重大决策责任倒查机制：基于特殊预防理念的研究

陈科霖 谷志军

重大决策责任倒查机制：基于特殊预防理念的研究

陈科霖 谷志军

重大决策作为公共政策中涵盖面广、影响深远、涉及利益主体及利益关系纷繁复杂的环节，对公共政策的质量起到了关键性的作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，是落实党的十九大“深化监督执纪问责”重要精神的关键环节。对重大决策责任倒查机制的设计，应当在保障决策效率与公平、依法合规、惩戒与防范并重的思路基础上稳步推行，在公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查与集体讨论等五个方面建构重大决策责任倒查的基本框架，从主体、内容与方式三个维度协同推进建构重大决策责任的倒查机制。

决策问责；重大决策责任；倒查机制；特殊预防理念

重大决策作为公共政策中涵盖面广、影响深远、涉及利益主体及利益关系纷繁复杂的环节，对公共政策的质量起到了关键性的作用。党的十八届四中全会提出要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，党的十九大进一步强调要“强化监督执纪问责”。如何推进重大决策责任倒查机制建设，成为了落实重大决策终身责任追究制度的关键环节。近年来，学界就重大决策终身责任追究制度进行了一些研究，但对责任倒查机制关注较少。本文拟在梳理重大决策责任倒查机制的制度基础及内在逻辑的基础上，引入刑法学理论中的“特殊预防”理念，对重大决策责任的倒查机制开展过程分析，并提供对相关制度设计的思考。

一 重大决策责任倒查机制的配套制度基础

推进重大决策责任倒查机制的建设，需要有一系列制度基础作为配套从而保障其实施。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央在治国理政实践过程中形成了一系列新理念新思想新战略，为重大决策责任倒查机制的建立与实施提供了一系列的思想、行动与法制基础。

一是基于全面从严治党的廉政新规，为重大决策责任倒查奠定了政治思想基础。近年来，全面从严治党已经成为了党中央新时期的重要战略部署。据不完全统计，迄今为止，党的十八大以来共制定近60项廉政新规定。《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等四部党内法规，从制度层面扎牢了党员干部决策权的笼子，与之相配套的若干政治生活准则及实施办法，则在不同的侧面对决策权的制约加以补强。上述党内法规的制定与实施，进一步牢固地树立了“实施决策必有责，决策权责必相等，决策责任必追究”的决策责任新理念，从而为重大决策责任的倒查提供了政治思想依据。

二是基于流程再造的权责清单建设，为重大决策责任倒查提供了行动参照指南。权力清单是在党的十八届四中全会后全面推广实施的一项重要制度，它旨在推进权力运行的规范化、制度化与法治化。而根据现代政治的一项基本准则——“有权必有责，权责必相等”，权力清单制度建构的本身意味着责任清单必然与权力清单相伴而生。责任清单旨在“形成权责明确、权责一致、分工合理、运转高效的部门职责体系”，［1］因而权力清单与责任清单的有效结合实质上形成了对决策权及决策责任认定与追究的制度化清单目录，进而在重大决策责任的倒查过程中，权责清单将为倒查工作提供行动上的便利，使倒查工作的科学性、效率性与公正性得以实现。

三是基于法治民主的行政决策程序，为重大决策责任倒查筑牢了法治程序保障。早在2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）中就将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”列入“规范行政决策程序”一款，并使之成为重大决策的必经程序。而党的十八届四中全会《公报》中则进一步将这一表述升级为“重大行政决策法定程序”，使得这一程序的地位得以强化，并使之拥有了国家强制力作为保障。国发〔2010〕33号文中所规定的行政决策程序“五部曲”充分体现了法治决策、民主决策与科学决策的结合。2017年，《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》的出台标志着重大行政决策程序法治化迈出了实质性的一步，重大决策责任的倒查即将拥有法律性依据与国家强制力作为保障，从而在此基础上便能够赋予重大决策责任倒查的形式合法性，使倒查工作有法可依，有径可循，成为真正可落实的运作机制。

