政府在老龄化社会中如何作为——以老旧住宅楼加装电梯困局为例*

胡伟强

中国海洋大学法政学院讲师

一、问题的提出

随着中国步入老龄化社会，老年人的养老、看病等问题都对中国经济发展和社会稳定构成了极大的挑战，如何应对这一挑战不仅要求宏观层面的顶层设计，而且需要微观层面上的制度配套。由于中国城市化进程的突飞猛进和不可预见性，很多问题只有在集中爆发后才会引起社会高度关注并着手加以解决。对老年人养老、看病的一个有效的应对之策是社区养老和居家养老。1例如，早在2008年，为全面推进居家养老工作，由全国老龄工作委员会办公室、国家发展改革委员会、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口和计划生育委员会、国家税务总局联合发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。最早开展居家养老模式试点的城市是大连市，关于对此的介绍参见祁峰：《建立具有中国特色的养老新模式——对大连市首创的“居家养老”模式的探讨》，载《经济问题探索》2005年第2期。但要实现社区养老、居家养老的一个现实难题就是老旧多层住宅楼大多未设计和安装电梯，这对腿脚不便甚至行动有碍的老年人来说构成了出门的第一道“拦路虎”。2有关调查数据显示，北京市60岁及以上人口将近300万人，60%的老年人居住在未安装电梯的老旧多层住宅里。参见刘志成：《为老旧住宅增设电梯》，载《北京观察》2015年第11期。

针对这个日益凸显的问题，各地方最近也纷纷出台了相应的规定和办法，意图通过使老旧住宅楼安装电梯有规可依来推动这项利民工作的开展，3截至2016年，全国已有20多个城市出台了支持旧楼加装电梯的相关政策。此外，2015年10月，住建部和财政部印发《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》，该通知指出，业主也可以将维修资金用于维修、更换运行时间超过15年的老旧电梯，在未配备电梯的老旧住宅加装电梯以及助老设施等。参见http://www.chinacrb.cn/resource.jsp?id=30282，2017年12月1日访问。但就目前的实施情况来看并不乐观。4以广东省为例，全省老楼加装电梯比例尚不足3%，广州市做的稍好，已获批加装电梯的老楼达90%以上，但仅安装了600多幢楼，安装比率仅在10%左右。参见《广州市旧楼有望依法安装电梯 或用公积金加装》，载搜狐网：http://news.sohu.com/20100722/n273671370.shtml ，2018年1月13日访问。对于在各地政府鼓励支持的背景下出现这种社区居民迫切的需要与实际加装过程举步维艰之间较大反差的原因经常被归结为政策难、技术难、资金难、协调难这四大难题。但这样的分析过于简单，不仅没有找准问题的命脉所在，更重要的是没有指出下一步应发力的方向。加装电梯困局实质上是集体行动困境的一个具体表现，在业主们的集体行动过程中因人数较多、信息不对称、利益不一致等因素使成员的“敲竹杠”（hold-out）、“搭便车”（free-riding）等策略性行为成为阻碍达成加装协议的主要障碍；5关于“敲竹杠”“搭便车”问题的介绍参见Lloyd Cohen ,“Holdouts and Free Riders”,The Journal of Legal Studies,Vol.20, No. 2 (Jun., 1991), pp. 351-362。而协议实施过程中层层审批所带来的烦琐和不确定性进一步增加了行动的难度。要克服加装电梯困局不仅需要微观层面的制度设计和选择，还需要在宏观层面上理顺政府与市场的关系，前者以降低集体行动的阻力为主要目标，而后者着眼于相关市场的构建与发育。本文的核心观点就是：规则选择与政策规范化对改善集体行动具有重要作用；市场化、专业化方向应作为破解当前困局的主要出路。

关于本文的内容安排，在第二部分首先指出了形成老旧住宅楼加装电梯困局四个主要来源：协商过程中的“敲竹杠”现象、集体行动的“搭便车”问题、多部门审核的障碍与不确定问题以及业主自行实施的不经济问题。与那些主要依靠政府的干预加以解决的思路有所不同，本文提倡一种市场化解决之道，即支持专业化机构进入市场和充分利用市场竞争来满足业主加装电梯的需求，这不仅因为市场机制具有的效率优势，还因为通过市场化的方案所可能实现的巨大经济价值和社会效益，对这一思路的具体阐释详见第三部分的论述。本文的第四部分，对政府在加装电梯市场化过程中的定位问题展开讨论，包括对申请审批环节的改进和政府在市场建构中的多样化角色。最后需要明确的是，本文的主要意图在于指出导致加装电梯陷入困局的主要原因并提出解决的思路，而具体的解决方案并不在文章的考虑范围之内。6这不仅仅因为文章的篇幅所限，更主要的原因在于这样的解决方案只能由各地在立足实际的情况下在实践中摸索和完善。

