十二届全国人大常委会审查建议反馈实践：轨迹勾勒与宏观评述＊

郑 磊

2017年12月24日，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（以下简称“首份备案审查工作报告”）提交第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议，立刻受到广泛而持续的关注。之所以关注度颇高，不仅是因为这是首次提请全国人大常委会审议备案审查工作情况报告，更是因为这标志着乔晓阳2012年在形容审查违宪地方法规工作中人大常委会的“鸭子浮水”1乔晓阳在纪念1982年宪法实施30周年之际将审查违宪地方法规工作中全国人大常委会扮演的角色委婉比喻为：“鸭子浮水，脚在下面动，上面没有看出来”。参见李丽：《违宪审查：树立宪法的最高权威——纪念82宪法实施30周年（下）》，载《中国青年报》2012年10月18日。乔晓阳，时任十一届全国人大常委会副秘书长，全国人大法律委员会副主任委员。状况已经出现突破性进展。

党的十八大以来，加强备案审查工作在三中全会、四中全会等重要决定与文件持续被强调和重视；自十二届全国人大履职伊始，全国人大常委会备案审查工作情况的这一变动已经逐步呈现，并足以构成该届人大加强和完善人大制度的多项标志性举措之一。在贯彻十九大报告明确要求“推进合宪性审查工作”的“东风”中，这一变动以“首份备案审查工作报告”形式在常委会会议议程中正式、汇总地再次体现出来。

当前，“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。2参见“首份备案审查工作报告”。对公民、组织提出的审查建议的反馈工作情况，是此“重要着力点”的窗口环节和风向标，也蕴含着进阶启动审查程序乃至完整激活合宪性审查的动力机制。为此，笔者聚焦全国人大常委会审查建议反馈工作自2015年《立法法》修改前至今的变化情况与发展轨迹，对其进行描述性梳理，并在本文中初步进行宏观分析，以及时地为借道备案审查“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”提供现象性借鉴。

一、“鸭子浮水”：审查建议途径的设定及其初期境况

（一）2000年《立法法》创设法规审查双轨提请途径及其适用范围拓展轨迹

《宪法》第67条赋予全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”的权力（第1项），同时明确规定其有权撤销同宪法相抵触的行政法规以及省级人大制定的地方性法规（第7项、第8项）。2000年颁行的《立法法》第90条引入“审查要求—审查建议”双轨提请途径，该条第1款列举地规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会等五类特定国家机关，是有权向全国人大常委会提出法规审查要求的特定提请主体；3《立法法》2000年颁布时的第90条（2015年修改后顺延为第99条）第1款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”第2款则用概括式条款兜底地规定，其他国家机关和社会团体、企业事业组织和普通公民，是有权向全国人大常委会提出法规审查建议的非特定提请主体。

《立法法》通过的同年10月16日，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（以下简称《法规备案审查工作程序》），对两类提请主体对应的审查程序进行了流程式的有限具体化。2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议修改《法规备案审查工作程序》的同时，通过《司法解释备案审查工作程序》，以委员长会议文件的形式，首次将全国人大常委会备案审查对象尝试性拓展至“两高”司法解释，“审查要求—审查建议”双轨提请途径也由此适用于之。2006年通过的《监督法》在第五章“规范性文件的备案审查”中，正式将司法解释纳入全国人大常委会备案审查范围。由双轨提请途径启动的备案审查流程，以《法规备案审查工作程序》为例，图示如下：

图1 《法规备案审查工作程序》规定的审查流程

审查要求，自然是有提必审，是引起法规审查的必然性提请机制；而审查建议，只是有提或审，是引起法规审查的或然性提请机制。提请主体的提请诉求是否必然引起实质性审查，是两类提请机制的关键性区别。在《法规备案审查工作程序》中，审查要求的必然提请机制被具体化为经“常委会办公厅一局接受、登记后”“报秘书长批转”两个手续性环节后，直送审查主体，即“有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查”；而审查建议的或然性提请机制，则被具体化为“由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究”是否属于《立法法》所规定的“必要时”，若属于“必要时”，则增加“报秘书长批准”环节，再送有关专门委员会进行实质性审查。（见图2）

其中，审查建议虽然未必引起审查，但由此普遍地规定了公民、组织享有提请权利，如全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞所言：“任何公民都可以向全国人大及其常委会提出进行违宪审查的要求。”4李飞：《公民该怎样提请违宪审查》，载《新京报》2004年12月2日。而且，如此规定具有充分的宪法依据和饱满的宪法意义，一方面，这使《宪法》第41条批评、建议权在备案审查领域得以具体化；另一方面，如学者所言，这实现了宪法序言中所言的“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”都应担负起“维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，从总体框架上看是“非常优越的”。5翟小波：《走向宪政的决断——解读2004年的宪法修改》，载《月旦民商法杂志》2006年第12期。

