曲折与艰难：进城务工人员随迁子女学校发展述评

郭中凯 郭中晓

根据市场经济学中的供求理论，有需求必然有供给，由于公立学校教育体系不能完全满足流动儿童的教育需求，于是催生出“随迁子女学校”这一特殊办学形式。随着异地教育需求的不断增加，随迁子女学校数量也持续增长。但囿于随迁子女学校“体制外办学”的身份属性和办学条件的简陋，它们在建校之初不得不顶着“非法办学”的帽子，在政策和市场夹缝中艰难求取生存。经历20多年的发展，并在自身不断壮大和完善过程中，逐渐得到政府和社会的承认和认可。目前，随迁子女学校已成为解决流动儿童教育问题，缓解流入地政府财政压力的重要形式，同时也面临诸多困境难题。然而目前的各种报道和学术研究多聚焦于流动儿童和教师，对随迁子女学校自身发展的关注度相对不足。

一、进城务工人员随迁子女学校：民办教育体系“金字塔”底端

对“进城务工人员随迁子女学校”这一概念的界定，首先我们应明晰“进城务工人员”和“随迁子女”这两个概念的内涵。这里所讲的进城务工人员，主要是指进城务工的农民，不包括基于城市人才引进和招商引资而异地流入的人口，也不包括在城市购置物业的高收入流动人口。[1]对于“随迁子女”，理论界对此尚未形成一个明确而且统一的界定，但其内涵基本一致，均指随父母或者其他监护人从户籍地迁往现暂住地的这部分儿童。本研究所指的进城务工人员随迁子女为6-14周岁义务教育阶段随务工父母或其他法定监护人在非户籍所在地暂时居住半年以上的儿童和少年[2]。进城务工人员随迁子女学校即专门招收此类学生的学校，是流动儿童的生存空间和发展载体。鉴于目前公立随迁子女学校数量较少，若无特殊说明，本文所指的随迁子女学校皆是利用非国家财政性经费、面向社会举办的民办性质的学校。与硬件设施一流、提供优质教育选择的高端民办学校不同，办学条件简陋的随迁子女学校只能满足学生的基本教育需求，处于民办教育体系“金字塔”底端。在其发展初期只负责教授读、写、算等基础知识与基本技能；即使在发展中后期，其教育教学质量与高端民办学校相比仍有较大差距，校园环境与教学设备更不可与高端民办学校相比。

二、随迁子女学校存在之因：“制度自然演化的结果”

进城务工人员随迁子女学校作为特殊历史时期的特殊现象，最终会随着城乡差别的消除和教育资源均衡配置的实现而消失，但这是一个漫长的过程，在目前和今后很长一段时间内，随迁子女学校作为解决流动儿童教育问题的重要形式将会持续存在下去：首先，当前以当地户籍人口数为基准的教育供给模式显然无法完全实现随迁子女异地教育的需求，随迁子女学校作为公立学校教育的有效补充，拓展了教育供给的来源和途径，增加了教育供给数量，保障了随迁子女的受教育权利。其次，相比公立学校要求的纷繁复杂的“五证俱全”入学手续，随迁子女学校入学门槛较低，只需要缴纳少量的学杂费，就可以随时进入学校学习。再次，打工子弟学校办学形式灵活多样，在流动儿童饮食起居和教育费用等方面提供人性化的服务以供进城务工家庭选择，比如负责接送儿童、提供免费午餐、使用通用版教材等，以此充分满足流动儿童及其家庭的教育需求。最后，随迁子女学校为流动儿童学习、成长提供了较为舒适和安全的心理环境，为使他们更好地融入城市提供了“缓冲区”。这里没有来自老师冷漠的目光，也没有来自同学轻视的眼神，他们与自己的伙伴有着相似的行为习惯、思维方式和价值观念，有着相同的生活经历、身份认同和家庭背景，彼此之间能够互相理解、包容和支持。因此进城务工人员随迁子女学校的存在具有必要性，只要还有流动儿童被遗置在政府合法办学体制之外，随迁子女学校会被赋予天然的合理性[3]。