二、老旧住宅楼加装电梯的困局之源

客观地说，当下各级地方政府对老旧住宅楼加装电梯问题日益重视起来，出台了相关实施与鼓励的办法，但实施的进度和效果并不令人满意。那么究竟是什么原因致使这一利民的好事难以落地呢？以下将从四个方面加以分析。

（一）协商过程中的“敲竹杠”现象

在业主们就加装电梯的相关事宜进行协商并对之予以表决的问题上，主要有两种不同的决议规则可供选择，即采取全体同意的决议规则（以下简称全体决）与采取比例制的决议规则（以下简称比例决）。顾名思义，在全体决制下协议的通过需要获得全体相关业主的同意，换句话说就是相关的任何一名业主对协议的通过都具有一票否决权。而在比例决制下只要达到相关法律法规规定的比例，协议都可获得通过并发生相应的法律效力，对此协议持有异议的业主的反对不妨碍协议的通过和实施，但在造成损失的情况下其他业主有对其予以补偿的义务。7一般各地的实施办法多采取所谓的双2/3以上的标准，依据的是《物权法》第76条的规定：“……改建、重建建筑物及其附属设施……应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意……”表面上，在全体决制下获得通过的协议因全体同意的要求不仅使其具有更大的合法性，并且更能保证任何一名业主都不会因协议的通过和实施而利益受损，实质上是典型的帕累托改进的体现。与之相比，虽然在比例决制下通过的协议的合法性和正当性都有所欠缺，但在考虑到现实中业主们因加装电梯所实现的利益不同，甚至具有相互冲突的可能之后，比例决的不足恰恰成为克服或限制这些问题发生的优势所在，反倒是全体决会使问题变得更为棘手。这主要是因为在全体决制下更有可能发生个别业主的“敲竹杠”现象，而在比例决制下这一问题会得到一定程度的限制。

这里的“敲竹杠”现象指的是个别业主（更有可能是受损者）意图通过策略性地使用一票否决权尽可能地从其他业主（更有可能是获益者）处获得更多的好处或补偿的做法。在协商阶段发生的“敲竹杠”现象可能会导致业主之间的协议难以达成，即使这样的协议对全体业主来说都是有利的。这主要是因为“敲竹杠”者与被“敲竹杠”者之间因信息的不对称所带来的对对方的获益/损失评估失配以及“敲竹杠”者可能滥用其谈判优势地位从而导致谈判破裂。在基本上都是多人参与协商的加装电梯这一情境下，与比例决相比，全体决会放大个别业主的谈判优势地位从而恶化“敲竹杠”问题，因而更有可能阻碍相关协议的达成。

全体决与比例决的不同选择，实质上体现着对权利人权利救济的不同规则的选择，这就是经典的产权规则与责任规则的区分。8See Guido Calabresi and A. Douglas Melamed, “Property Rules, Liability Rules, and Inalienability: One View of the Cathedral”, Harvard Law Review, Vol. 85, No. 6 (Apr. ,1972), pp. 1089-1128.就业主关于加装电梯进行协商的行为来看，采取全体决的表决规则其实就是通过产权规则来保护所涉及的每一名业主的权利，而采取比例决是在协议获得通过的情形通过责任规则对那些持反对意见业主的权利予以保护。如果业主就加装电梯进行协商不存在明显的障碍（交易成本低），那么无论采取何种权利保护规则或者表决规则都不影响有效率结果的实现。但如果协商存在明显的障碍和不确定性，那么不同规则的选择就会带来不同的结果。一般而言，业主就加装电梯的各项事务进行协商并达成一致的协议存在较大的难度（交易成本高），这主要体现在以下几点：

1.参与人数较多

以一个典型的需加装电梯的老旧住宅楼的一个单元为例：一个五层双户的单元就需要10名业主及其家人的参与，人数越多主业之间利益冲突和差异的可能性就越大、协商的难度也会相应的增加。

2.业主之间的诉求不同

这主要包括两种情形：利益有冲突，即一些业主是在某些业主可能受损的情况下获益；获益有大小，即在获益的业主间有些获益大、有些获益小。利益有冲突就会带来“敲竹杠”问题，而获益有大小则会带来“搭便车”问题，这些都会显著增加谈判破裂的可能性。

