新时代下高校职务犯罪问题研究

徐 彰

在中国共产党第十九次全国代表大会上，党中央提出了“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”要求，指明了我国高等教育事业今后的发展目标。我国高等院校肩负着宣传国家先进文化和正确政治思想、为社会培养高层次人才等职责，但伴随着市场经济的发展，高校领域也受到了较多社会不良风气的影响。目前，我国高校领域的犯罪呈现出不断增长的趋势，严重影响了高校的科研和教学环境，不利于实现“双一流”高校的建设。据此，对当下我国的高校职务犯罪问题进行分析，明确其产生的原因所在，在此基础上建构高校职务犯罪预防与控制的相关制度进而推动高校的廉政建设，具有非常重要的现实意义。

一、高校职务犯罪问题的已有研究

欧美国家对于高校职务犯罪问题的研究已经有相当长的历史，并且在实践中形成了比较成熟的经验和模式。如美国的高校管理采用地方分权的模式，而法国则是通过中央集权的模式对高等院校进行管理，这些国家都建立了符合本国国情的管理模式以应对高校职务犯罪问题，通过实践也取得了较好的效果，其中存在可资借鉴和学习的地方。近年来国外学者的主要关注点集中在了对病态教育的研究上并形成了一批研究成果，如亚孟森（Amundsen）认为教育腐败的主要形式包括了侵占挪用、贿赂、欺骗、敲诈勒索和徇私枉法等[1]；查普曼（Chapman）则对高校负责人的主要职务不法形态进行了类型化，认为有贿赂、以非法收费填补合法收入、不法简化办公手续及不合理分配科研资源等方式；海尼曼（Heyneman）对服务领域和学术领域的高校腐败问题进行了比较性分析，认为现实中教育腐败的目的往往并不仅是为了追求物质上的享受而导致的滥用职权[2]；哈拉克、泊松（Hallak & Poisson）对教育腐败这一概念进行了定义，认为是系统性地运用公权力为个人利益服务的行为[3]。

我国自十八届四中全会提出全面推进依法治国以来，学界对于高校廉政问题以及发生在高校领域的腐败问题进行了较为全面而深入的研究，研究的内容集中于高校职务犯罪的特征、成因和预防措施等三个方面。关于高校职务犯罪的现状及特征问题，已有研究成果认为该类犯罪主要发生在科研经费分配、学术研究、物资采购、校企运营、基础建设和招生考试等方面。对于高校职务犯罪产生的原因，已有研究成果认为包括主客观两个方面，客观原因主要是公权力的运行本身存在制度缺陷，主观原因则主要包括了行为人思想堕落、法制观念不强等。对于高校职务犯罪的治理问题研究，有学者认为应当加强从源头上进行预防，从思想预防、技术预防到制度预防等多个方面对我国现有的高校职务犯罪治理模式进行重构。总体来看，目前我国学界对高校职务犯罪问题的研究主要是在廉政制度历史及对高校职务犯罪行为的分类研究，研究程度较为表面，而对于该类犯罪的具体治理模式研究还相对较少，没有形成具有代表性的研究成果。

二、高校职务犯罪主体的厘清

高校职务犯罪是指发生在高校领域的职务犯罪，但该类犯罪与一般职务犯罪存在明显的区别。通常认为，职务犯罪是指国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体工作人员利用已有职权，贪污、贿赂、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，侵犯公民人身权利、民主权利，破坏国家对公务活动的规章规范，依照刑法应当予以刑事处罚的犯罪。目前我国的职务犯罪主要被规范在《刑法》分则中的“侵犯公民人身权利、民主权利罪”“贪污贿赂罪”和“渎职罪”等章节。职务犯罪的本质特征是以权谋私、权钱交易，其主要侵犯的法益包括了国家机关正常的公务管理活动和秩序，国家公务人员职务行为的廉洁性等。职务犯罪的犯罪主体“国家工作人员”属于特殊主体，《刑法》第93条对“国家工作人员”这一概念进行了定义，行为人是否具备国家工作人员的身份直接关系到职务犯罪的成立与否。