二 特殊预防理念与决策责任倒查机制

犯罪预防是近现代刑法学理论的一个重要概念，其着眼于犯罪原因的消除和犯罪的避免，使犯罪无从发生。［2］犯罪预防是刑罚目的论的直接产物，在法律思想史上，关于刑罚的目的，有着“报应刑”和“目的刑”两大流派：前者侧重于通过刑罚在给予犯罪人以惩罚过程中所带来的痛苦从而实现正义，而后者则侧重于通过对犯罪人的惩罚从而预防犯罪的发生。事实上，在刑罚的实施过程中，报应与目的呈现出“一体两面”的状态二者皆不可偏废，而应在实践中保持相对的平衡

将报应刑主义与目的刑主义对应于犯罪预防的制度设计，可以将犯罪预防分解为一般预防与特殊预防两个方面，功利主义法学家边沁及贝卡利亚均持此观点。通常认为，一般预防是指通过制定和对犯罪人适用刑罚，震慑、儆戒以预防其他人走上犯罪道路；特殊预防是指通过适用刑罚对犯罪的人进行惩罚改造，预防他们重新犯罪。［3］重大决策责任的终身追究与责任倒查，正是犯罪预防思想在公共决策领域的重要体现。对应于犯罪预防理念一般预防理念强调决策责任追究的目的是监督决策者自我约束并用好决策权，减少甚至避免重大决策失误的发生；而特殊预防理念强调决策责任追究是对失责的报应，旨在透过对决策责任主体的惩罚以减少其再犯。基于这样的逻辑前提，重大决策责任的终身追究制度与倒查机制设计就必然存在着职能上的分工：重大决策责任终身追究制度侧重于贯彻一般预防的理念，即通过制度的设计降低重大决策责任产生的可能性，进而从源头上遏制并杜绝此类现象的发生；而重大决策责任倒查机制则是侧重于贯彻特殊预防的理念，即在反腐败与问责的压倒性态势下破解“问责困局”，通过周密的流程机制进而打击既往发生的失责现象，从而使问责“黑箱中的“黑数”部分得以有效追究，从而真正将问责落到实处的行动。

长期以来，重大决策责任的追究存在着“三难”困境。一是追责启动难，其根源在于重大决策程序的不透明与不规范以及相关制约监督体制机制的缺失，从而使重大决策责任的追究启动缺少条文依据、逻辑依据与证据依据。倒查机制作为对重大决策过程的“复盘”，通过逆向还原重大决策的全过程，使得重大决策的过程得以完整保留记录下来，进而为启动追责提供了直接的证据依托，从而破解了追责启动的难题。二是责任认定难，其根源在于重大决策过程的非规范化。民主集中制作为党和政府工作的一项基本原则，其制度设计的初衷是将效率与民主有机结合起来，从而在高效决策与民主决策之间求得“最大公约数”，并尽可能地提高决策的综合质量。但在实践环节中，特别是在重大决策的过程中，一把手“一言堂”的现象难于避免，而在重大突发性事件的决策中，往往不能依照常规决策的程序加以开展，因而在重大决策事后的责任认定工作中，如何科学精准地确定决策责任，便成为了一项难题，倒查机制的引入使得参与决策的各方主体能够树立良好的责任意识，有效地制约了“民主的不负责任”与“一把手专制化”两大不良倾向，从而破解了责任认定的难题。三是证据固定难，其根源在于重大决策程序的不完善。倒查机制在形式上的一大突破，即建立完备的重大决策台账机制。以往的重大决策会议中，会议纪要的撰写存在着形式多样、繁简不一的弊端，特别是对于关键的决策主体所扮演的角色，往往在事后追查过程中语焉不详。倒查机制旨在规范决策工作的程序，通过建立标准化、规范化、系统完备的重大决策台账，使得各决策主体在决策过程中的全方位表现完整记入台账档案，对支持、反对、保留意见甚至未表态等关键决策信息完整记录，并由当事人签字确认，丰富了后续追责倒查工作的证据链，使得重大决策责任的追究“有章可循”。