图2 《法规备案审查工作程序》中依申请审查的启动程序

通过双轨提请途径的规定与拓展，立法机关在提请途径环节实现了对《宪法》规定的“监督宪法的实施”局部、有限的具体化。这在有待系统、充分具体化的制度方案中，虽然尚只是零星一斑，却仍不失为“我国宪法实施监督制度发展史上的一个具有里程碑意义的制度创新，并曾被寄予强烈的期望”。6林来梵：《转型期宪法的实施形态》，载《比较法研究》2014年第4期。

（二）2015年《立法法》修改前的审查建议总体情况

然而，就审查工作实践而言，至《立法法》2015年修改前的十五年间，两类提请机制均未引起全国人大常委会的公开性的审查工作实践。7在“首份备案审查工作报告”中列举的2009年7月对“有关非法行医的司法解释中将个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的行为认定为非法行医犯罪”的审查，第一，这属于依职权的主动审查，而非源于两类提请机制的被动审查；第二，审查结果的实现，即制定机关对相关规定作出修改，仍发生于2016年12月；第三，这一审查事例的首次官方披露，正是2017年12月的“首份备案审查工作报告”。

由于审查要求是有提必审，在逻辑上可以倒推出，五大特定国家机关主体并未正式向全国人大常委会提请审查要求。“首份备案审查工作报告”对十二届全国人大常委会审查工作情况的总结中，区分“依申请”“依职权”“专项”三类审查情形，其中，依据审查要求审查、依据审查建议审查的双规启动途径都属于“依申请”这类情形。然而，工作报告中概括依据审查建议审查的数据与事例的同时，明确指出“没有收到过有关国家机关提出的审查要求”。

至于其他组织、公民是否提请过、提请过多少件审查建议，则不能从常委会从未审查过的事实中倒推。虽然十二届全国人大之前全国人大常委会历年收到审查建议尚未充分正式公布，但从各类渠道有限获悉的数据显示，公民、组织向全国人大常委会提出立法审查建议的件数，大大低于人们的期待与想象。例如，自2008年到2012年，全国人大常委会共收到各类审查建议只有361件，其中以公民个人名义提出的有335件，占其中92.8%，其间，每年平均仅数十件。十一届全国人大常委会履新后在2009年所作的首份工作报告中提到，常委会于2008年收到审查建议件数为86件。8吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2009年3月9日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上》。如下文梳理，2015年《立法法》修改后，至今为止的2016年、2017年“全国人大常委会工作报告”都具体提及一年来受理公民、组织的审查建议的件数。这是2015年《立法法》修改前全国人大常委会首次官方公布收悉审查建议件数。

与零星的数字报道相对应的是零散的提请事件报道。立法法通过之后几年中，由公民提请审查个案可查阅的资料，主要见诸零散、片段性的具体事例报道，这些报道通常来自审查建议提请者单方面的非官方消息源。以2003年为例，三位法学博士以公民身份在孙志刚事件后提请全国人大常委会对行政法规《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查； 8月18日，黑龙江省双鸭山市居民盛其芳、马继云向黑龙江省人民政府和省人大常委会提交了一份《请求立即废止〈黑龙江省信访收容遣送工作规定〉的建议书》；9月，广东省朱征夫等6名省政协委员联名发起提案，建议广东省先行废除劳动教养制度；11月20日，一封由1611名公民签名的《要求对全国31省（市）公务员录用限制乙肝病毒携带者规定进行违宪审查和加强乙肝病毒携带者立法保护的建议书》同时递交到了全国人大常委会、卫生部和国务院法制办。其后的例子尚有，2005年，北京市东方公益法律援助律师事务所向全国人大常委会提出了《关于请求对〈珠海经济特区道路交通安全管理条例〉进行合法性审查的建议书》；2006年，四川省成都市律师邢连超和孙雷致信全国人大常委会，请求对《娱乐场所管理条例》进行审查；北京大学法学院妇女法律研究与服务中心就“国发〔1978〕104号文件”关于女职工退休年龄的规定向全国人大常委会提起违宪审查建议；2007年，广州律师周玉忠上书全国人大常委会，请求对最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》进行审查，等等。9郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第229页，注解1。

不仅审查建议件数或事例的官方信息无从获悉，针对审查建议的正式反馈或答复也未有官方信息显示。即使如2003年的孙志刚事件、2009年的唐福珍事件等受到公众舆论广泛关注的事件，著名学者或专业人士在舆论风口浪尖以公民身份领衔联名所提出的审查建议，同样未见回应。102003年，俞江、许志永、滕彪三位法学博士以普通公民身份就孙志刚案向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书；2009年，沈岿、王锡梓、陈端洪、钱明星、姜明安等五位法学教授以普通公民身份建议全国人大常委会对《城市房屋拆迁条例》发起违宪审查，但在此两例，均未见审查建议提请主体收到全国人大常委会正式反馈的报道，更遑论启动审查程序。然而，审查建议件数并没有因为这一状况而直接归零，而是仍然维系在每年数十件的少量状态。这一方面是因为法规审查的需求客观存在，另一方面是因为不少审查建议提请主体始终抱持着启动法规审查的执念，也有部分提请主体借助审查建议途径获得公众广泛关注的策略性考虑，其本身并未预期审查建议能获得全国人大常委会的正式反馈乃至启动审查。