三、进城务工人员随迁子女学校发展历程：“先天不足，后天畸形”

流动儿童教育问题某种程度上是我国城市化和工业化与户籍管理制度矛盾冲突的结果[4]，而作为矛盾冲突结果伴生物的随迁子女学校，先天发展不足，后天发展畸形，它的曲折发展历程，大致可以分为三个阶段。

（一）缘起和生成：私塾式学校（20世纪80年代末-90年代初）

我国流动人口子女教育问题的出现，一般认为可追溯到20世纪80年代末、90年代初流动人口中第二代移民群形成之时。[4]这些流动儿童或是在家乡出生被父母带到城市，或是在城市出生且生活在城市，随着他们的父母在城市的长时间滞留，他们逐渐长大，接受教育的问题开始浮出水面。[5]尽管当时我国也已确立了全民的九年义务教育制度，但是实施的是以户籍为前提、以不流动为特征的教育体制。随迁子女要进入当地公办学校学习需要交纳一定的“借读费”，而大多数随迁子女家庭不具备这样的经济条件。而我国向来有重视教育的传统，“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的观念根深蒂固，外来务工人员迫切希望下一代能够通过知识改变命运实现阶层上移。面对异地教育诉求不能满足的辛酸和无奈，部分外来务工人员开始自发组织起来，委托他们中间有一定文化基础的同乡或亲友代为教育子女。这些学校刚刚开始往往只有几个或十几个孩子，依托家庭开设，所以有研究者将之称之为“私塾式学校”。

这时期的随迁子女学校并非严格意义上的学校组织，而是弥补公办教育资源短缺的非正规教育形式，不仅办学条件极其简陋，教学时间和地点不固定[6]，而且教师多不具备从事教学资格，“学校”教育教学质量普遍不高。购买教育服务的家长与提供教育产品的老师多是熟人和朋友，他们之间更多的是“关系型契约”而非“经济型契约”，教师往往只是象征性收取一些费用。早期的随迁子女学校有“利人利己”和“不以赢利为目的”的特征。值得一提的是，最初的随迁子女学校不仅数量少，规模小，且未引起社会和政府的关注。

（二）成长和发展：一幅光怪陆离的教育图景（20世纪90年代-2003年）

如果说早期的进城务工人员随迁子女学校在办学之初没有将赢利置于首要目的的话，在20世纪90年代中后期大规模出现的进城务工人员随迁子女学校则主要是市场催生的结果。[6]随着城市化和工业化进程的不断加快，进城务工人员大规模流动所带来的教育需求无法以体制内的方式加以解决。初期的进城务工人员随迁子女学校规模有了扩大，一些早期的办学者有了盈利，业已出现的利益使一些对需求信息敏感的市场主体迅速瞄准了这一潜在的教育市场，在我国东部沿海以及其它经济较发达的大中城市。进城务工人员随迁子女学校数量迅速增加，规模也进一步扩大。北京市现存的100多所随迁子女学校多是在此时期成长和发展起来的。[7]

大多数随迁子女学校此时仍处于成长阶段，其教学场所以及设施、设备很难达到《民办教育促进法》规定的办学标准，也不具备拥有稳定经费来源和办学资金的条件。这一时期的随迁子女学校从开办到教学实施、教育质量测评等每一环节都没有政府投入、监管，一开始就处于一种体制外的生存状态。由于教育行政主管部门始终没有对学校进行审批，学校没有合法的办学资质，老师背着“非法教学”的包袱，学生戴着“非法求学”的帽子，学校由此陷入一个恶性循环：由于不规范，所以不能获得合法身份；由于不合法，所以就愈加不规范。但即使是在这样的生存状态之下，随迁子女学校在这一时期仍然得到较快的发展，成为城市正规、有序的义务教育体系中的一个强烈的不和谐音，汇成了城市里一幅幅光怪陆离的教育图景。