三 重大决策责任倒查的过程分析

早在2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）中就将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”列入“规范行政决策程序”一款，并使之成为重大决策的必经程序。而党的十八届四中全会公报中则进一步将这一表述升级为“重大行政决策法定程序”，使得这一程序的地位得以强化，并使之拥有了国家强制力作为保障。推进重大决策责任倒查的机制建设，需要从这一法定程序入手，进而在程序解构的基础上健全倒查机制的建构过程：

第一，公众参与与重大决策责任倒查。公众参与进入重大行政决策源于1999年《价格法》中的规定，但实践中公众参与未能在重大决策过程中发挥应有的作用。但现实中存在的困境并不意味着公众被完全排除在重大决策的参与主体之外，有学者将我国公共决策主体分为两个内外互动的圈层：其中决策核心圈包含了党委、人大和政府，即公权力机关，而利益集团、社会组织和公众则共同构成了决策参与圈。［4］就决策过程而言，公众在听证与监督两个环节上发挥其主要作用：听证体现了公众对重大行政决策的知情权、申辩权及决定权，是社会主义民主的重要组成部分；监督则体现在听证后及重大决策实施的全过程之中，公众有权对重大决策失职失责现象采取各种合法的方式加以监督。但与此同时，公众自身由于群体规模庞大的固有属性，加之公众自身同时作为重大决策的受众群体，因而就这个意义而言，对公众参与的倒查，应当着力在科学合法确定听证代表的基础上，对听证代表的责任结合决策台账加以倒查，而对公众监督不力的情形，在实践中难以实现具体的制度设计，从而代之以公众自身承担监督不力所带来的后果作为代价，促成公众监督机制缺位所引发的责任承担。

第二，专家论证与重大决策责任倒查。专家论证在推进重大决策科学化的过程中起到了重要的智力支撑作用。由于公权力机关在专业问题上的局限性，有时专家的学术权威在引导集体决策的过程中起到了近乎决定性的作用。但是对于专家论证的责任倒查，存在着共生的两个难点：首先，专家自身的学术积淀、人格修养甚至对特定问题的成见在相当大程度上左右了专家对决策结论的判断和选择，而这些影响决策结果的关键要素在现实中缺乏有力的制约，从而使非专业人士在抉择专家意见的过程中，存在着相当程度的困难。专家在决策过程中的结构性矛盾——决策论证的辅助性角色与影响决策的权威性角色的不对称结构，使得专家在毋需承担过多责任的前提下拥有了超过其角色应有的重要影响力，因而在这个意义上，专家应当承担怎样的责任，是值得在制度设计中加以考量的。其次，专家作为在某一领域具有特殊知识的群体，就学术意义而言，往往在某一具体领域的意见中难于达成共识，那么对于意见相左的专家群体而言，当采纳某一种观点而决策失误的情形，持此种观点的专家将负何者责任，这也是倒查过程中需要解决的难题之一。结合前文的基本思路，对第一个难题的处理，应在明确专家辅助性角色的基础上，系统开展决策前的专家考察工作、决策中的观点筛选工作，并结合决策台账科学合理界定专家在辅助决策过程中所起到的作用，依据其作用进行责任追究；对第二个难题的处理，在决策后的倒查工作中，应开展独立的学术倒查工作，由同领域专家经过双盲评审的方式予以界定参与决策相关专家的责任类型，科学区分正常的学术争鸣、过失的学术错误，乃至于恶意的学术不端行为等不同的责任形式，从而在最大限度上将保障专家的积极性与促进决策的科学化结合起来。