当然，没有官方消息显示公民、组织的审查建议获得反馈或启动审查，并不表明这项工作在2015年之前毫无展开，只是如“鸭子浮水，脚在下面动，上面没有看出来”。

二、浮出水面：2015年《立法法》修改以来审查建议反馈实践

随着2011年的全国人大常委会工作报告庄严宣告“党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成”，11吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》。中国立法告别“宜粗不宜细”的时代，迈入明确主张“提高立法质量”的时代。合宪性，是立法质量的核心与底线，通过宪法监督机制确保对法律法规等各类法律文件与规范性文件的合宪性审查的实践需求不断凸显。

党的十八大以来，不仅通过反复重申体现对加强宪法实施和监督的高度重视，而且在政策与制度实现层面积极务实地探索多元实现机制。其中，备案审查工作是对于加强宪法监督具有结构性意义的实现机制，因此，被定位为完善宪法监督制度的“重要着力点”。十二届全国人大常委会正是在这一“重要着力点”上取得突破性进展，审查建议反馈环节则是这一突破性进展的风向标。从审查建议反馈环节考察这一突破性进展，同样需要沿着三条交错推进、相互促进的线索展开：执政党相关政治意志的强调与细化、审查建议反馈工作实践、备案审查制度建设，“首份备案审查工作报告”的前三部分也是分别对应此三条线索展开。12“首份备案审查工作报告”的四部分结构，除去最后一部分建议“下一步工作考虑”外，与三条线索对应的前三部分分别是：“一、开展备案审查工作的依据和意义” “二、开展备案审查工作的情况”“三、加强备案审查制度和能力建设的情况”。笔者围绕审查建议反馈情况，分三部分选取素材，并在反馈实践与制度建设的交叠处衍生并单列出反馈信息公开线索，综合四条线索梳理如下。

（一）党的文件中对备案审查制度的具体强调

2012年12月4日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，“坚决纠正违宪违法行为”。13习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》（2012年12月4日）。在此后的十八届三中、四中全会上，提及宪法，必称备案审查，在维护宪法法律权威、健全宪法实施和监督制度板块中持续布局备案审查工作。

2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，通过列举强调三类备案审查对象。

2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在这份党的历史上第一次以法治为全会主题的决定中，全面且具体地指出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”一方面，对备案审查工作的布局提升到制度建设与能力建设层面；另一方面，通过概括式措辞“所有规范性文件”来兜底指涉。时任全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰认为，“禁止地方制定和发布带有立法性质的文件”是强调性地针对“红头文件”,由此，被纳入备案审查对象体系的甚至“包括党的文件”。14梁鹰：《加强重点领域立法 全面推进法治建设——十八届四中全会精神解读》（2014年12月），载http://www.71.cn/2014/1217/793053.shtml，2018年1月5日访问。梁鹰时任全国人大常委会法工委研究室主任，2017年调任法规备案审查室主任。当然，在程序上，全国人大常委会若收到党内法规和党内规范性文件，应移交中央办公厅法规局［参见《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》第6条第1项］。

2015年，中央办公厅出台的工作指导性文件提出，建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，率先明确提出实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。15信息来源：“首份备案审查工作报告”。中办出台的这份文件，尚无法公开查到。

（二）审查建议反馈工作实践

在执政党反复重申、舆论高调推进的同时，备案审查工作实践的突破体现在：过去无一例外石沉大海的审查建议，开始零星有收到反馈的报道。“首份备案审查工作报告”在“依申请进行的审查情况”部分中，作为官方渠道汇总公布了6例；16例3至例8的六例，除了相关细节引自单独标注注解之外，均引自“首份备案审查工作报告”。另外结合各类媒体的零星报道，截至2017年12月，主要有8例，笔者侧重于审查建议反馈环节，整理如下，但是只有前两例可以从公开报道获悉反馈文书内容。

1. 2015年11月6日，公民颜某从深圳发出快递，向全国人大常委会提出《提请审查〈江苏省物业管理条例〉的建议书》。2016年6月29日，全国人大常委会法律工作委员会（以下简称法工委）以法规备案审查室落款方式回信反馈，成为目前在公开报道中可以查阅到的全国人大常委会对公民建议反馈第一例，其反馈文件主文如下：

你建议对《江苏省物业管理条例》第六十二条第三款、第六十四条第二款、第六十六条第二款等规定进行审查的来信收悉。

经研究，该法规上述条款不存在与法律抵触的问题。

特此函复。17该反馈函未显现文件名称与文件编号，参见http://blog.sina.com.cn/s/blog_653639da0102wtyz.html，2017年4月24日访问。

2. 2016年9月，全国各地129名律师联署签名请求依法撤销司法部新颁《律师事务所管理办法》的建议书，致国务院并抄报全国人大常委会。2017年11月，法工委以法规备案审查室落款方式以编号文件回信反馈：

经研究，上述文件不属于全国人大常委会的审查范围，依照有关规定，已转送国务院法制办处理。如你们有进一步的意见建议，请向国务院法制办提出。18《关于对司法部〈律师事务所管理办法〉提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕18号）。