本文所讨论的高校职务犯罪不一定是严格意义上的职务犯罪，它与职务犯罪存在部分交叉，而并非它的下位概念，是指高等院校工作人员违法利用已有职权，破坏国家对高校领域公务活动管理的法律规范，依照刑法应当予以刑事处罚的犯罪。由于高校本身在法律性质上存在特殊性，不同于国家机关，因此在犯罪主体上高校职务犯罪与一般职务犯罪存在较大差异。以高校职务犯罪这一概念的定义而言，该类犯罪的主体包括两类，一类是在高校中从事行政管理活动的人员，如各职能部门的工作人员；另一类是从事教学科研工作的人员，如各学院的教师或研究院的研究员等。对于第一类犯罪主体，由于高校在我国的法律性质上属于事业单位，因此在高校中从事公务的工作人员具备国家工作人员的身份，这部分人员如果在行使国家管理职能的过程中利用职务之便违反相关法律法规且情节严重的，即可能构成职务犯罪。在实践中，行政型高校职务犯罪涉及最多的罪名当属贪污贿赂罪，从高校的一般工作人员到校级导均有构成此类犯罪者，如2009年浙江理工大学原副校长夏金荣因犯受贿罪被判处死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

关于第二类犯罪主体，高校教师所从事的教学科研工作属于一般技术性事务而非公务，因此不具有国家工作人员的身份，不能构成一般的职务犯罪，但由于该类人员自身工作内容的特点，仍可能因科研活动中的违法行为构成科研型高校职务犯罪。科研不端行为包括了多种行为方式，例如剽窃他人科研成果，侵占科研经费等，在实践中科研型高校职务犯罪涉及私分国有资产罪、侵犯著作权罪等。

三、高校职务犯罪的动因分析

根据犯罪主体的不同，高校职务犯罪分为行政型和科研型高校职务犯罪两种类型。此处根据不同类型分别分析其产生的动因。

（一）行政型高校职务犯罪的动因分析

行政型高校职务犯罪侵犯的法益主要有：正常的公务管理活动和秩序、国家公务人员职务行为的廉洁性以及国家对事业单位的管理秩序等。该类型高校职务犯罪产生的动因主要有：

1.行为人存在思想认识误区

高校行政工作人员主观上存在思想认识误区是高校行政型职务犯罪高发的一个重要原因。这里所说的思想认识误区首先包括了高校行政工作人员由于对行为中法律风险的认识不足而导致犯罪的情形。我国《宪法》规定了公民有“科研自由”，而根据行政法学相关理论，为了保障学术自由的实现，高校在一定范围内具有自主决定权，例如高校出台的管理性文件均属于是内部自治性文件。然而由于每所高校的实际情况不同，出台的校内规范对同一事务的规定亦可能有所不同，此时有可能发生学校所制定的管理性文件违反法律强制性规定的情况，此时如果行政工作人员依据校内规范而非法律法规执行相应公务时，即可能构成犯罪。例如《招投标法》规定使用国有资金的建设工程项目必须通过招投标方式进行，如果行政人员执行了校内所出台项目工程建设无需招投标的管理性文件则可能构成犯罪。

此外，思想认识误区还包括了行为人积极追求犯罪结果的故意犯罪情形，且这种情形在高校行政型职务犯罪中占据多数。由于经济社会的高速发展以及产学研深度融合的现实需求，高等院校从传统封闭的象牙塔转向与市场发生业务往来，高校的职能也逐渐从较为简单的教学科研工作向以教育为核心的全方面综合发展。在这种情况下，部分高校行政人员主观上产生出权力寻租的意愿，希望通过掌握的行政权力违法换取与自身相关的利益，在平日的工作中也疏忽了政治思想上的学习，缺乏一定的法治观念，面对经济利益的诱惑时未能把握住自己；同时由于社会上广泛存在的腐败行为可能对部分高校行政人员产生反作用，在高校内部利益多元化导致分配差距拉大的情况下，产生出心理上的不平衡感，进而利用职务便利做出犯罪行为。