3.获益和损失评估难

由加装电梯所带来的收益或损失主要表现为出行的便利或新增的生活不便，而这样的效果一般来说很难准确评估，评估难就会增加谈判的难度，特别是对涉及费用的分摊或损失的补偿等问题进行约定时因为不存在市场价格这样的参照物会显著地增加协商的难度。此外，评估难也会对法院或有关部门的介入增加不小的难度。

4.项目费用较高

加装电梯及后期的运行维护费用并不是一笔小数目，9加装一部电梯（包括改造电梯井和电梯安装）一般大约需要40万—50万元，以一梯两户的七层居民楼计算，平均每户分摊的费用大约为4万—5万元（按总计14户居民的2/3计算，大约10户需要分摊费用），后期的运行维护费用每年大约需要5000元，这样平均每户要分摊500元/年。参见原野：《青岛市首个申请老楼装电梯案例被暂停 卡在了居民诉求不同上》，载《青岛早报》2017年4月7日。实践中，当然每户不是平均分摊相关费用而多按照楼层的高低不同依照不同的系数分摊，因为“搭便车”问题的存在这常常是协商的难点。特别是考虑需要加装电梯的群体中有相当的老弱病残人士，这不仅对他们的生活构成一笔不小的负担同时也会增加协商的难度，因为此时当事人更有可能采取寸步不让或夸大难处、缩水好处等策略性行为。

通过前面对不同权利救济规则的分析，可以得到这样一个一般性结论：在存在较高交易成本的情况下，与产权规则相比，责任规则会更有利于相关协议的达成，主要原因就在于：责任规则可以更大程度地减少个别业主的“敲竹杠”现象，而这是妨碍有效率协议达成的主要障碍之一。

（二）集体行动的“搭便车”问题

达成加装电梯的协议与协议的实施需要多个业主的参与和合作，因为业主就电梯加装存在利益上的分殊，再加上涉及的环节众多和随之而来的时间、精力的大量投入以及协商与审批结果的不确定性，这些都会强化集体行动的困境，而其中需要特别注意的是所谓的“搭便车”问题。“搭便车”之所以发生，本质上是因为所安装的电梯具有某些公共品的属性所致：电梯的安装会给大多数业主都带来便利，但要准确评估每一名业主从中获益的大小存在困难，因此业主都有隐瞒自己真实的支付意愿从而让他人承担更多费用的动机。

具体来说，在加装电梯的集体行动中有几个因素会使业主间合作的难度加大：首先是诉求不同、利益有冲突的可能性。这表现为那些从安装电梯获得的潜在收益较大的业主（们）具有积极性、那些获得的利益较小者激励不足，而遭受损失或不便的业主（们）甚至会反对安装。其次，因为安装的成本及后期维护的费用并不便宜，又因为各业主获益不同使就费用分摊达成共识比较困难。再次，协议达成后，还需要履行一系列的申请审批手续，这不仅带来了很多工作量，也使任务分配变得尤为困难。最后，即便克服前面的难题，在电梯安装之后，因其运行所可能带来损失或不便的情况下，要业主们就此达成补偿协议也格外困难。

如何应对集体行动的困境，特别是“搭便车”问题？一个思路是主要通过业主们的自愿合作来加以克服。但正如前文所述，目前存在的加装困局已经证明单凭借业主们的集体协商自发地解决问题行不通。另一个思路是政府在其中应发挥主导作用。大致说来，就是政府应把老旧住宅楼加装电梯作为一种社区公共品加以提供。10参见章平、刘宇飞：《如何通过集体协商达成社区公共品的合作治理——以蛇口翠竹园小区加装电梯为例》，载《城市观察》2016年第6期。但这样的建议对两个基本问题存在误判：一个是对老旧住宅加装电梯可否作为一种社区公共品，很难认为因为存在集体行动的问题，加装电梯就应被视为一种公共品而由政府提供；另一个政府是否具备充分的财力与恰当的能力，即便政府具备这样的财力，但问题的关键是与市场机制相比政府是否能更为高效地应对这一困局。

（三）多部门审核的障碍与不确定问题

即便成功克服上述障碍达成有效的加装协议，业主还需要面对的是要通过多个政府部门的层层审核，这不仅因手续繁杂、环节众多会极大地增加实施主体的工作量，而且还意味着审核的结果具有不确定性，从而妨碍加装协议的有效实施。

