国内外精准扶贫问题的研究进展与评述

（博士生导师），

一、引言

贫困问题是当今世界面临的最严峻的问题之一，全面脱贫也是我国的重要战略目标。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》等国家战略的实施，7亿多人摆脱了贫困，农村贫困人口从1981年的4.9亿人下降到2015年的7000多万人，贫困发生率由49%下降到5.7%，对全球减贫的贡献率超过70%，扶贫事业取得了举世瞩目的成就。

然而，扶贫工作在取得辉煌成就的同时，也面临着巨大的挑战。随着区域化减贫效益的不断下降（徐月宾等，2007），2015年以来，减贫工作进入了“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，因此我国需要出台更加有针对性的扶贫政策（汪三贵，2016）。在这一背景下，习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时，创造性地提出了“精准扶贫”战略。鉴于此，本文对精准扶贫方面的相关研究成果进行了梳理，较为系统地总结了国内外相关文献研究的进展，并对相关问题进行了简要的评述。

二、精准扶贫问题的研究进展

1.贫困的定义及根源。“贫困的定义”与“贫困的原因”是精准识别贫困必须面对的两个基本点，国外学者在这两方面的研究成果颇为丰硕。人类对于贫困的认识，是一个随着人类社会发展而不断发展的过程。

（1）什么是贫困？直到20世纪初，Rowntree（1901）才首次提出贫困的确切定义：一个家庭的总收入不足以维持最基本的生存活动需求，即从收入的层面来定义贫困。该定义影响深远，许多学者的研究都沿用了这一定义（Orshansky，1963；Ravallion，1991）。随后，Townsend（1979）将贫困定义为因缺乏资源而无法获得物质生活资料以及基本社交条件的个人、家庭和群体，其从资源的层面定义了贫困。由此可以发现，早期对贫困的定义局限于单一维度，主要侧重于物质维度。随着人类社会的不断发展，贫困被赋予了更深层次的含义。Sen（1985）从“能力”、“功能”、“权利”多个角度对贫困进行了探讨，指出现代社会的贫困群体无法平等地接受公共产品与服务。联合国于1990年以其理论Sen的基础提出了人类发展指数（HDI），从人类发展的视角定义了贫困。Oppenheim（1993）也认为贫困不仅仅是物质的短缺，同时也体现为社交与情感上的缺乏。Ravallion（2005）从理论和实践上对贫困的计量进行了深入的研究，并提出了一系列新的分析工具，这些分析工具在不确定性的前提下，能够有效促进贫困的评估。随后，Alkire（2014）基于联合国千年发展目标提出了个人贫困指标的最低国际标准，构建了多维贫困指标（MPI）。可见，随着经济社会的发展，学者对贫困的认识在不断地进步、深化，从而能够更为深刻地揭示贫困的本质。

（2）为什么产生贫困？关于贫困产生的原因，国外学者众说纷纭。最早从理论的视角对贫困的根源进行探讨的是马尔萨斯（1789）在《人口原理》一书中提出的“人口剩余致贫理论”，该理论认为由于人口增长的速度远超于生活资料供应的增速，人类最终因为生活资料不足而产生贫困。到了19世纪中叶，蒲鲁东在《贫困的哲学》一书中开始关注资本主义兴起时代无产阶级的贫困问题。但由于其处于小资产阶级立场的局限性，其观点遭到了马克思、恩格斯的强烈批判，他们认为人类贫困的根源在于资本主义私有制，指出在私有制的体系下，积累就是资本在少数人手中的集聚，唯有暴力革命才能铲除一切贫困。

随后的研究视角转向了资本的投入。Nurkse（1953）提出了“贫困恶性循环陷阱”理论，从资本的视角对贫困产生的机理进行了探讨，认为其根源主要在于资本的匮乏；Nelson（1956）提出“低水平均衡陷阱理论”，指出人均收入的增长将会被人口增长所产生的支出所抵消，最终导致贫困的产生；Leibenstein（1957）则提出了“临界最小努力”理论，主要用于解释发展中国家的贫困现象，认为发展中国家要摆脱贫困，必须保证投资的增长速度超过人口的增长速度。以上三大理论均着眼于发展中国家资本的匮乏。