2.行政权力缺乏有效监督和制约

行政型高校职务犯罪的主要原因是客观上缺乏对权力运行的有效监督和制约。我国高校在法律性质上属于事业单位，因此行政管理人员在处理高校内部事务时所行使的权力并非一般意义上的“行政权”，却因与国家公权力存在高度相似性而可称为“准行政权”。高校行政型职务犯罪主要发生在物资采购、校企运营、基础建设等部门，这些部门的共同点是均因涉及到经济活动而有对资金审批的权力。习近平总书记指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。而高校行政人员在行使权力的过程中正是因为缺乏有效的制约和监督，导致了高校行政型职务犯罪的频发。十八届四中全会以来，对于权力的运行已经形成了较为完善的法治监督体系，包括了党内监督、立法监督、司法监督、审计监督等，这些监督制度由于具有独立性而保障了监督效果的有效性和权威性。虽然大部分的高校也有审计或监察等监督部门，但并不能充分发挥其应有的监督作用。其原因是该类监督部门属于高校内部职能部门，不具有独立性，在监督的过程中经常会出现下级监督上级的情况，导致监督效果不理想；又由于高校内部的这些监督部门行使权力的依据是高校自己的校规或其他校内规范性文件，而非法律法规或部门规章，因此即便监督过程中发现了职务违法行为的相关线索，也因不具有行政执法权，而只能通过谈话等无强制力的方式予以规劝，或等事情的严重性发展至犯罪时才能举报至检察机关。因为这些因素，导致在客观上高校内的行政权力运行缺乏有效的监督和制约，为高校职务犯罪的滋生提供了制度上的诱因。

（二）科研型高校职务犯罪的动因分析

科研型高校职务犯罪并非严格意义上的职务犯罪，因为犯罪主体并非国家工作人员，但在高校中从事科研活动的工作人员仍可能利用职务便利做出违法犯罪行为，该类犯罪属于本文所定义的高校职务犯罪范围。科研型高校职务犯罪的产生动因与科研活动本身密切相关：

1.行为人对科研成果急功近利

行为人对科研成果的急功近利、急于求成是科研型高校职务犯罪产生的重要动因。“由于日益激烈的科研考核、职称评定、学位获取等造成的压力环境等也很大程度上催发了科研不端行为的产生。”[4]在我国目前的现实情况中，科研成果成为高校考核及评价教学科研人员为单位所作贡献的重要指标，未能按照要求完成科研任务甚至会影响个人当年的绩效收入。然而科研成果并非一朝一夕可以获得，而需经历漫长的过程，自然科学领域长达数年甚至数十年的项目比比皆是，且研究到后来未能取得预期结果或是实验失败者亦不在少数，而科研人员由于自身在职称、收入、科研经费等等方面有近期需求，难以等待科研成果的正常产生，因此在主观需求和客观现实之间存在着冲突。这种情况下，部分缺乏职业道德的高校科研人员会通过违法手段获取不真实的科研成果或项目经费。例如通过数据造假、抄袭他人学术成果完成科研项目，或是以虚假发票套取科研经费用于私人目的等，这些因对科研成果急功近利而做出的行为如果情节严重，可能构成科研型高校职务犯罪。

