教师资源配置标准的政策反思及标准重构

杨进红

(广西师范学院，广西 南宁 530001)

教师资源配置指标的合理性、科学性直接影响着基础教育的均衡发展和教育公平等重要问题。随着基础教育改革的不断深化，我国中小学教师队伍的稳定建设越来越受到关注和重视。

一、教师资源配置的指标结构分析

(一)指标要素构成

“资源配置”一般在经济学领域使用较多，在《经济大辞海》中界定如下：“资源配置又称资源分配，是指资源在不同用途和不同使用者之间的分配状况，是为了达到最优化组合，资源在各个部门和个人之间的一种最优或最适度分配。”[1]简单来说，资源配置就是资源在时间和空间上的最优化利用和配置，是资源系统的合理、均衡再布局，资源配置的目的是为了经济的持续发展和效益的最大化，是对资源再分配所做出的控制和决策。

教师资源是教育人力资源的重要组成部分，由于教师资源的产出涉及大量的人力、财力和物力，教师资源就变得稀缺和可贵，如何将有限的教师资源在整个教育系统内进行有效分配，使得这种资源投入能得到有效使用并取得最佳的效益，就成为教育人力资源管理的一个重要议题。教师资源配置就是对教师资源的一种有效管理和科学布局。教师资源配置是一个科学决策的过程。因而，其配置过程应该“按照国家有关政策、法规和市场的需要，遵循一定的原则，采取合理的师资配置模式，均衡地将教师分配到合适的学校和教育部门，使教师资源得到最佳配置”[2]。可见，教师资源配置的完成，需要具备以下要素：配置政策、配置标准、配置对象、配置决策和过程。配置政策决定了教师资源配置的合法性，规范由“谁来配置”“怎么配置”等内容；配置标准由权威部门制定和规范配置规则和配置模型，为教师资源配置最优化提供科学依据；配置对象则明确具体的人力资源类型，如教师资源配置的主要对象，一般包括师范毕业生、在职教师、取得教师资格证的其他人员等；配置决策和过程是针对操作层面而言的，即根据教育发展需求，依据配置标准对教师资源做出合理的分配和安置。

(二)教师资源配置指标的建构维度

教师资源作为教育人力资源的重要组成部分，首先要解决的是数量和质量的问题，教师数量涉及教师资源配置的总量，质量主要指的是教师素质和能力。除此之外，影响教师资源配置效果的因素还涉及教师的年龄结构、学科结构以及教职工的比例结构等要素。因而，教师资源配置指标需要从教师数量、教师质量、教师结构等维度考虑。

教师数量是学校能够正常运转的基本条件，一所学校只有达到规定的教职员工数量，才能完成基本的教学任务，保障教育教学质量。对教师数量的规定一般有两种方式：一是按照所规定的生师比或班师比配备教师。生师比是指学生人数与教师人数的比例，班师比是以班额标准为依据配置教师，理想情况下生师比或班师比可以具体地反映教师数量是否充足。二是按照教师的工作量配备教师，即根据教育教学工作总量，除以每个教师承受的合适的工作量，决定教师的数量。

教师质量反映的是教师素质的高低，一般通过教师的专业知识、专业能力以及专业精神来体现。这些内在素质很难以量化指标来进行界定，需要借助其他的一些显性指标来考量，如教师学历学位、教师职称以及教师的教研成果等。教师学历学位水平是教师素质中的一个显性指标，教师受教育程度越高，意味着个体的专业知识、专业能力越有保障。我国《教师法》就规定了各级教育机构教师资格的最低学历要求。教师职称是教师教育教学能力和学术水平的另一显性指标，职称越高，意味着教学经验、学术水平就越强。一般而言，一所学校高级职称教师越多，意味着整体师资力量越强。

教师结构包括教师年龄结构、学科结构和教职工比例结构等。教师年龄构成偏小和偏大都不利于学校的整体发展，所以教师年龄结构要有一个合适的比例和层次。学科结构是指各学科的教师配备，包括学科教师数量和质量两方面指标，其是满足学科均衡发展，开齐开足各类课程的基础。教职工比例结构是指专职教师、管理人员、教辅人员和工勤人员的比例构成，学校内部教学与非教学人员的比例是否适当，会直接影响到学校的运行和效率。

教师资源配置的指标建构是为了提高教师资源使用的效率，从数量、质量和结构等维度制定教师资源配置的标准。当前，在我国教育综合改革大背景下开展教师资源配置标准的反思和建设，应该遵循市场调节、弱势补偿、公平公正、合理流动等原则，着力缩小区域之间、城乡之间、校际之间教师资源配置的差异。