舒尔茨则在《贫困经济学》中指出资本应分为“常规资本”与“人力资本”，并认为摆脱贫困的关键在于人力资本的提升。Myrdal（1968）突破了以往的研究，从经济、政治、制度等多个层面来研究发展中国家贫困产生的根源，提出了“循环积累因果关系”理论，主张从制度、土地、教育等方面进行改革，实现收入平等，增加贫困群体的消费，提高投资效率，进而使发展中国家人均收入水平迅速提升。

进入21世纪后，许多学者开始转向微观领域。Sen（2001）认为，“贫困不是单纯由于低收入造成的，很大程度上是因为基本能力缺失造成的”，由此解释了微观的贫困。Orville、John（2013）以中国为实证对象，考察了贫困社区对其中个体家庭的影响，发现贫困不仅受社区影响还存在代际传递性。Cooter（2014）则从法学及经济学的视角出发，指出无效的私法和商事法是当今世界国家贫困的根源。因此，造成贫困的原因不仅涉及贫困人口的人力资本、物质资本，也受到外部制度环境的影响，在这一背景下，单一的扶贫政策难以从内在根源真正地解决贫困。

要实现精准扶贫，其前提是必须明确贫困的标准是什么，这是实现贫困人口精准识别的基础条件。而只有知道了贫困的根源，才能够真正帮助贫困人口摆脱贫困。通过以上梳理可以发现，贫困是多维的、致贫原因是多方面的，这就从理论上奠定了精准扶贫的基础。

2.区域化扶贫方式的作用及局限性。

（1）国外相关研究成果。随着对贫困认识的不断加深，许多学者提出了解决贫困的有效途径。早期的研究重点主要集中在区域化扶贫。二战结束之后，许多经济学家的研究发现，经济增长是减贫的有效方式，使得“涓滴理论（trickle-down effect）”成为当时极具影响力的反贫困理论。即在经济发展初期，极化效应会使得较发达地区经济增长较快，这种优势会逐渐惠及欠发达地区，从而带动其发展。然而该理论受到了许多学者的质疑，Mydral（1956）明确反对“涓滴理论”，认为由于经济结构刚性，在市场机制的作用下，技术、劳动、资本等要素的流动，往往会产生有利于发达地区而非落后地区的回波效应。Adelman（1974）则通过实证分析发现，发展中国家的经济增长并没有产生“向下滴注”，反而出现了“向上涓敛（tickle-up）”。

这正如乔治在《贫困与进步》中所作的形象而深刻的比喻：经济革命虽然使生产力提升，但它并不是在底部对社会结构起托举作用，把社会整体抬高，反而“像一个巨大的楔子，在社会的中部穿过去。那些在分裂点以上的人们处境上升了，但那些在分裂点以下的人们被压碎了”。现实表明，仅仅依靠自然的经济增长无法实现有效减贫，经济增长率趋同的国家在减贫成就上也存在着较大的差距（Son，2004）。

（2）国内相关研究成果。从国内学者的研究成果来看，大部分研究都表明中国区域化扶贫战略在很大程度上减少了大面积的贫困人口，为中国扶贫事业的发展做出了很大的贡献（朱玲，1994；国风，1996；魏众，1998；林伯强，2003等）。然而，随着经济水平的不断提升，区域经济增长的“益贫性”开始不断减弱，更多地表现为“益贫困地区”而非“益贫困农户”，贫困地区的贫富差距逐渐扩大。由此学者开始对区域化扶贫战略进行反思，并对区域化扶贫战略存在的缺陷进行了诸多探讨。叶普万（2004）指出以区域优先发展为核心的扶贫战略，存在政府主导、扶贫方式简单、扶贫客体宽泛和扶贫行为的短期性等缺陷，因此扶贫战略的设计应当主体多元化、客体微观化、政策规范化。