3. 2016年4月，浙江省公民潘某，就地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”行政强制措施提出审查建议，全国人大常委会法工委与制定主体沟通处理后向提请者反馈。19杨维汉、陈菲：《一辆电动自行车牵动全国人大常委会》，载http://news.xinhuanet.com/2017-02/26/c_1120531540.htm，2017年12月27日访问。该地方性法规已于2017年6月被主动修改。20最新消息，此事例入列“2017年中国十大宪法事例”之首，载https://mp.weixin.qq.com/s/CoQ-rCaXLBHN5d28qI2W 3g，2018年1月11日访问。

4. 2016年9月，内蒙古自治区一位公民作为当事人，对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度提出审查建议。全国人大常委会法工委经与制定机关沟通，相关司法解释已于2017年4月停止执行。

5. 2016年，中国建筑业行业组织对地方性法规中关于政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定提出审查建议。2017年2月，全国人大常委会法工委致函各省级人大常委会要求进行相应清理，适时予以纠正。6月，法工委给提请主体的反馈函中称，经研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正；并称“已将研究意见印送各省、自治区、直辖市人大常委会。目前，有关地方人大常委会正在对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正” 。全国人大常委会法工委在函中表示，将持续跟踪清理、纠正情况。21《全国人大法工委回复函：审计结果不能作为工程竣工结算依据！》，载www.sohu.com/a/158255123-481621，2018年1月4日访问。截至2017年12月，已有7个地方对相关地方性法规作出修改。

6. 2017年5月，4位学者以公民名义联名对7个省份计生新规涉及人口与计划生育的地方性法规中关于“超生即辞退”的规定提出审查建议。9月，全国人大常委会法工委致函有关地方人大常委会，建议根据党中央的精神，结合当地实际，对系争地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改，对暂时还难以修改的，可以考虑先减缓执行力度，以后再适时作出修改。截至12月，已有1个地方对相关地方性法规作出修改。22《地方“超生即辞退”规定有望废止》，载《南方都市报》2017年10月31日。

7. 2017年4月，108位知识产权专业研究生以公民名义联名对地方性法规中规定的著名商标制度提出审查建议。全国人大常委会法工委在研究之后将建议转送给重庆市人大常委会办公厅，要求对有关著名商标制度的地方性法规予以清理废止，并提出“请研究并于2017年6月9日前反馈意见”的要求，23蒲晓磊：《法规、司法解释与法律抵触怎么办：详解全国人大常委会备案审查工作各环节》，载法制网：http://www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2017-06/06/content_7194025.htm，2018年1月1日访问。同时致函国务院法制办公室，建议其对涉及著名商标制度的地方政府规章和部门规范性文件同步进行清理。

8. 2017年3月，十二届全国人大五次会议期间，有45位全国人大代表分别联名提出5件审查建议，要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第24条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。自2016年以来，法制工作委员会还收到公民提出的近千件针对这一规定的审查建议。为做好代表建议和公民审查建议的办理工作，法制工作委员会于2017年6月召开座谈会，邀请提出建议的部分全国人大代表参加，与最高人民法院有关部门进行沟通研究，推动解决有关问题。作为应对，在此前的2017年2月， 最高人民法院已经出台《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）的补充规定》（法释〔2017〕6号）。2018年1月17日，最高人民法院对此出台《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》（法释〔2018〕2号）。

从前述8例审查建议反馈典型事例的已有报道汇总看，在相关官方披露与媒体报道中，关于审查建议反馈情况，并未成为报道的重点。“首份备案审查工作报告”在“依申请进行的审查情况”官方汇总披露的6例，均未专门从反馈内容角度来介绍审查、研究情况，或许因为工作报告内容丰富而某一具体环节需要措辞言简意赅。截至2017年12月，前述8例能从相关报道中获悉反馈情况的，主要是前述1、2、3、5四例。其中，例1、例2能获悉反馈文书全文。

而根据处理与审查、研究情况的不同，前述8例的反馈从内容上可以分为三类：第一类是认为不抵触，如前例1；第二类是审查、研究内容文书后，认为抵触，但均委婉表达，文书内容目前基本上无从获悉，“首份备案审查工作报告”公布的6例均属此例；第三类是转送相关部门，如前例2。

（三）备案审查制度建设

党的十八届四中全会对“加强备案审查制度和能力建设”作出明确要求，备案审查工作的突破性实践与其制度建设互相促进，截至2017年12月，十二届全国人大常委会在制度和工作机制建设方面集中体现在如下3例。