第三，风险评估与重大决策责任倒查。当代社会正在进入一个“风险社会”，风险在日常生活及重大决策中都无处不在。重大决策作为决策领域中最为关键的一种，其风险的高低直接关乎决策效果的成败。决策风险存在着几种不同的类型：首先是内生性风险(hazard)，内生性风险是一种静态的概念，它强调了在某种情境下发生危害的可能性。对应于决策，内生性风险表征了一种“决策不作为”的状态，当某个时点不作出应对性的决策时，这意味着整个体系将存在着一种“内生性”的风险，使得体系存在着一定的可能性遭受危害的后果。其次是概率性风险(risk)，概率性风险是一种动态的概念，与内生性风险不同，概率性风险强调在做出某种决策的过程中，依据概率论的基本原理，将有一定的可能性发生不利的后果。对应于决策，概率性风险首先表征了一种“常规决策”的状态，在常规决策中，风险是无处不在的，当决策者能够充分地意识到决策所应承担的风险时，决策的负面效用才有可能降到最低。再次是冒险性风险(venture)，冒险性风险亦是一种动态的概念，但与概率性风险的差别在于，冒险性风险有着明确的投机属性，投机的成因既可能是决策者出于某种不正当的目的而为之，也可能是在某种紧急事态下不得已而为之。对于前者而言，其主观故意性是明显的；而对于后者而言，其主观故意性不强，因而两者之间有着较大的差别。由此，通过科学地界定风险的类型，进而正确地判别风险责任的后果承担，亦是重大决策责任倒查的应有之义。

第四，合法性审查与重大决策责任倒查。合法性审查原则最初源于《行政诉讼法》的规定随着这一原则的不断深化，重大决策领域开始逐步接受将这一理念置于基本原则之中。法律作为一项刚性的、由国家强制力保障实施的制度，对遏制决策权的滥用有着重要的防范作用。筑牢防堵违法决策的“防火墙”，是落实全面依法治国总目标的重要保障。人民代表大会及监察委员会作为法定监督主体，享有依法依纪开展合法性审查的固有职权。为此，一方面应推动人大及监察委参与重大决策的进程，使得二者的监督由事后逐步前移到事中乃至事前，从而完整地了解决策全过程的信息，利于开展倒查监督；另一方面，对于已经做出的重大决策，应当有计划分步骤地开展合法性审查的普查工作，对于违反相关法律法规的重大决策，应坚决废止其不合法的部分，并在基于对重大决策后续的评估基础上合理界定相关违法者的法律责任。

第五，集体讨论与重大决策责任倒查。集体决策是党和国家开展决策工作的基本原则，是落实民主集中制的重要手段。集体讨论有助于防止决策“一言堂”的倾向，从而保障了多数人民主的实现，从而降低了决策失误的概率。集体讨论有着其规范化的程序，有学者指出，集体讨论的制度依据其程序可以分为“确定议题、召开会议“充分讨论、实行表决”，“执行方案、明确分工”，“检查监督、厉行赏罚”的四阶段。［5］这四个前后衔接的决策阶段亦成为了决策责任倒查重要的线索和依据。与此同时，我们应当注意到，集体讨论的制度设计必然隐含着这样的内在推论，即个人决策对应于个人责任，集体讨论则对应于集体责任。但是集体领导在实践中却容易走向“集体领导，无人负责”的尴尬境地。倒查制度的目的之一就是要解决这样的制度难题，基于对责任的三分法——主体责任、监督责任和领导责任，领导班子集体应当担负起决策的主体责任，领导班子中的监督执纪成员则应担负起监督责任，而作为领导班子核心的“一把手”，则应当承担起决策的领导责任。通过比对决策台账，将有助于科学地厘清决策各主体的责任属性，从而有力地落实重大决策的追责工作。

四 重大决策责任倒查的机制构建

决策问责的核心是为了解决决策的科学化、民主化与法治化问题，并通过问责长效机制的实施推进决策质量的提升。重大决策责任倒查机制的建立，其最直接的问题指向即为“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍干部”决策问题。无论是违反集体决策规则的“拍脑袋决策”，抑或是缺乏制度规束的“拍胸脯保证”，还是最终逃避决策问责的“拍屁股走人”现象，都是当前重大决策责任追责启动难、责任认定难、证据固定难这一“三难”困境的现实体现。结合重大决策过程的制度基础、预防理念及五阶段过程，对重大决策责任倒查机制的设计应当在保障决策效率与公平、依法合规、惩戒与防范并重的思路基础上稳步推行。进而从主体、内容与方式三个维度推进以解决“三难”困境。为此，重大决策责任倒查机制的构建可沿下述思路加以构建与实施：