二、教师资源配置标准的政策路径及反思

我国现行教师资源配置的政策主要体现在两个层面：一是宏观政策引导。如2006年修订颁布的《中华人民共和国义务教育法》，2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，都提到了要均衡配置教师等各项资源。宏观政策引导解决的是资源配置的目标和方向问题，为制定具体执行标准提供政策环境和依据。二是制定具体配置标准。如改革开放后国家出台的多个关于核定中小学教职工编制标准的文件，就规范了人员编制的核定、教师配置标准、编制审批程序等具体内容。具体的配置标准是落实和达成政策目标的关键。下面通过回顾和检视我国教师资源配置标准的政策路径，反思现有具体配置标准的合理性、针对性和可操作性。

(一)教师资源配置标准的政策演进

现有的教师资源配置标准，以“编制核定”为主要内容，“编制核定”主要解决的是教师资源配置过程中对数量的需求。改革开放后，我国以满足数量需求为主的教师资源配置标准大致经历了三个阶段，分别在1984年、2001年、2014年出台了关于编制标准的三个文件。

1984年，我国政府和教育部门对中小学教师开始实行编制化管理。1984 年12 月《教育部关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》颁布，该标准规定中小学教师编制数“以校为单位按班计算”，并明确指出：“城乡初中和小学的编制标准有所区别，主要是考虑到农村地区学校分散、规模小、学生少等情况，因而班学额和编制标准有所不同。”[3]基于该标准的教师编制核定为“班师比”，即在班额标准范畴下，每个班级配备一定数量的师资；其中，小学和初中师资配备标准城镇均高于农村，即城镇初中教职工3.7人/每班(45～50人)，城镇小学教职工2.2人/每班(40～45人)，农村初中教职工3.5人/每班(40～45人)，农村小学教职工1.4人/每班(30～35人)。“班师比”基于这样一个前提，就是每个学校都有一定规模，每个班级都是按标准班级人数成班。如果学校规模发生变化，当班级规模减少或变大时，单一的“班师比”就无法合理配置教师资源。

2001年，《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》发布。通知要求中小学教职工编制根据高中、初中。小学等不同教育层次和城市、县镇、农村等不同地域，按照学生数的一定比例核定和配置教师[4]。2001年教师编制政策在标准制定上有两点重要的变化，一是教师配置标准由原来的班师比改为生师比，即根据在校学生人数来核定教师数；二是城乡区别性的教师编制标准，如将城乡细分为城市、县镇、农村三级，生师比分别为：小学19∶1、21∶1和23∶1，初中13.5∶1、16∶1、18∶1，高中12.5∶1、13∶1、13.5∶1。2001年教师资源配置政策的基本原则之一就是“力求精简和高效”，按生师比来核定教师数，可以在总量控制的前提下精简多余的编制，提高中小学教师的使用效率。但城乡有别的教师编制标准造成严重的城乡倒挂现象，农村的编制标准较县镇、城市的编制标准低，这与我国农村学生人数分散、学校规模小、成班率低的情况严重相违，造成农村学校表面超编，实际教师严重不足，严重影响农村教育的健康发展。

2014年，中央编办、教育部和财政部联合下发了《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，提出了“统一编制标准，促进城乡中小学教育资源均衡配置”的要求。教师资源配置实现了城乡统一标准，无论城市还是农村都统一核定为高中12.5∶1、初中13.5∶1、小学19∶1。城乡统一的配置标准，着眼于促进教育公平。长期实行城乡二元结构所导致的城乡教育差距，使得社会各界对教育公平的呼声越来越强烈。随着经济社会城乡统筹发展和一体化的发展趋势，促进城乡中小学教育资源均衡配置成为教师资源配置的重要目标。标准的不断完善和修订，说明国家在具体实施相关政策时也在与时俱进，寻求解决教育发展过程中出现的新问题、新情况。各地在实施教师资源配置的“国颁标准”时，一般会根据本地教育实际及区域特征，参照“国颁标准”制定适合本地的教师资源配置标准。以数量补充为特征的教师编制标准在具体执行过程中取得了诸多成效。

(二)对现有教师资源配置标准的反思

我国中小学教师资源配置政策历经多次调整，在一定程度上提高了教师资源配置的效率，缓解了教师数量整体不足的状况，但我国历次教师资源配置标准的政策演进遵循的是数量逻辑下的渐进式变迁，当教育发展从规模扩张走向追求公平和质量的阶段时，以数量为核心的教师资源配置标准就会遇到瓶颈。