1. 2014年9月，法工委抓住备案审查发展中的枢机，作为备案审查程序中第一个进行细化设置的程序环节，制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》（以下简称《审查建议反馈办法》）。该办法在立法法修改过程中出台，通过细化先行，客观上推动了立法法相关条款修改内涵的确定。24《审查建议反馈办法》出台前后，《立法法》修改三审各稿中审查建议反馈条款的草案变化轨迹如下：2014年8月，在提交十二届全国人大常委会第十次会议的一审稿中规定：第一百零一条 全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构在审查过程中，可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民予以反馈。2014年12月，在提交十二届全国人大常委会第十二次会议的二审稿中规定：第一百零二条 全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。2015年3月8日，提交第十二届全国人大第三次会议三审稿起初与二审稿表述仍然相同，使用“可以”反馈的表述。正如李建国在三审前所做的《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》（2015年3月8日）中提到，“全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（修正案草案第三十八条、第三十九条）”。而最终通过的《立法法》第101条，则将第一个“可以”修改为“应当”。

2. 2015年3月，《立法法》作出修改，新增第101条专条补强、细化规定对审查建议的反馈，用强制性规范规定：全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构“应当”按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，同时规定“可以向社会公开”。强制性规范为审查建议反馈义务提供了规范依据，也在一定程度上免除了任意性规范留给审查主体在反馈与否之间选择的现实尴尬。前述有报道可查的8件审查建议反馈事件无一例外地出现在《立法法》修改之后，可见，《立法法》增加第101条，对于审查建议反馈具有的突破性意义，连同关于开展主动审查等方面的明确规定，足见《立法法》修改对于备案审查工作的进展具有阶段性的里程碑意义。

3. 2016年12月，法工委制定了《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》（以下简称《法工委备案审查规程（试行）》），将前述九届、十届全国人大常委会委员长会议通过的《法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》中分别涉及法工委的工作内容予以合并规定，并按照“接收、登记与移交—审查研究—处理与反馈”三个阶段对法工委的工作流程做了规程手续性的具体规定。需要注意的是，前述《审查建议反馈办法》和《法工委备案审查规程（试行）》目前为法工委内部工作文件。

2017年12月，“首份备案审查工作报告”透露，在前述制度建设基础上，法工委目前正在抓紧研究起草“备案审查工作规范”，进一步明确审查范围、标准、程序和纠正措施等，健全相关工作机制。报告还围绕备案审查的信息化建设、指导和支持地方人大工作、建立衔接联动机制等，从硬件技术储备、人大系统内部联动、跨系统联动三方面概括了备案审查工作的制度和能力建设。

（四）审查建议反馈信息公开

《立法法》第101条在规定应当向审查建议主体反馈审查、研究情况的同时，辅之以规定“可以向社会公开”。审查建议反馈信息的公开，能够营造舆论，凝聚共识，推动备案审查实践，也可以依靠舆论提高审查、研究情况的实效，后者尤其体现在及时公开对审查建议的反馈上。反馈信息的公开，除了单项审查事件的公开，还包括周期统计数字的公开，这是目前备案审查信息公开已有的两方面实践。对于审查建议反馈工作而言，信息公开不仅是关键举措，而且也应是制度建设关注的重点。

就备案审查工作统计数据方面的官方信息公开，如前所述，2015年之前仅有2009年的唯一一次，但自2015年《立法法》修改以来开始成为《全国人大常委会工作报告》中的常态内容，两类数字成为其中披露的主要内容：过去一年审查建议接受件数或处理件数，以及报备件数。这为2017年“首份备案审查工作报告”集中披露备案审查相关数据，做了信息公开方面的准备。2015年以来两份全国人大常委会工作报告的披露情况如下：

2016年的《全国人大常委会工作报告》：“一年来，常委会工作机构对‘一府两院’报备的30多件行政法规、司法解释逐件进行审查，对部分地方性法规开展主动审查，研究各方面提出的200多件审查建议，认真做好备案审查工作。”25张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2016年3月9日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》。

2017年的《全国人大常委会工作报告》：“研究制定规范性文件备案审查工作规程，推动备案审查工作规范化、制度化。一年来，对‘一府两院’报备的30多件行政法规、司法解释逐件进行审查，研究处理各方面提出的审查建议92件，对发现的与法律不一致的问题进行监督纠正，维护国家法制统一。”26张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2017年3月8日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上》。

三、出水之后：经由备案审查达至合宪性审查的双阶审查结构

以2015年《立法法》修改为“分水岭”，备案审查工作在十二届全国人大常委会开始突破，审查建议反馈情况的出现与增多是其实践轨迹的典型例证。在前述粗线条轨迹勾勒的基础上，笔者从时代契机、路径体系、程序结构三大宏观视角评述如下。

（一）时代契机：“精细化立法”时代的合宪性审查需求

在宪法监督制度有待进一步激活的情况下，备案审查活动在一定程度上回应了中国立法转型时期对合宪性审查需求剧增的供需缺口，是十二届全国人大常委会备案审查工作成绩获取的时代原因。