这种不确定性主要是由于每个具有审核权的部门都具有否决权所造成的，这是典型的反公地悲剧（the tragedy of anti-commons）问题。 赫勒首先指出：在多人对某个财产的使用或处置都具有排他权（a right of exclusion）的情况下，资源可能得不到有效的利用，因为想要利用该财产之人发现他必须要首先获得所有具有排他权之人的同意才可能利用该财产，而具有排他权的人在独立做决定时只考虑尽可能地最大化自己的收益（租金）而不考虑他的决定对其他人的影响，特别是增加的成本，这样多个排他权人竞相攫取最大租金的行为就会导致该财产得不到充分利用，因为这对申请人来说是得不偿失的。11See Michael A. Heller, “The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets”, Harvard Law Review, Vol. 111, No. 3 (Jan., 1998), pp. 621-688.有学者进一步指出：反公地悲剧与公地悲剧（the tragedy of commons）存在对称的关系，并且把反公地悲剧扩展到公共领域，即多个监管部门具有否决权的情形。在这种情形下，对社会有益的申请也可能受到阻却，这或者因为需要在申请环节投入大量的资源，或者各个部门有着不同的审核要求，而这会增大审核结果的不确定性。12See James M. Buchanan，Yong J. Yoon, “Symmetric Tragedies: Commons and Anticommons”, The Journal of Law and Economics, Vol. 43, No. 1 (April, 2000), pp. 1-14.

如何减少多部门层层审核把关所带来的额外工作量和不确定性等问题，主要思路可以从供需两个方面下手：在需方，由专业化的机构或人员组织实施相关的申请审批手续，不仅会显著减轻业主的工作量，而且会大大提高申请审批的效率、节约审批的时间，这在下文会继续展开论述。在供方（审批方），可以通过规范申请程序、细化操作办法、简化申请审批程序和流程、成立专门机构或集中受理等方法来减少审批结果的不确定性并提高审批的效率，这在本文第四部分会得到进一步的说明。

（四）业主自行实施的不经济问题

这里的不经济性（diseconomy）主要是从专业化、规模化的角度来说，与其他具有替代可能的实施方案相比，由业主或业主代表自主实施加装电梯的行为是一种效率最低而成本最高的方案。这种不经济又可以从实施次数、规模、竞争性、多样性等多个因素予以把握。

从理论上来说，业主大致可以通过以下三种方式来具体实施加装协议：业主（代表）负责实施；委托给相关机构（如物业公司或原产权单位）实施；委托给专业化的机构来实施。从专业化、规模化的角度来看，专业化的机构具有明显的效率优势：业主代表是一次性行为，无法积累专业经验，同时找到合适的代表并不总是一件容易做到的事情，这都意味着低效率和高成本。委托给相关机构实施方案的效率会高于由业主自行实施方案的效率，但与由专业化机构实施相比，并不具备专业化和规模化的优势。关于对这三种实施方案特点的比较（见表1）。

表1 分实施主体特性对比

三、市场化出路何以可取

在讨论完形成加装困局的原因之后，接下来很自然的一个关切就是：有没有一种更为有效的应对和解决当前困局的思路与方法？本文的回答就是市场化的出路。考虑到对老旧住宅楼加装电梯的迫切需求和潜在的巨大市场容量、专业化机构所具备的比较优势以及该产业的发展所带来的经济社会效益，市场化、专业化与规模化就成为一条解困之道。以下将从市场化的比较优势和市场化出路的前景两个方面展开论述：

（一）市场化的优势

加装电梯采取市场化的出路主要具备以下优势：

1.专业化优势

这里的专业化优势指的是通过市场竞争，促使经营主体不断细分市场、改进专业技术水平、提供多样化的产品与服务。老旧住宅楼加装电梯是一个具备一定市场准入门槛的产业，又因为老旧住宅楼结构复杂、多样的特点，要满足业主多样化的需求、提供优质的产品和服务，只有通过市场化、专业化才能予以实现。

2.规模经济（economies of scale）

市场化另外一个显著优势就是可以获得规模经济所带来的成本优势，这种成本优势又可以分为三种：申请程序的成本优势；实施安装的成本优势；后期管理的成本优势。与业主（代表）实施方案相比，规模经济的成本优势无疑是巨大的，即使是考虑业主必须要为委托专业化机构实施加装支付相应的佣金或价款，但显著的成本结余和激烈的竞争带给业主的好处足以抵销这部分的开支。