一是教师资源配置的指标建构不全面。数量配置目标主要解决的是效率的问题，即各类学校都有能够满足教育教学需求的教师，让城乡每所学校的课程都开起来，这仅是师资配置最基本的目标。数量配置只是实现了学校对教师的粗放性需求，教师数量由不足到满足，学生只是享受到了最基本数量的教师资源。随着教育的发展，当教师数量得到满足甚至饱和时，学校教师资源配置开始提出对质量的要求、对个性配置的需求。质量指标保障的是教育的均衡发展和资源的平等分享，体现着教育的公平性、公正性。而个性配置指标则关注学校发展的个性和特色，实现着教师资源配置的多样性、动态性和选择性。所以，如果仅有量的标准而缺失质的标准，教师资源配置将很难解决当下中小学面临的一些实质困难和问题。

二是现行编制政策和管理过于固化。当前编制管理、审批有一套规范的程序，但编制的申报与核准过程较长，特别是编制总量多年核定一次，无法满足中小学教师岗位的动态变化。而且现行编制政策重在解决教师数量问题，没有考虑到我国中小学的运转和发展实际需要，造成了实际需求与核定的教师编制数严重不匹配。如果按现行编制政策采取一刀切的做法，农村地区核定的教师数将大幅减少，这将造成农村学校基本运转的困难，且由于编制卡死，农村学校难以补充新教师，农村教育质量难以得到有效保障。

三是没有因地制宜来解决农村学校现实问题。以数量补充为特征的教师编制标准虽然几经修订，也试图解决社会发展过程中出现的一些新问题、新情况，但现有标准中“统一规范”的做法，没有考虑到如何因地制宜解决众多现实问题。特别是农村村小和教学点，不少农村教师一人兼任几个班级的全部课程，一些教学点基本是“一人一校”，有的甚至一个公办教师也没有，但为保证学校运转又不得不聘用代课教师。农村学校音乐、美术、体育等课程教师也严重匮乏，其他如农村寄宿制学校和民族双语学校对教师数量的需求也难以实现。现行教师资源配置标准无法从根本上解决这些新问题、新情况，标准的执行效果和运行质量势必受到影响。

四是容易造成“表面超编，而实质缺编”的情况。目前，中小学教师编制数核定一般采取两种标准：一是生师比，二是班师比。但这样的配置标准无法解决现实中教师补充的结构性失衡问题，特别是随着城镇化进程的推进，师资结构性失衡问题在农村学校日益突出，即随着农村学龄儿童不断向城市流动，农村小学呈现小规模化，班级人数偏低趋势，无论是按生师比还是班师比来核定教师编制数，都可能造成表面超编而实质缺编得现象。单一的生师比或班师比都不适合小规模学校的教师核定，教师编制标准应该兼顾到农村教育的实际，应分层分类制定教师编制标准。

三、教师资源配置标准建构策略

教师资源配置在不同阶段、不同区域会有不同的配置主导任务。现阶段，国家通过出台一系列文件满足城乡基础教育学校(包括村小、教学点)教师资源的数量需求，教师数量不足的问题正在逐步缓解或解决，但数量补充过程中不能忽视区域师资的现实需求。由于我国社会和经济发展存在较大的地区差异和城乡差距，区域师资数量配置标准不能搞一刀切做法，如农村薄弱学校、边缘学校及偏远教学点，其特殊性和复杂性使得师资数量配置问题无法用一个统一的编制标准来解决。因而，在教师编制数量核定方面应有所倾斜或独立核定。同时，各地区应该在科学核定数量配置标准的基础上，根据各地实际情况以国家相关文件及标准为基础进行教师资源配置标准的建构，以适应不同时期、不同区域、不同学校的师资需求，保证我国教师资源配置的科学性、合理性、有效性，进一步促进我国城乡义务教育的均衡发展以及教育质量的提升。

(一)兼顾差异的“多轨制”教师编制数量核定

当前我国中小学教师编制数量核定应坚持以“公平、均衡和弱势补偿”为基本原则，构建“因地制宜、兼顾差异”的“多轨制”教师编制标准，以适应我国基础教育的现状和需求。即根据城市、县城、乡镇及村小或教学点的实际情况，教师编制数的核定应采取兼顾均衡、差异对待的“多轨制”的编制计算办法。城市和县城继续按国家的编制标准以师生比方式配备；而乡镇学校，由于城镇化进程及生源外流的影响，学校的班级规模越来越小，对于小规模班级采取生师比方式配备教师显然不能适应教学的现状，建议这类学校按班师比方式配编教师，参考2001年中央编办制定的《中小学班标准额与每班配备教职工数参考表》来核定教师编制；对于农村边远地区的村小和教学点，这类学校除了分散、规模小以外，还存在着复式班级的问题，简单的生师比、班师比无法切实解决这类学校的教师编制问题，建议这类学校采取教师工作量计算办法来编配教师，即测算出一所学校教师的工作总量和其中单个教师的标准工作量，配置教师数由学校教师工作总量除以单个教师标准工作量来确定。“多轨制”的教师编制标准既能保证城市、县城的师资需求，也能照顾到乡镇农村学校的现实状况，还能够保证特殊地区、学校的实际运转需求。