“中国特色社会主义法律体系已经形成”的立法工作目标于2010年如期完成，是中国法制建设进程中一个里程碑，既承前地标志着有法可依的任务在总体上阶段性地完成，又启后地表明中国立法进入“后大规模立法时代”27郑磊、卢炜：《“旧”下位法的适用性——以第5号指导性案例、第13号行政审判指导案例为焦点》，载《政治与法律》2014年第7期。的新阶段，追求“良法”“立法精细化”“提高立法质量”取代“宜粗不宜细”成为这一阶段立法的第一价值目标。立法质量保障机制的客观需求日益凸显且迫切，这不仅需要立法过程中的“科学立法，民主立法”，而且尤其需要立法过程外的立法监督制度的完善与落实。随着立法指导思想从“宜粗不宜细”向“科学立法，民主立法”转换，作为立法质量控制体系的立法监督制度的重要性日益突出。“精细立法时代”与日俱增的“提高立法质量”的需求，自然为作为立法监督制度基础面的备案审查机制提供了重大契机。能否把握中国立法转型的这一时代契机，关键看如何厘定备案审查与合宪性审查之间的有机联系。

（二）制度定位：作为“合宪性审查的重要着力点”的备案审查

在立法监督机制体系中，合宪性是立法质量的核心与底线，合宪性审查则是立法监督制度中的拱顶石。28宪法审查是“法治国家大厦的拱顶石”。参见林来梵主编：《宪法审查的原理与技术》，法律出版社2009年版，序言第1页。另见［德］克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第3页、第561页。基础面与拱顶石之间的关联性，正如“首份备案审查工作报告”中所作的定位：加强备案审查工作是完善宪法监督制度的“重要着力点”，这一关联性需要从两个层面去理解“着力”的角度。

首先，备案审查机制可以成为有效运行的合宪性审查程序的起点与载体。

申言之，在备案审查中发现系争法律法规的违宪嫌疑，会成为合宪性审查的案源与程序起点，对于全国人大常委会而言，对法规的备案审查机制本身就承载着依据宪法审查其合宪性的活动。因而，备案审查不是合宪性审查之外平行不相干的孤立活动，制度建设与审查活动应重视两类审查机制之间的交叠区域与互动效应。与此同时，如图3所示，C圆表示的合宪性审查还有与备案审查不重合的区域，这表示不以备案审查为程序起点与载体的合宪性审查活动。

图3 备案审查与合宪性审查、立法监督的关联图

从审查对象范围看，如梁鹰在近日接受采访中所专门指出的，合宪性审查针对的范围将更加广泛，是一种真正的全覆盖，所有规范性文件都将纳入审查范围，甚至还可能包括对一些行为进行合宪性审查。这些都要跟宪法保持一致。而备案审查的范围与合宪性审查相比还比较窄。比如，不针对法律本身，也不针对地方性法规、行政法规、司法解释以外的规范性文件。而合宪性审查的范围则扩大到法律，即全国人大常委会制定的法律、作出的决定都属于合宪性审查范围，党内文件也有可能被涵括进来。“可以说，合宪性审查是一种真正的全覆盖，所有规范性文件都将纳入审查范围，甚至还可能包括对一些行为进行合宪性审查。这些都要跟宪法保持一致。因此，合宪性审查针对的范围将更加广泛。”29朱宁宁：《全国人大常委会已开始对合宪性审查相关问题进行研究部署 维护宪法权威,合宪性审查如何破局》，载《法制日报》2018年1月16日。

除了审查对象角度外，还可以从价值目标侧重点的角度考察图3中C圆的结构，包括侧重于法制统合的合宪性审查与侧重于人权保障的合宪性审查活动两部分。在以法制统合为功能与价值侧重点的发展阶段，侧重于法制统合的合宪性审查会成为合宪性审查阶段性的主要实践区域，即如图中所示的与备案审查的交叠区域（见图3中BC两圆重合部分）或者与立法监督的交叠区域（见图3中AC两圆重合部分）。

其次，备案审查机制是合宪性审查制度建设的支点。

备案审查机制的重大意义，不局限于自身，更在于加强和完善合宪性审查制度。质言之，在制度功能层面，是合宪性审查的意义成就了备案审查的意义；而在制度建设进路上，备案审查的战略意义在于：经由备案审查而达至合宪性审查。正是在这个意义上，2015年6月，全国人大常委会副秘书长信春鹰在《立法法》修改后专文强调“从宪法监督的高度认识备案审查制度的重要性”，指出备案审查不仅是“一项宪法性制度”，而且“也是一项重要的宪法监督制度”。30信春鹰：《加强备案审查制度和能力建设 完善宪法法律监督机制》，载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/llyjh/2016-06/06/content_1991128.htm，2018年1月6日访问。

根据审查依据的不同，备案审查包括合法性审查与合宪性审查两类，如图3所示，B圆表示备案审查，与C圆表示的合宪性审查的重叠部分即其所承载的合宪性审查，未重合处则是合法性审查。这两个部分的关联，从审查实践的数量上看，大比例的是没有上升到宪法问题的合法性审查（如图3所示，B圆与C圆不重合的区域占大部分）；而从功能结构来看，上升到宪法问题的合宪性审查（图3中BC两圆重合部分）则是备案审查的功能重心与价值重心。