2.现有科研管理制度不符合现实需求

现有科研管理制度陈旧不合理，无法满足现实科研活动的正当需求是科研型高校职务犯罪高发在制度层面的主要动因。以科研经费的使用为例，高校的科研经费使用和报销之难众所周知，科研人员因为违法使用科研经费以致构成犯罪的案件在高校职务犯罪中占据了相当大的比例，并且经常见诸于各种新闻媒体上。从近年来发生的相关案例中可以发现，虽然有一部分科研人员在违规套取科研经费并用作个人生活目的的时候在主观上持故意的态度，即明知该行为是犯罪但仍旧为了个人利益而为之，但大部分违规使用科研经费以致构成犯罪的高校科研人员是因为对经费使用规定的不熟悉，或是虽然了解行为不合法但因为现有经费使用规定无法满足其合理的科研需求，无奈之下选择了铤而走险。科研项目经费是政府或政府部门经过严格预算后划拨的财政资金，属于国有资产，因此应当对其使用过程有相应的追踪和监督。而在现实中，从国务院到地方政府的组成部门，针对科研经费的使用问题出台了大量的法律规范性文件，从制度上保障了科研经费的规范使用，避免了国有资产的流失，在一定程度上也遏制了学术腐败的发生，但这些法律法规也给科研活动带来一定的消极影响。科研活动的方法和形式在不断更新，令法律法规中的规定则显得过于陈旧，无法适应科研人员的现实需求。根据我国相关法律规定，目前绝大多数的科研项目经费只能列支办公用品、出版打印、会议差旅等会计科目，经费报销时需严格按照项目预算进行，且往往需要附上其他证明材料；非预算会计科目的发票则无法进行报销，即使调整项目预算亦需要经过层层审批，手续也不可谓不繁琐，一定程度阻碍了科研项目的开展。例如我国著名的社会学家、有着“中国性学第一人”之称的潘绥铭教授，由于其主持的多个科研项目涉及对中国性服务业的调研，因此产生出支付性工作者访谈费用的问题，然而这类支出因为无法开具发票，导致在项目经费使用过程中存在着使用不明的情况。这一问题在2012年为审计署在审计相关项目时所发现，最终潘教授由于“科研经费使用不明”受到了行政处分，并提前办理了退休。虽然其未受到刑事处罚，但对于科研工作者而言，这样的结果仍然是难以接受的，有可能会导致科研人员的被动不作为。通过这一案例可以看出，科研管理制度的落后与科研人员的合理现实需求之间存在冲突，可能导致科研型高校职务犯罪的发生。

四、高校职务犯罪问题的解决路径

通过上文分析可知，新时代下高校职务犯罪的产生有多种动因，要解决这一问题不仅要治标更要治本，从产生源头进行解决，主客观两方面同时展开。对于高校职务犯罪问题，其解决路径可以表述为“由内而外，由小到大”，也就是先解决行为人自身微观层面的问题，然后对外部宏观制度进行修正。

（一）加强高校工作人员的思想建设

高校职务犯罪产生的一个重要动因是高校工作人员思想认识不够，存在认识误区。思想决定着行为的方向，因此应当加强高校工作人员的思想建设，从根本上消除行为人的犯罪意图。

第一，强化高校工作人员对权力观的正确认识。毛泽东同志曾指出：“情况是在不断地变化，要使自己的思想适应新的情况，就得学习。”高校工作人员属于高级知识分子人群，一方面学术和科研等专业能力较强，另一方面由于平时关注点集中在科学研究而忽略了思想上的学习。帮助高校工作人员，尤其是在行政管理岗位上担任领导干部的同志树立正确的权力观，加强思想学习和正确权力观的建设，是预防高校权力腐败，治理高校职务犯罪的重要途径。通过加强工作人员特别是领导干部的责任感和公共服务意识，使其将权力价值体现在为学校的尽心服务中。例如高校可以组织各行政机构、学院、研究机构定期开展民主生活会或其他形式的交流会，探讨对于正确行使权力的认识并形成学习成果，从思想上消灭因对行政权力的错误认识而引起的犯罪主观意图。