都阳（2005）、姜锡明（2007）、韩建民（2007）、罗楚亮（2010）均指出，当前我国贫困人口的分布由区域性过渡到了个体性，贫困人口的构成也以边缘化人口为主，因此扶贫政策需要战略性调整，从区域瞄准转向个体瞄准，而在这一过程中，完善农村社会保障体系尤为重要。赵曦、刘慧玲（2007）也指出，经济增长仅仅是缓解贫困的必要条件而不是充分条件。其中的主要原因是，长期以来，区域化扶贫战略主要以区域瞄准为主，没有识别到户。以县域为瞄准单位，扶贫资金往往漏损率高、瞄准的有效性低，对于贫困人口而言作用有限（帅传敏，2008；洪名勇，2009）；以贫困村为瞄准单位，扶贫资金主要依托项目进行，缺乏灵活性，从而无法覆盖贫困群体的大多数（李小云，2005）。

可以发现，随着反贫困实践的不断开展，区域化扶贫方式的局限性逐渐显露。在贫困形态发生分化之后，既往的区域化扶贫方式已经难以满足现实需求，这就对扶贫方式的优化与调整提出了新的要求。因此，在这一背景下，国内外学者开始将研究的视角转向如何精准地实施扶贫政策，从而带动贫困人口脱贫增收。

3.精准扶贫的优越性及存在的问题。

（1）国外相关研究成果。部分学者认为政府应制定精准帮扶的政策体系，通过合理的制度设计来保障贫困群体的受益。世界银行（2009）的研究报告指出，脱贫的重点在于增加贫困人口参与经济、社会、政治的机会，如知识教育、技能培训、医疗教育服务、获取资本、完善社会保障等方面，从而为其创造脱贫的客观条件。Concian、Danziger（2013）对美国的贫困问题研究发现，在过去的50多年中，美国尽管实施了很多高投入的社会福利项目，但贫困率始终徘徊在15%左右，并提出贫困政策的最好效果应该来自于对贫困人口的下一代的教育。另外，许多学者通过对政府扶贫政策效率进行研究发现，政府在实施扶贫政策时，部分政策的制定更多是基于政治动机（Sopchokchai，2001），无法将扶贫资源精准地投向最需要的贫困地区，从而导致扶贫资源的浪费、低效，使得贫困问题无法得到有效遏制。因此，Henninger、Snel（2002）认为扶贫政策制定者需要足够的信息与工具来识别发展落后、贫困的地区，从而使得扶贫政策更加有效。Vijaya（2014）则认为目前研究领域以家庭为单位的贫困瞄准机制具有一定的局限性，并且通过构建个人层面的多维度贫困测度模型，发现该模型更能够反映家庭层面测度所掩盖的关于性别差异所导致的贫困差异。

（2）国内相关研究成果。从国内的研究来看，在扶贫政策效率开始下降的宏观背景下，习近平总书记2013年11月在湘西考察时，创造性地提出了“精准扶贫”战略，这从本质上反映出我国扶贫政策制定的与时俱进。国内关于精准扶贫的研究主要集中在近两年。汪三贵（2015）提出精准扶贫战略是为了抵消经济减贫效应的下降而采取的必要措施，这将是我国未来扶贫的主要方式，也是我国到2020年全面建成小康社会、贫困县全部摘帽的根本保证。在实践的过程中，精准扶贫取得了显著的成果，然而也存在着多方面的缺陷。长期以来，我国的扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题（顾仲阳，2014）。