合法性审查，可以成为备案审查工作的阶段性工作重点与工作策略，但长时间局限或停滞于合法性审查，则是备案审查制度建设的陷阱，其典型体现是：备案审查不再是通往合宪性审查的通途，而沦为回避或阻断合宪性审查的借口和程序障碍。如学者所言：“合宪性审查，别埋没在合法性审查中。”31林来梵：《合宪性审查，别埋没在合法性审查中》，载“中国法律评论”微信公众号，2018年1月3日。因此，作为合宪性审查制度建设的“重要着力点”，需要谨防备案审查工作成为合宪性审查制度建设的停滞点，避免以备案审查的合法性审查阻却或掩盖合宪性审查这一核心问题。

基于此，梁鹰在近日接受采访时强调：“合宪性审查是一个庞大的系统工程,是党的十九大提出的一个非常高瞻远瞩的战略决策,将为全面依法治国向纵深发展提供强大推动力量。合宪性审查制度的确立和实施,必将成为全面依法治国的总抓手和总开关。”同时指出，在“要维护宪法权威,纠正违宪违法问题”的意义上，“必须切实加强规范性文件备案审查,推进合宪性审查工作” 。32朱宁宁：《全国人大常委会已开始对合宪性审查相关问题进行研究部署 维护宪法权威,合宪性审查如何破局》，载《法制日报》2018年1月16日。

（三）原理框架：“启动要件审查—实质性审查”的双阶结构

十八届四中全会作出了“加强备案审查制度和能力建设”的两大布局：制度建设，以及作为能力载体之审查主体的组织建设，这正是备案审查与合宪性审查的逻辑关联转化为审查实践的机枢。

《宪法》第62条第2项赋予全国人大“监督宪法的实施”的权力，第67条第1项与第7、8项赋予全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”的权力，并规定其有权撤销同宪法相抵触的行政法规、决定和命令以及省级人大制定的地方性法规和决议。全国人大，尤其是其常委会，如何将此项权力具体化为制度建设与完善审查主体的组织建设，是备案审查工作持续加强和有效促进合宪性审查的制度保障与组织保障，也是《宪法》第41条所规定的申诉、控告批评、建议等监督权实现的制度保障与组织保障。

根据《立法法》的规定，“常务委员会工作机构”在常委会备案审查工作分工中扮演两种主体角色，第一，审查建议的筛选式审查主体，即启动要件审查主体。根据《立法法》第99条第2款，法工委在收到审查建议后独立“进行研究”的内容是：是否具有“送有关的专门委员会进行审查、提出意见”的“必要”。第二，实质性审查的会同主体。根据《立法法》第100条的规定，进入实质性审查后，法工委不再是独立的审查主体；2015年委员长会议修改通过的《法规备案审查工作程序》中，一方面，对于法工委在筛选审查中认为属于“必要时”，还需“报秘书长批准后”再送有关专门委员会；另一方面，重复《立法法》规定的“送有关专门委员会进行审查”，进一步明确了有关专门委员会在实质性审查中的主导地位；简言之，法工委在全国人大常委会审查建议工作中的双重角色是：启动要件的独立审查主体、实质审查的会同主体。2015年《立法法》新增的第101条规定的有关专门委员会与法工委对审查建议的反馈，也包含了两种审查反馈：启动要件审查与研究情况的反馈，这由法工委独立审查、独立反馈；实质性审查与研究情况的反馈，由有关专门委会同法工委审查，并且会同反馈或者授权法工委单独反馈。（见下表）

双阶审查结构中审查建议的审查分工与反馈分工表

如前所述，前述8例三类法工委主导的审查与反馈工作，除了转送相关部门外，抵触与不抵触的认定均已经不仅仅是启动要件审查的筛选反馈，而是涉及实质性审查结论的反馈。前述8例体现出的三种反馈类型，完整地体现了2014年的《审查建议反馈办法》规定的反馈类型结构。其中，法工委单独直接做出抵触或不抵触的反馈，并不具有充分的上位法依据。因为《立法法》和《法规备案审查工作程序》中均规定，有关专委在实质性审查的会同审查中具有主导地位，但《审查建议反馈办法》规定的反馈程序是，“经法制工作委员会主任批准或者法制工作委员会主任报请常委会领导同意”。2016年《法工委备案审查规程（试行）》也将有关专委的地位淡化为：“可以根据情况”征求有关专门委员会和有关工作机构的意见。虽然法工委制定的规范性文件只能对自身发挥拘束力，但《审查建议反馈办法》《法工委备案审查规程（试行）》通过细化备案审查规程与反馈办法，客观上模糊了双阶审查的边界，在实质性审查阶段扩大了《立法法》与《法规备案审查工作程序》设定的法工委职权。虽然在表述上，《审查建议反馈办法》《法工委备案审查规程（试行）》并未明确规定，法工委所作的抵触或不抵触的反馈与处理是具有法律效力的实质审查结论，而且《法工委备案审查规程（试行）》还明确其所反馈的只是在“审查建议的研究工作结束后”的环节，基于这一逻辑，2017年“两会”期间，法工委副主任许安标在答记者问时，在明确强调“从2004年备案审查专门机构成立以来，通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件，所以这个制度是发挥了实实在在功效的”同时，有区别地指出：“有没有公开撤销的案例？应该说目前还没有。”33许安标：《备案审查制度功效实在 目前尚无公开撤销案例》，载东方网：http://news.eastday.com/c/lh2017/u1a1278 9989.html，2018年1月14日访问。但是，《审查建议反馈办法》已经将抵触反馈设定在“对相关问题处理后”，其反馈内容涉及“告知处理结果”，这在实践中，如同前述审查建议反馈事例中不抵触反馈1例和抵触反馈6例带给受众的观感，在事实上形成了法工委主导备案审查工作的格局的客观效果。