3.责任主体明确的优势

与其他实施方式相比，委托专业化机构来组织实施还具有责任主体明确的优势。责任主体明确是指在业主（们）与受托的专业化机构之间存在委托协议，在协议中可就双方的合同义务、违约责任以及运行期间可能发生的事故责任承担做出明确的约定，理论上这些关于风险和责任的规定都应体现在合同的价金中，而这反过来会促使双方认真考虑加装电梯可能带来的风险和责任并采取适当的预防措施来尽力避免违约或事故的发生。

（二）市场化出路的前景

市场化的解决之道除具备显著的成本优势之外，因其可能的市场潜力和社会效益还使其具有良好的前景，这主要体现为：

1.市场潜力巨大

有统计数据显示，中国约有1.198亿户居民是住在没有电梯的老旧住宅楼内。以北京为例，据统计仅北京可加装电梯的老旧及新建多层住宅楼约1.2亿平方米，逾3万栋。根据有关专业人士的测算，未来中国旧楼加装电梯市场需求量约600万台，市场规模大于4万亿元。13池海波：《老楼装电梯为啥这么难？——难在缺协商细则标准 邻居有权“一票否决”》，载《北京青年报》2015年3月30日。按此计算如果每年能加装60万台电梯，年产值也会达到数千亿元的规模。

2.具有较长的产业链条和社会溢出效应

老旧住宅楼加装电梯还是一个链条比较长的产业，包括但不限于施工设计、结构改造、设备制造、设备安装、设备维护与保养等环节，随着加装市场的扩大可以带动相关一系列行业的发展。同时让业主不需要搬迁就可以在原地居家养老也有利于维持因长期共同生活在一个社区所形成的社会交往关系，考虑到老年人搬迁后重建社会关系的难度，这无论是对老年人生活质量的维系，还是对社区生态的维护，都具有积极的意义。14关于居家养老的社会溢出效应，参见陈军：《居家养老:城市养老模式的选择》，载《社会》 2001年第9期。

3.可以成为社区养老、居家养老政策的配套措施

随着社区养老、居家养老成为国家所提倡的一种主要的养老政策，住宅楼是否具备方便的出行条件就成为老年人做选择时必须考虑的一个重要因素。又因为老旧住宅楼常常位于城市内各种生活、医疗设施配套比较齐全的区域，如果能在既有住宅加装电梯，不仅省去了搬迁之苦，而且更有利于居家养老目的的实现。这也是当下许多地方政府纷纷出台加装电梯实施办法的主要初衷所在。

四、政府在市场化过程中的角色定位

虽然业主自发行动的不足并不自然指向政府的干预，但以市场机制为主导的方案也不意味着要采取自由放任主义（laissez-faire）的政策，特别是考虑到政府对相关市场的建立、发育和扩展具有举足轻重的作用之后。本部分主要探讨政府在建构加装电梯市场过程中需要改进的环节和应起到的作用。

（一）申请审批环节的改进

协议达成后业主（们）或其委托机构就要面临通过一系列申请审批环节的考验，如前文所述，这些申请审批程序不仅耗时耗力加大了集体行动的难度，而且还因审批结果的不确定性降低了业主加装的意愿。对此问题的解决思路就是要在确保监管目的前提下，通过规范申请程序和操作办法与简化申请审批程序和流程来减少这一问题带来的不利影响。

规范申请程序和操作办法，指相关政府部门应尽快出台既有多层楼加装电梯的实施细则文件。将老旧住宅加装电梯过程具体化、程序化、细分化，以政策规章性文件形式，形成规范的、明确的流程性指引，给予申请者清晰的路径选择。如此要求的用意主要在于通过规范化约束有关部门的职权行使，从而降低审批结果的不确定性。

简化申请审批程序和流程，指如有必要可以成立专门机构专职负责加装事宜，或者通过简化不必要的申请程序以及通过提供一站式便民服务窗口集中受理申请人的申请。这样做的目的主要在于通过简化程序、合并申请流程来节约申请人的时间从而减少审批环节对申请人的负担。

（二）政府的多样化角色

在培育和壮大加装电梯市场的进程中，政府的角色不仅不可或缺而且多样，其角色的多样性大致体现为以下三种：

1.监管的角色

由于老旧住宅楼的物理结构特性，不当的设计和施工不仅会给业主带来不便，而且还可能带来诸多安全隐患，出于保护业主利益和维护公共安全的目的，对有关人员和机构及其相关活动予以监管有其必要性。政府的监管贯穿于事前、事中和事后各个环节。就事前来讲，政府有关部门要对相关人员和机构的从业资质做出明确的规定并予以审查，还要对业主的加装协议、相关机构的设计图纸及其他附属资料予以备案或审查；就事中而言，有关部门要确保安装工作严格按照设计要求进行施工并对验收做出明确的要求和监督；在电梯投入运行之后，有关部门还要对电梯的维护和保养条件做出规定，并通过有效的执法活动保证电梯的安全运行。