第二，做好对高校工作人员的普法工作。这里所说的普法并非一般意义上对于生活中可能涉及的基础法律知识的了解，而是以高校工作的特点为对象有针对性地进行相关法律法规的宣传和普及。在司法实践中，有相当部分的犯罪人对于自身犯罪行为的违法性没有充分的认识，或是认为仅仅构成一般违法行为，或是认为行为完全合法，这都是由于对法律法规不熟悉导致的结果，因此对于高校工作人员的普法显得非常有必要。除了与高校工作息息相关的法律法规如《高等教育法》《促进科技成果转化法》等应当熟知外，特定部门的工作人员还应对与本部门工作联系密切的法律法规、部门规章甚至校内文件有全面的了解，例如高校总务部门的工作人员，除了应熟悉《刑法》中所规定的相关罪名以外，还应对与总务工作相关的法律法规例如《合同法》《招标投标法》《政府采购法》等都有一定的了解。教育行政主管部门及高校应通过多种形式和方法加强对高校工作人员的普法工作，重视对人事、财务等关键岗位人员的教育，提高领导干部依法行使权力的意识，避免权力寻租现象的发生。依法治校的实现需要依靠每一名高校工作人员的遵纪守法来实现，只有通过普法来增强高校工作人员的法律知识和守法意识，才能为行为思路的明晰划定边界，从而避免因对法律规定的不了解而做出涉及犯罪的行为。

（二）完善高校法律性文件的制订

法律性文件的质量决定了针对高校职务犯罪治理的效果，因此需要通过立法来完善相关法律法规及规范性文件的制订。

狭义的“立法”是指全国人大及其常委会或国务院及其组成部门制定法律法规、规章等，这对于预防高校职务犯罪来说十分重要，高校行政权力及与科研相关法律制度的修订与完善能够使得“依法治教”的方针得以落实，但同时也存在成本高、程序严、周期长等局限性，对于高校职务犯罪问题的立法、修法不可能及时跟进。本文所指的“立法”是广义的“立法”，即对相关工作制度的制定和完善。从高校职务犯罪的角度来说，地方教育行政主管部门或高校自身以限制和规范高校行政权的扩张为目标进行相关工作制度的制定和进一步完善都是本文所指的“立法”。例如，近年来教育行政主管部门规定取消“点招权”，该规定从源头上遏制了高校招生部门利用自主招生之便敛财的权力寻租行为，减少了高校招生部门权钱交易案件。地方教育行政主管部门和高校在调研和实践过程中更易发现滋生高校职务犯罪的问题，从而能够完善工作制度，合理调整高校及其各组成部门的权力运行范围，抑制高校职务犯罪。

（三）构建适合高校的监督治理体系

解决高校职务犯罪问题，还应当通过构建适合高校的监督治理体系来实现。自十八届四中全会以来，国家法治监督体系已经形成，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”[5]，通过高效的监督机制，努力形成科学的权力制约模式，增强了对行政权力监督的合力和效果。高校现有的监督治理模式效果并不理想，“可以说，现时期高校职务犯罪现象的产生和蔓延，与高校相关权力管理制度和权力监督制度的不完善有关系”[6]，应当从我国高校的实际情况出发，借鉴学习国家的法治监督体系构建。

1.充分发挥党内监督在高校监督治理中的引领作用

“党的执政地位决定，在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的，党内监督缺失，其他监督必然失效。”[7]因此必须充分发挥党内监督在应对我国高校职务犯罪中的引领作用，在党内监督中党委负责全面监督，纪律检查机关负责专门监督，而党的工作部门则进行职能监督。《高等教育法》第39条规定，公立高校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。因此必须进一步完善党风廉政建设责任制的各项具体制度，通过责任分解、明确职责、考核检查、责任追究，落实由校党委全面监督、校纪委专责监督，党的组织部门、宣传部门通过行使自身的职能加以配合，在严把干部选任的同时加强舆论宣传工作。具体方案可由高校的纪检部门牵头，由各院部处二级单位根据部门职责、岗位职责和工作流程要求，认真查找在思想道德、岗位职责、制度机制和外部环境等方面可能发生腐败行为的风险点，然后通过内部控制自我评估的等方法归纳、提炼高校风险点，形成高校廉政风险清单。[8]