(二)保障质量的“定向式”教师资源补充

编制核定可以解决的是数量问题，却无法保证学校补充教师的质量。由于我国城乡教育资源地区差异较大，优质资源基本上集中在城市及城区学校，优秀教师的流动与补充也聚集到城市和优质学校，这就导致了农村学校特别是村小、教学点等无法补充优质师资的困难。因而，教师资源配置的政策设计要考虑到不同地区、不同学校间教师素质均衡的问题，这就需要改善教师资源初次配置时存在的缺陷，制定有效的措施吸引优质的师范毕业生和城区学校教师到农村学校、薄弱学校任教或轮岗，满足农村地区师资的质量需求。政府可以探索“定向式”的补充机制，盘活现有的教师资源配置标准。一是通过定岗定编的定向培养等方式解决农村小学音乐、美术等艺体类教师资源的缺口，实现农村教师资源配置在学科结构上的均衡。如实施“农村教师特岗计划”“免费师范生定向培养”等政策，从政府层面通过资源倾斜和制度创新来定向配置教师，解决农村教师“质量不高、队伍不稳、教得不好”的问题。二是建立“大学区”的教师资源定向流动机制，宏观调配教师资源。“大学区”内的教师实行统一管理、统一待遇、统一评价，让教师从“学校人”变为“学区人”“系统人”，消除“名校教师”“普通学校教师”“薄弱学校教师”等人为的角色甄别，通过学区统筹管理的方式，对区域内所有学校的教师实行全盘管理，使区域内师资水平均衡化发展。“大学区制”能够促使城乡师资实现双向流动，让城乡教师在“大学区”内定期轮岗和交流，既可以保障城乡学校之间的教师资源互补，也可以让优质教师资源实现共享和辐射，确保乡村学校、薄弱学校的师资得到均衡配置。三是建立科学、合理的教师退出补充制度，让老龄化教师和超编的教职工合理分流，完善退出渠道，进一步优化教师队伍结构。

(三)动态调整的“大编制”配置标准管理

教师岗位变化是一个动态的过程，因人员变动、环境变迁以及不可预知的原因，随时有可能造成空岗、缺岗或岗位异动的情况。当前的编制管理、审批过程过于固化，学校使用编制时需要向编制部门申报、核准，而编制部门核对编制基本上是多年一核。因而，一旦学校岗位缺编或空编就无法及时补充，进而导致教师数量、质量都难以满足教学的实际需要。随着我国城市化进程的推进，教师岗位的异动会更明显。要适应学校未来发展的变化，建议根据师生比在一定区域范围之内实行动态管理的“大编制”配置标准，即中小学教师编制从“按校核定”逐步调整为“按区域整体核定”的“大编制”核准模式，实现从“静态编制”逐步向“动态管理”过渡，教育主管部门根据区域内学校岗位变动情况，自主决定投放或调整编制，实现区域内编制的校际机动使用[5]。教师需求总量可以由教育部门根据区域内生源数量来确定，而编制部门根据教育行政部门提供的区域教师岗位数量核定某个区域内总的编制数，然后由教育部门在区域内按需配置或统筹调整，这样既能保障不突破总量，又能实现编制的动态平衡。同时，为应对特殊情况可以设定部分机动的教师编制数，解决异常空岗、脱岗等情况。在城镇化推进及流动人口快速增加的大背景下，还可以探索“流动编制”模式，如果教师在一定区域内合理流动，编制也可以随其一同流动，让空余编制流向亟需的学校和岗位。

参考文献：

[1]张跃庆，张念宏.经济大辞海[M].北京：海洋出版社，1992：77.

[2]孙彦霞.我国中小学教师资源配置问题的研究[D].福建师范大学，2008：21.

[3]中华人民共和国教育部.教育部关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见[Z].1984.

[4]中华人民共和国国务院办公厅.国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知[Z].2001.

[5]于志刚.教师编制管理模式的现实困境与解决思路[J].南都学坛(人文社会科学学报)，2015(7)：112.