2.积极介入的角色

老旧住宅楼加装电梯涉及众多诉求不同的业主，在缔约和施工过程中利益冲突在所难免，完全听任业主或通过市场自行加以解决不仅不现实，而且可能还会使业主之间的冲突激化并妨碍今后的共处与合作，这就要求政府，特别是基层政府组织积极介入，早期介入，化解矛盾，消除隐患。具体而言，就是要通过社区宣传、信息发布、政策解答与释疑、纠纷产生之初的调解、斡旋与仲裁等多种灵活手段发挥基层组织应起的作用，从而为构建和谐社区、为老年人的居家养老、保障残障人士的自如出行创造先行的条件。15例如，政府有关部门可以对业主加装电梯协商过程中比较容易产生异议的问题采取有针对性的措施，一个例子是就业主加装费用和运行费用分摊办法提供推荐性的意见，这在业主就此磋商存在困难时具有实益。

3.产业扶持的角色

要创建和壮大老旧住宅楼加装电梯的市场，如何启动是一个需要认真考虑的问题。潜在的巨大市场容量并不一定意味着相应的盈利潜力，特别是在市场初始发育阶段。政府可以从正反两个方面着手：在推动加装电梯市场建立的同时，政府还需减少不必要的限制与干预。就鼓励和扶持的作用而言，地方各级政府可以根据地方实际情况和自身财政状况，通过融资优惠、财政补贴、税收减免或抵扣、建立补偿基金等方法减轻从业企业和业主的负担。就减少不必要的限制来讲，政府应在明确经营资质的前提下尽可能地放开市场准入，让更多的社会资源进入到这一市场；同时政府还要通过更为规范、细致的监管实施办法减少对企业经营行为的直接干预从而让市场主体通过市场竞争、建立品牌和声誉来提供优质的产品与服务，满足社会多样化的需求。

（三）有为政府何以作为

行文至此，还有一个问题需要进一步明确，那就是对于老旧住宅楼加装电梯政府是否可以采取大包大揽的做法，毕竟这是利民的好事、实事，这实质上是学界关于转型国家主要依靠市场还是政府讨论的一个具体体现。16有为政府是由林毅夫教授所提出并倡导的概念，对此概念的介绍可参见林毅夫：《转型国家需要有效市场和有为政府》，载《中国经济周刊》2014年第6期。关于转型国家政府与市场关系的讨论参见后注24、注25。通过对一个由政府主导实施的老旧住宅节能改造项目与加装电梯项目的对比、区分，本文不仅意图揭示只有找到问题的症结所在才能采取有的放矢的举措，更加重要的是想指出空泛地谈论有为政府的意义有限，政府角色定位主要取决于其所面对问题的特性与相关的约束条件，而这需要仔细甄别与具体分析。

在需要冬日集中供暖地区特别是在寒冷的北方地区，对既有居住建筑实施节能改造（主要是加装外墙保温层、供暖管线改造等），对于节约能源、改善室内热环境、减少温室气体排放具有显著的效果，因此受到中央和地方各级政府的高度重视。17住房和城乡建设部办公厅在2012年1月29日印发的《既有居住建筑节能改造指南》（建办科函〔2012〕75号）是指导地方各级政府对既有住宅进行节能改造的一份重要文件。与老旧住宅加装电梯项目相比，虽然都是对老旧住宅实施改造、都涉及众多业主，但老旧住宅实施节能改造却有一些不同的地方，这主要体现为：

1.节能改造具有显著的正外部性

与加装电梯个别业主获益不大甚至有可能受有损失不同，对老旧住宅楼实施节能改造一般会使所有业主均因此获得改善冬天室内保温效果、节约取暖费用等实益，但更重要的区别在于节能改造还具有特别显著的正外部性，即通过节约能耗从而减少温室气体排放和环境污染，这也是各级政府积极推动该项目的主要考虑。18这主要是因为对既有建筑实施节能改造可以显著降低每单位的需热量因而在节能降耗减排方面具有巨大的潜力。关于对既有建筑实施节能改造对北方地区总的采暖节能贡献率，参见江亿：《北方采暖地区既有建筑节能改造问题研究》，载《中国能源》2011年第9期。