这一现实格局或观感，一方面，在规范上，有悖《立法法》《全国人大组织法》等关于专门委员会与工作机构的定位；另一方面，在实践中，机构能力不匹配的“小马拉大车”情形不利于备案审查工作持续深化展开，由此也不利于充分抓住时代契机推进备案审查工作的深入。与此同时，备案审查乃至作为其核心的合宪性审查，兹事体大，局部性的改革举措的试水与酝酿先行，不失为稳妥之举。因此，在系统具体制度安排层面达成充分的政治共识之前，由全国人大系统相关常设性机构主导备案审查具有阶段性的历史合理性。法工委充分发挥这一历史合理性的关键在于其准确的功能定位，包括程序结构中的功能定位与改革阶段中的功能定位。

启动要件审查—实质性审查的双阶程序结构，是备案审查程序乃至合宪性审查程序的一阶基础结构。其一阶性的基础性地位，同时体现在程序设置与组织建设上。首先，双阶程序结构在程序设置上的基础性地位是显而易见的，在此双阶程序结构为一阶结构的基础上，才有其他程序环节的设置、分工与衔接。其次，有关专门委员会与相关工作机构在备案审查中的“制度和能力建设”需以双阶程序结构为基础。以法工委为例，如前所述，法工委在备案审查中的复合功能定位，正对应着双阶程序结构；而功能定位是功能适当的组织建设展开的前提，因而，法工委在备案审查中的组织建设，需以双阶程序结构为基础，对应其在启动要件审查与实质性审查中有所区别的职权分工功能，适当地展开组织建设、能力建设。当然，从组织建设的动态视角看，某一特定机构在备案审查制度中的具体定位，会随着实定法的修改而变化，但双阶程序结构在程序设置和相关机构的组织建设中的基础性地位并不受影响。

在现行《立法法》设定的框架中，法工委的程序设置与组织建设，应以其在审查建议启动要件审查中的主导机构与实质性审查中的会同机构这一双重功能结构为基础。双重的功能定位决定着与法工委相关的双重程序设置，其中，审查建议反馈的复合类型，正是这一双重程序设置的典型例子。

启动要件审查机构是法工委在现行法上的主要角色，这决定了在审查建议反馈的复合类型中，首先并主要是启动要件审查的反馈，现行法不排除法工委作出抵触或不抵触的实体判断反馈，但须以有关专委会会同其实质性审查为前提。

启动要件审查的直接功能就是对于哪些案件需要展开实质性审查或可以获得实质性审查结论进行筛选，根据各国合宪性审查的实践情况，大部分诉至合宪性审查主体的诉求止步于启动要件审查，而并不能获得实质性审查，由此启动要件审查客观上发挥了多方面的间接功能：打消合宪性审查逢宪必违的妖魔化误解，确保有限的审查资源用于必要之处，维系各类纠纷解决机制的分工，避免当事人的救济权或监督权流于泛滥低质的审查活动，也由此维系着整个审查制度的合法性。34关于宪法审查启动要件的间接功能，笔者曾将之概括为四个方面：首先，宪法审查机关由此可避免陷入对庞杂的宪法事件的宪法审查事务之中，可将其所能掌控的有限资源用于必要之处。其次，避免宪法救济被用于处理一般性法律问题，维系各类纠纷解决机制的分工以及不同国家机关之间的权限分工。再次，保障申请人权利。最后，通过上述方面限量、限质地控制宪法审查资源的供给，有助于维系审查机关自身乃至整个宪法审查制度之合法性。详见郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第22—24页。

审查建议的启动要件审查能否有效筛选案件，并发挥前述间接功能，是备案审查工作能否实现“有备必审、有错必纠”的关键，也是能否经由备案审查达至合宪性审查不可绕过的关键。审查建议启动要件反馈正是这一关键的载体与外化，这正是笔者在本文中选取审查建议反馈切入的原因。启动要件的属性是什么？其与受案范围的区别何在？基于哪些要件可以完成实体审查，基于哪些原理又可以拒绝作出实体审查结论？这些问题决定着启动要件审查反馈的形式与内容，在备案审查工作突破的当下，亟待研究；这也是备案审查与合宪性审查共享的原理与技术，“宪法审查启动要件”的已有研究，35参见，例如，郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版。可以回溯到备案审查“制度和能力建设”中进行运用、接受检验并进一步发展，也以此为“经由备案审查达至合宪性审查”夯实其实践经验与原理储备。