（三）契机与重生：走上“合法化”和“规范化”道路（2003年至今）

随着流动儿童教育问题的日益凸显，以及随迁子女学校的教育市场化倾向引发的问题日渐增多，如何保障随迁子女受教育权利逐渐被纳入政府部门的政策议题之中。2003年，教育部与公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部等部门联合制定了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（以下简称“意见”），其中第八条规定：“各地要将这类学校纳入民办教育管理范畴，规范其办学行为，促进其办学水平和教育质量的提高。”[8]这一政策充分肯定了随迁子女学校存在的现实性和必要性，也强调流入地政府应承担扶持和管理随迁子女学校的责任。

在“两为主”政策背景下，流入地政府对待随迁子女学校的处置方式主要有以下三种模式：其一是强制关停的“北京模式”。从2006年起，北京市以办学条件不合格为由，先后关停多所随迁子女学校，导致近万名学生失学，引起外来务工人员的强烈不满和社会舆论的普遍关注。其二是妥善安置的“上海模式”。从2008年起，上海市政府将合格的随迁子女学校纳入民办教育管理体系，并以“购买学位”的方式对民办随迁子女学校进行资助和扶持。由于这两种模式各有其局限性，不具备普遍意义的借鉴性。强制关停的“北京模式”既不符合“以人为本”的政策理念，也容易激化社会矛盾；妥善安置的“上海模式”是建立在地方发达的经济和雄厚财政实力基础之上的，而其他省份大多不具备这样的经济基础和物质条件。目前较为通用的是介于“北京模式”和“上海模式”之间的“中间模式”，即对民办随迁子女学校既不“听之任之”，也不“赶尽杀绝”。一方面将符合办学标准的随迁子女学校纳入民办教育管理体系，使其享有一系列优惠待遇和政策支持。另一方面对于那些不能完全符合办学标准、但在事实上又能够减轻政府负担的随迁子女学校加大扶持力度，帮助其完善基础设施、提高师资力量，以达到民办学校的标准。这一时期的随迁子女学校数量趋于稳定，教育教学质量逐步提升，教学设备、课程设置等硬件设施逐渐改善，逐渐从“隐蔽”“非法”办学走向“公开”“合法”办学，但同时也面临教师流动性大，资源来源不稳定等诸多挑战。

通过对进城务工人员随迁子女学校的发展脉络梳理，我们可以得知随迁子女学校的出现，某种程度上是哈耶克（Hayeke）所说的制度“自然演化”的结果，是流动人口为了争取既有制度安排下无法获得的受教育机会而自发倡导、组织和推动的“诱致性”制度变迁。进城务工人员随迁子女学校作为现行教育体制和社会转型之间矛盾和冲突的结果，其出现有一定的历史必然性和合理性[8]，“屡禁不止”“再禁还生”的顽强生命力也表明其成长和发展不以行政意志为转移。政府部门既不应将随迁子女学校“扼杀在摇篮之中”，也不应对其“拔苗助长”，正确的做法是为进城务工人员随迁子女学校提供良好的制度环境和政策支持，使其在规范化和法治化的道路上进入发展的“良性循环”。

四、随迁子女学校成长之策

实现随迁子女学校健康有序、可持续发展，需要政府与学校共同努力，“内外兼修”形成合力。首先，要赋予随迁子女学校合法办学权利，将其纳入民办教育管理体系；其次，政府应加强政策、物质和财政上的支持，提供良好的外部环境；最后，学校需努力改善教师福利待遇，并加强特色课程建设。