精准扶贫战略实施的困难体现在精准识别、精准扶持和精准考核三个方面：①精准识别是精准扶贫的基础工作，其目的是把贫困的对象找出来，避免扶贫资源投放打偏跑漏，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持（马尚云，2014）。而许多学者通过实地调查研究发现，以收入为标准的建卡立档无法精准识别贫困农户。如邓维杰（2014）在四川省的调查研究发现，贫困户由于政策上的规模控制而被排斥在精准识别之外。汪三贵（2015）通过抽样调查发现，乌蒙山片区的1200个建档立卡贫困户中，有40%的农户人均收入超过贫困线；武陵山片区的1000个建档立卡贫困户中，有49%的农户收入高于贫困线。②精准帮扶缺乏差异性、灵活性。由于贫困户的致贫原因不同，因而对帮扶有着不同的需求，如生产救助、大病救助、低保救助等，然而在精准帮扶的实践中却缺乏因户制宜的政策措施（朱云，2014）；精准帮扶政策过于死板，扶贫资金只能用于建档立卡户，导致建档立卡户不愿意干或干不了，而非建档立卡户想干却又不符合标准（葛志军、邢成举，2015）。此外，由于当前扶贫资金有限，精准扶贫仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，因此，要广泛寻求社会力量的支持（柯振华，2014）。然而对于广大西部地区来讲，地方财政相当困难，当地政府无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫，因此上级拨付扶贫资金的数量将直接影响精准扶贫的效果（葛志军、邢成举，2015）。③在精准考核方面，由于精准识别容易出现偏差，扶持的对象有一半为贫困农户、一半为非贫困农户，在这样的情况下，仅仅以收入标准进行精准考核往往会出现低估精准扶贫效果的问题（汪三贵，2015）。

精准扶贫在实践中为何会出现如此多的问题？其根源是什么？首先，在精准识别方面，除存在精确统计的相关困难之外，多数农户外出打工，在户主外出的情况下，很多家庭就没有人参加该识别活动。其次，确实有部分农户并没有接到参与贫困人口识别工作的信息（邓维杰，2014）。此外，由于在精准扶贫的要求中，扶贫资金是针对贫困户个体设置的，这类资金主要用于个体层面的经济行动与项目推动，但事实上，贫困户所在村的基础设施等整体性贫困问题却没有得到足够的重视，从而导致精准扶贫的内在悖论（葛志军、邢成举，2015）。也有学者从结构主义的视角出发，指出社会结构不平等与制度排斥性是贫困产生的动因，贫困人口在经济结构、知识结构和政治结构上都处于不利的地位，所以仅仅通过给予一定的资金是很难将他们从贫困的深渊中拉出来的（李雪萍、王蒙，2014）。

鉴于此，许多学者认为如何创新扶贫机制是保障精准扶贫战略顺利实施的关键。①精准识别作为精准扶贫的基础，应改革贫困标准制定方法，主要是改变目前以收入作为贫困的唯一识别标准，建立起多维贫困的标准来识别建档立卡户，如收入、消费、健康、教育、资产等（汪三贵，2015）。多维度的贫困识别体系不仅更符合贫困人口的实际情况，也是国际上较为公认的方法。②精准帮扶是精准扶贫的关键，在创收方面，要实现产业扶贫（杨良敏，2015）、旅游扶贫（王超，2015；邓小海，2015）、金融扶贫（李勤，2015）等政策精准到位，真正落实到贫困人口的增收中。同时，知识扶贫（王志章、刘子立，2014）、教育救助（王三秀，2014）是发展内生性反贫困模式的关键，也要重视贫困家庭儿童的营养及教育问题，防止贫困问题的代际传递，从根本上预防贫困（徐月宾，2007）。在扶贫资金的使用方面，高波（2014）认为我国财政扶贫资金效果的边际效应减弱，政府应规范扶贫资金的使用过程，强化监督机制，构建科学的财政扶贫评价体系，从而提高财政扶贫资金的使用效率。因此在资金安排方面，应重点探索点面结合、特惠与普惠相结合的资金分配方式。王志章等（2015）认为，构建符合我国国情的包容性扶贫开发路径是保障精准扶贫战略实施的关键。③应完善当前精准扶贫的考核机制。由于精准识别存在一定的偏差，如果仍以收入作为标准来考核精准扶贫的绩效，将会出现识别与考核不一致的问题，进而低估精准扶贫效率。因此，政府应当完善农户抽样调查程序，对建档立卡贫困户建立起多维贫困指标考核体系（汪三贵，2015）。

由此可见，从理论上来看，扶贫政策的精准实施能够优化以往的区域化扶贫方式，满足贫困人口的多元化脱贫需求，但在实践的过程中仍然面临着诸多困境。要确保精准扶贫政策的功能发挥，必须加快创新精准扶贫机制，以完善的制度基础保障精准扶贫的有效实施。