首先，在重大决策责任倒查的主体层面，要打破原有依据“权责匹配”原则确定责任主体的思路，根据责任主体在决策过程中的实际作用分解并落实决策责任。“有权必有责，权责必相等”是长期以来认识决策并开展决策问责的依据。但是决策者行使决策权是一个动态变化的过程，决策者所承担的责任应当在综合考察决策全过程后依据其在具体决策过程中扮演的角色加以科学确定，而非简单地依据其决策权的大小加以确定。因而，重大决策责任倒查是建立在对决策主体及其所扮演的决策角色科学认定的基础上展开的，从这个意义上说，决策台账便显得尤为重要。因而，通过建立健全决策台账制度，使得重大决策雁过留痕、风过留声，依据决策台账所保留下的“痕音”倒查重大决策的主体，可以有效地推动重大决策责任主体认定的精准化。

其次，在重大决策责任倒查的内容层面，可以借鉴绩效评估的理念和方法，开展决策责任的评估，通过有效的决策责任评估明确决策责任的具体内容。开展决策评估应当由人大、监察委等监督机关作为评估主体，借鉴平衡记分卡、360度评估法等多种绩效评估工具及文本分析、情境分析等评估策略开展科学评估，从而将重大决策责任落实到重大决策的每个部分及每个环节，从静态和动态相结合的维度厘清各主体自身所应承担的复合责任。与此同时，在重大决策责任的倒查过程中，应当注意将决策的容错纠错机制贯穿其间，既要让决策者吃下“定心丸”，保护其干事创业的积极性，同时又使真正的“故意者”和“投机者”受到追究，这将一方面有利于保持决策者改革创新的积极性，另一方面不致使决策问责流于形式，从而真正实现决策责任倒查的“题中之义”。

再次，在重大决策责任倒查的方式层面，追责方式因决策责任类型的时效性不同而异，对不同责任类型的追责方式应该分类考量，并设计相应的倒查机制。一般来说，决策责任可以分为政治责任、道德责任、行政责任和法律责任四种类型。政治责任的倒查应当结合党内问责的制度设计加以展开，其倒查的重点侧重于思想与组织领域；道德责任的倒查一般与政治责任的倒查同步进行，但其重点应考察决策者在决策过程中的政治道德表现；行政责任的倒查应当结合责任主体行使行政权的全过程加以展开，重点查找决策主体在行使行政权的过程中是否存在越位、错位及缺位的问题；法律责任的倒查则应严格依照法律法规的规定加以展开，特别是对于历时相对久远的行政决策的倒查，应当符合相关法律对于时效的规定，对于超出时效的法律责任，原则上应不予追究，而应以重点追究其政治责任与道德责任为宜。

注释：

[1]崔浩、桑建泉：《责任清单制度的建构理念与责任关系》，《行政管理改革》2015年第6期。

[2]许章润：《犯罪学》（第三版），北京：法律出版社，2007年，第301页。

[3]高铭暄，马克昌：《刑法学》（第八版），北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2017年，第245-249页。

[4]谷志军、陈科霖：《当代中国决策问责的内在逻辑及优化策略》，《政治学研究》2017年第3期。

[5]赵娜、方卫华：《重大行政决策的集体讨论决定制度研究》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

D63

A

1006-0138(2018)01-0090-05

国家社会科学基金项目“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制研究”（15CZZ028）；深圳市哲学社会科学“十三五”规划项目“深圳建立重大行政决策责任机制研究”（135B020）

陈科霖，深圳大学城市治理研究院、当代中国政治研究所助理教授，深圳市，518060；谷志军，深圳大学当代中国政治研究所研究员，管理学博士，深圳市，518060。

责任编辑 余 茜