2.强化审计监督对高校职务犯罪的治理实效

通过提高校内审计部门的监督实效发现案件线索，应对高校职务犯罪的发生。绝大多数的高校在职能部门中都设置了独立的审计部门以行使审计监督职责，由于大多数高校职务犯罪都涉及到财物，因此加大审计力度及时发现问题线索就显得非常有必要。高校内部的审计监督在性质上属于内部监督，首先应重点关注校内财政资金的运用，财务收支情况及其他与资金相关的经济活动，特别是对预算执行、专项资金和固定资产管理使用、各类公共投资和建设工程项目的审计应当加强；其次应重视对高校及职能部门领导干部任期内的经济责任审计，特别要加大对重点资金、重点领域的审计监督力度。比如本文一再强调的基建部门、总务部门，获得大额财政拨款或科研项目资助经费的课题负责人等，将审计监督的范围延伸到一切公共资金、国有资源、国有资产流经的地方，包括有人财物独立处置权的院系或科研机构，努力达到审计全覆盖的目标，以将各种滋生高校腐败的隐患消除[9]；最后是通过审计部门对高校内管理性文件的政策跟踪审计加强内控制度改革和创新，促进各部门和院系内部控制制度的完善，并在完善的基础上得到有效执行，达到促进建立科学规范的管理制度及科研经费绩效评价制度的目的，从制度层面改善高校职务犯罪产生的客观条件。

3.增强高校内其他监督方式的监督合力

除了强化党内监督、审计监督外，还应当融合法治监督体系中其他的监督方式，提高打击高校职务犯罪的能力。第一，进一步优化民主监督和群众监督的监督途径与手段，让高校内的所有工作人员及社会一般公众能够顺利行使监督权。在工会以及校长办公室等部门或群团组织内提供多种表达意见的渠道，如意见箱、举报电话等等，充分发挥民主监督和群众监督的优势。第二，提高舆论监督的实时性。以学校的校报、官方网站、微博、微信公众号等新闻媒体平台为依托，一方面发布与高校职务犯罪相关的政策和文件，宣传积极能量；另一方面对全国范围内较有影响力或近期发生的高校职务犯罪案件进行报道，以起到教育作用。

五、结论

在新时代背景下，我国的高校职务犯罪主要源于权力缺乏有效监督、主观认识存在误区等，通过增强高校工作人员的思想认识，普及法律法规的了解以及建立完备的监督治理体系等途径可以起到解决高校职务犯罪的作用。

参考文献：

[1] Amundsen, I. Corruption： Definition and Concepts[J]. Chr.Michelsen Institute Development Studies and Human Rights,1999(7)：3-10.

[2] Stephen P. Heyneman. Defining the influence of education on social cohesion[J]. International Journal of Educational Policy, Research and Practice, 2002(3)：73-97.

[3] See J Hallak, M Poisson. Corrupt schools, corrupt universities： What can be done?[M]. International Institute for Educational Planning,2007：28-31.

[4] 蒋兴华.高校科研不端行为表现形式、产生根源及多元防治研究[J].科技管理研究，2012(15)：128-132.

[5] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：68.

[6] 莫洪宪.高校职务犯罪预防战略的基本理念与价值目标[J].法学论坛，2007(2)：28-33.

[7] 王岐山.全面从严治党 承载起党在新时代的使命[N].人民日报，2016-11-8.

[8] 李晓慧等.提升纪检审计在高校监督的地位和作用[J].中央财经大学学报，2012(8)：85-90.

[9] 朱晓婷.高校职务犯罪产生的根源及其治理[J].中国行政管理，2012(7)：126-127.