三、已有研究评述及展望

1.已有研究述评。国外在贫困问题的研究上起步较早，理论及实证研究成果颇为丰硕。在贫困识别方面，国外学者通过大量研究，从早期的贫困收入指标发展到科学的多维贫困指标评价体系，这为我国当前精准扶贫工作中的精准识别提供了很好的借鉴。在贫困成因的探索上，国外众多的研究为精准识别贫困原因提供了坚实的理论基础，如何科学地运用国外学者的研究成果来改善精准识别贫困人口、贫困原因的工作，是当前政策与理论研究的重点。此外，其研究的方法与视角也值得学习，如通过与地理技术（GIS）、空间统计学（SA）的结合，更精准地从客观上去识别贫困地区、发现导致贫困的客观原因。但是由于我国特殊的国情与贫困现状，在借鉴其他国家的模式与经验时，还需根据现实情况进一步探索合理的发展机制。

国内学者对贫困问题的研究由区域化扶贫逐渐过渡到精准扶贫。长期以来，我国的扶贫战略以区域化为主，对于精准扶贫的研究主要是在习近平总书记提出了“精准扶贫战略”之后才开展，研究成果相对较少。纵观已有研究成果可以发现，在当前的宏观背景下，以往的区域化扶贫无法适应当前贫困地区的新形势，只有有效实施“精准扶贫”政策，才能实现十八届五中全会所提出的“到2020年全面小康社会的建设、现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。因此，国内学者对于当前“精准扶贫”政策的实施进行了大量的研究，主要将精准识别、精准帮扶、精准考核三个方面作为研究的基本点，详细地探讨了其在实践中所存在的缺陷与不足，并提出了诸多解决方案。

总体而言，国内的学术研究为我国扶贫政策的制定提供了科学的指导与借鉴，但是也存在着许多不足。首先，绝大部分的研究仅仅停留在宏观理论层面，缺乏科学详实的实证统计分析，无法对当前精准扶贫所存在的具体问题进行量化。其次，对于精准识别、精准考核中的贫困指标体系的设计，虽然许多学者发现了当前识别、考核标准存在的不足，并提出了多维贫困指标体系，但仅停留在表面的论述上，尚未设计出真正符合我国精准扶贫现状的贫困指标体系。最后，在精准帮扶政策制定上还缺乏系统的研究及阶段性划分。政策的研究应具备一定的阶段性，尤其是当前进入扶贫的决胜阶段，精准扶贫更应强调政策的可操作性与现实性。

2.研究展望。通过对国内外研究的述评可以发现，为保障我国精准扶贫的顺利实施，仍有多方面的问题亟待探讨：①如何全面地对我国精准扶贫实施的现状进行全面测度。在研究方法上应包含理论研究与实证研究，在研究维度上应包含宏观、中观和微观测度，明确“啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”的特点与特征，进而全面揭示当前精准扶贫存在的问题与不足。②如何对精准扶贫、精准考核的贫困指标体系进行科学设计。尽管国外已有相关的研究成果，但基于我国特殊的贫困形态，要从全国范围内制定科学的多维度指标体系，仍存在较大的挑战。③如何将国外的扶贫经验与教训合理地运用到精准扶贫的实践中。这需要更深层次地以扬弃的辩证思维对各种扶贫模式进行剖析，以全面总结成功的经验、失败的教训。④如何制定科学的精准帮扶政策，要真正做到因村制宜、因户制宜、切实精准，不仅需要完善的政策保障体系，更需要大量的理论实证分析、实地调研考察。⑤如何完善当前的扶贫退出机制，动态识别贫困县、贫困村与贫困户。这不仅需要具备合理的监督机制，更需要有效的激励机制，进而提高扶贫资金的利用率，提升贫困地区自身的“造血”能力。⑥如何构建可持续的精准扶贫战略。在2020年实现全部脱贫之后，如何在扶贫救助政策部分退出、贫困标准不断上升的双重压力下巩固当前的扶贫成果，防止大量返贫现象的发生，也是需要深入探讨的问题。

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