（一）使满足条件的随迁子女学校“合法化”，加强政策和财政上的支持

随迁子女学校遭遇的困境与难题，很大程度上源于其“非法办学”的身份。只有让符合条件的随迁子女学校合法化，教师才能合法从教，学生才能合法入学，各学校教学质量、办学条件等优胜劣汰的良性竞争才会开始。因此，教育部门应设置合理的办学标准，在消除卫生、食品、安全等隐患以及确保任职教师具备相应的资格后，对随迁子女学校的办学标准和审批办法适当放宽，将合格的随迁子女学校纳入民办教育管理体系，成为具有独立法人资质的组织，使其不再是现代教育制度的补充，而是一种合法的教育制度保障形式。[9]此外，各级地方政府对随迁子女学校应给予关心和帮助，加强财政投入和政策支持。首先，政府可以设立专项资金，以预算内教育财政拨款或者专项转移支付的形式，直接对随迁子女学校基础建设和设备购买进行经费支持和援助；其次，还可以通过购买教育服务或者教育券的形式间接扶持学校发展，将等同于公立学校生均教育经费的有价证券直接发放给流动儿童，实现“钱随人走”，并用教育券冲抵全部或部分学费。最后，在水、电费用以及返还投资办学所得税方面给予随迁子女学校政策优惠，明确学校在征地和新建、改建教学科研用房时,享受同类公办学校的同等待遇[10],减少随迁子女学校办学成本，增加其发展所需的资金积累。

（二）提升教师岗位吸引力，兼顾薪酬待遇与专业发展

师资水平的高低决定着学校的办学质量的优劣。为吸引和挽留优秀教师，办学者应树立“教师第一，良师至上，名师兴校”的意识，努力提高随迁子女学校教师工资水平和福利待遇，缩小与公立学校教师差距。政府部门应探索制定随迁子女学校教师最低待遇标准，加强对随迁子女学校教师工资待遇的监督力度，对于确因办学经费困难而未能达到标准的，政府部门应给予一定的补贴[11]，以保障随迁子女学校教师福利待遇的稳定性和可预期性。随迁子女学校还应主动为教师办理养老、医疗等社会保险，以确保教师安心工作，解决工作和生活中的后顾之忧，使教师感受到来自学校的真诚和关怀，从而自发地产生对教育事业的归属感和责任感。此外，各级地方政府和学校应为随迁子女学校教师提供更多专业发展的机会和平台。在教师培训方面，除提供与公立学校教师无差异的新课程教材与教学理念和方法的培训项目外，教育部门还应针对流动儿童学习和发展特点，以及随迁子女学校教师在教育教学过程遇到的困惑进行专项培训。此外，教育部门应鼓励随迁子女学校与优质学校结对帮扶，支持随迁子女学校教师到优质学校观摩学习，以促进了教师间的了解与沟通，互相取长补短。[12]

（三）加强特色课程建设，改进和革新教学方法

新的基础教育课程改革赋予了学校在施行国家课程和地入课程的同时，开发和研制适合本校特点的校本课程的权力。[13]因此，随迁子女学校应抓住这一有利机遇，结合本校的实际来开发校本课程，为更好地使流动人口子女接受教育创造条件。例如苏州明珠小学就在这方面进行了有益尝试，该校结合学生实际，大胆创新开发出许多校本课程教案，如开展了《洒下五色土，共育希望树》等主题的课外活动[14]，意在把农村教育和城乡教育的优势结合，在活动中渗透环保知识和可持续发展理念。校本课程的研发和实施不仅转变了教师的教育观念，克服了以教知识为主的就教学模式，也激发了学生学习兴趣，使枯燥无味的课堂教学变得轻松愉快。

课堂教学实施是学校教育的主要载体，科学、有效的教学对提高学生的学习质量，培养学生的良好的行为习惯都有重要作用。[8]随迁子女学校教师要根据流动人口子女的实际情况，改进和革新教学方法，探索出有针对性的教学策略。例如可以采取分层指导的方法，对不同层次、不同水平的学生分别教学、分别对待：对于基础知识扎实、学习成绩稳定的学生，教师给予他们自学和探究的机会，并加以辅助和指导；对于智力因素好，在学习上缺乏刻苦精神的同学，教师要善于引导，严格要求；对于智力或非智力因素相对较差的学生，教师则要帮助、扶持其主动学习，从而调动每一名学生的学习积极性，充分发挥每个人的天赋和潜能。此外，随迁子女是一个比较特殊的群体，他们比普通孩子有着更多的生活体验和感受，也容易受到各种不良影响。因此，教师在日常教学过程中应该注意这些问题，自觉地运用“皮格马利翁效应”，通过对他们的关爱、鼓励、期望和暗示，使随迁子女在智力发展、能力培养和个性心理品质等方面得到良好的发展。

参考文献

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