2.节能改造需要确保集中实施

与加装电梯可以在一个单元或一栋楼单独实施不同，为了确保实现最好的节能效果，节能改造项目的实施一般要求在一个供热片区集中实施为佳，也就是说节能改造具有一定的网络效应，所以一般各地在实施办法中都有分片区、集中改造的相关要求。19各级地方政府的相关规定对此都有体现，例如，太原市的实施方案在改造原则中就要求以热力站为单元实施成片改造，参见参见《太原市人民政府办公厅关于印发〈太原市既有居住建筑节能改造实施方案〉的通知》，载http://www.taiyuan.gov.cn/zfwjzflgfgfxwj/284134.jhtml，2017年11月20日访问；济南市的实施指南中在总则章也明确要求应尽量以同一热源或热力站为单元，对其所覆盖区域内的既有居住建筑进行改造，实现集中连片的推进效果，提升供热能效，参见《济南市城乡建设委员会关于印发〈济南市既有居住建筑节能改造项目实施指南〉的通知》，载http://www.jncc.gov.cn/Item/29492.aspx，2017年11月20日访问。

3.节能改造投入大、投资回收周期长

对既有建筑实施节能改造要达到良好的节能效果就要满足相当高的节能技术要求，而这就意味着实施节能改造前期投入的费用不低。20据有关资料显示，北方采暖区既有居住建筑面积约为80亿㎡,按照200—250元/㎡的单位改造成本计算,总的改造费用高达16000亿—20000亿元，参见武涌、刘长滨等：《中国建筑节能经济激励政策研究》，中国建筑工业出版社2007年版，第82—86页。按照另一个不完全的统计，仅北方采暖地区城镇既有居住建筑就有大约35亿平方米需要和值得节能改造，如果按照200—250元/㎡的单位改造成本计算，那么改造的总费用也需要7000亿—8750亿元。但更重要的是对潜在的市场经营主体从回收投资的角度来看，经营节能改造项目往往需要较长的回收周期并且不能确保是否能回收投资所带来的全部收益。21这一方面是由节能改造项目的技术特点所决定，即节能改造的效益需要长时间慢慢累积；另一方面也更重要的一面是其经济特性所导致，即节能改造带来的正外部性和其公共品的属性不仅使收益较难准确评估而且要回收全部收益在实践上也存在不小的困难。对此可参见李菁、马彦琳、梁晓群：《既有建筑节能改造的融资障碍及对策研究》，载《建筑经济》2007年第12期。

综上所述，对既有建筑实施节能改造更接近于一种公共品，即兼具非排他性和非竞争性；在涉及人数众多的同时又具有显著的正外部性；投资成本高、回收周期长。这些特点决定了通过业主自主协商并委托市场专业化机构实施的方案可行性较差：因为公共品的特点要克服众多业主可能的“搭便车”行为来自主达成有关协议存在很大的困难；由于正外部性的存在，业主、供热机构并不能获得节能改造所实现的全部益处，所以由这些主体实施改造的数量可能会低于社会最优水平；节能改造的网络效应又会显著增加参与的人数和集体行动的难度；此外前期投入大、投资回收周期长也不利于社会资本进入该市场。因为这些特点，所以各地在推进对既有建筑实施节能改造的过程中没有采取业主或供热机构自发组织实施的方式，而都采用了以政府为主导的方式。具体来说，在组织实施主体方面，各级政府成立专门领导小组，由政府有关部门（如街道办事处）、供热机构、原产权单位或政府指定的其他机构为实施主体组织具体实施。就出资而言，各级政府按一定的比例进行财政补贴或配套，供热企业承担一部分改造资金，需要业主分摊的比例一般都很低。22例如，在唐山、北京等地的示范工程中，对若干既有住宅楼进行试点节能改造的总投资分别是215万元和380万元，在每户居民大概承担总费用的10%的情况下，平均每户出资额分别是2000元和3000元（如果由居民承担全部费用则每户大约需要花费1.6万元和2.6万元）。关于在这些示范工程中居民实际承担的费用，参见刘玉明、刘长滨：《既有居住建筑节能改造中居民出资比例可行性分析》，载《建筑经济》2010年第9期。在各地颁布的实施办法中一般需要居民承担的主要是更换自家外门窗和室内暖气设备的费用，而其他费用是由各级政府和供热企业按一定的比例分担。

选取这个例子的主要用意在于说明看似都是对老旧住宅进行改造并且都是有利于业主的集体行动，但因为一些关键方面的区别而可能需要采取不同的思路来应对行动中出现的问题与障碍。与老旧住宅节能改造相比，业主加装电梯的集体行动难度要低不少，这不仅因为涉及行动的业主人数要少得多，更重要的是加装电梯的行为要么不具有显著的正外部性和网络效应，要么其公共品的属性较节能改造项目明显不如。也就是说，在节能改造工程中采取由政府主导的思路并不能自然地类推适用到加装电梯的项目之上，因为后者不具备类似的合理性和必要性。如果再考虑到前面所分析的市场化、专业化方案具有的效率优势与可能带来的经济和社会效益，那么在政府财力有限的条件下，最大程度地利用市场机制、调动社会资源可能就是解决当下加装电梯困局一个更好的选项。关于对这两个项目特性的比较（见表2）。

表2 分改造项目特性对比

五、结语

老旧住宅楼加装电梯是一件有利于绝大多数业主们的好事，因而业主们表现出强烈支持的意愿。尽管很多地方政府对此举也都表示出支持或鼓励的态度并发布了相应的实施办法，但各地的加装实践并不令人鼓舞。广大的潜在需求与实际的加装数量之间巨大的差异令人困惑不已。好事如何做好、做实常常是政府要面对的问题，而要破解困局首先要找准问题的症结所在。加装电梯看似琐碎、是一件不那么起眼的事关民生之事，但因为参与人员数量较多、费用不低、诉求不同、利益存在冲突、涉及公共安全需要必要的监管，因而存在一系列集体行动的障碍阻碍了该事务自发的推进。本文通过分析形成加装困局的原因之后，得出的主要启示和结论是：在协商阶段不同的规则选择会影响有效率协议的达成；与其他方式相比，市场化、专业化的方向应成为今后政府推进该工作的主要方向；政府角色定位准确有利于相关市场的发育和壮大。

最后就本次研究的意涵做一些简要的说明。

就如何解决集体行动的困境而言大致有三种思路：在确权（主要是通过私有化）的基础上通过市场机制、通过政府的干预（如补贴或监管），以及通过集体成员合作性的自发行动。23See Elinor Ostrom, Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 2015, pp.1-28.本文虽然提倡对老旧住宅楼加装电梯应采取市场主导的思路，但与此同时也应看到政府和集体成员的合作在这一事务中发挥着不可替代的作用。这样说来，对于一个具体问题的最佳解决方案最终可能采纳这三种不同机制的某种混合形式，这类似于调制一杯美味鸡尾酒的过程：通过识别问题、分析原因、把握轻重、权衡主次、比较优劣，最终获得最理想、也最实际的方案。在这一过程中，“具体问题具体分析”不再只是一句老套的口号，而真正变成行动的指南。

就如何把广大的潜在需要真正转变为市场的需求来说，学界在几乎一致性地肯定、强调企业家作用的同时对政府应扮演的角色却常意见不一甚至相互冲突。24国内学界对此最近的也最引人注目的争论就是那场从2016年8月底延续到11月，在北京大学两名经济学教授张维迎与林毅夫之间发生的关于产业政策的争辩。关于这次沸沸扬扬的争辩内容，参见银昕、徐豪、陈惟杉：《林毅夫VS张维迎 一场产业政策的“世纪之辩”》，载《中国经济周刊》2016年第44期。但就本文的研究发现来看，在创设、启动、扩张一个新兴产业（市场）的过程中，政府的角色不仅不可或缺，而且是市场建构的内生性要素，这主要体现为：通过规则选择降低市场主体间的交易成本；通过鼓励和支持专业化机构进入市场提高交易活动的频率和效率；通过规范化、集中化审批活动来降低交易的不确定性。如果考虑到老旧住宅加装电梯只是落实居家养老、社区养老政策其中的一项配套措施，以及养老产业的发展对扩大内需、促进就业的巨大潜力，那么本次研究的一个更为宏观层面上的启示跃然纸上：摆脱市场与政府二元对立的无谓争论，在具体问题具体分析的基础上，找准政府发力的方向，充分地利用政府所拥有的各种手段和工具，找出解决问题的最合理、最高效的市场与政府的结合方式。在相关政策制定与选择过程中，重要的是分析、评估与预测政策的可行性与有效性，而不再纠缠于市场与政府的关系与界限。25关于对政府与市场关系的一个集中讨论，参见张维迎、林毅夫：《政府的边界:张维迎、林毅夫聚焦中国经济改革核心问题》，民主与建设出版社2017年版；此外还可参见最近一个以佛山市的做法为样本的经验研究，张燕生、肖耿：《政府与市场：中国经验》，中信出版集团股份有限公司2016年版。换言之，能对症下药解决问题的政策才是好政策。