中国政府向社会力量购买公共服务的深度研究☒

文／刘舒杨 王浦劬

中国政府向社会力量购买公共服务的深度研究☒

文／刘舒杨 王浦劬

新时代我国公共服务供给领域存在着民众对于基本公共服务普遍需要与公共服务供给不平衡不充分之间的矛盾，政府购买公共服务是解决该矛盾的有效措施。近年来，我国政府购买公共服务虽取得了巨大成就，但依然存在着公共服务供给地区间发展不平衡、不同类型社会组织提供服务能力不平衡、公共服务多元主体间发展不充分等问题。究其原因，当前购买服务的宏观政策、管理理念与管理方法，均在一定程度上制约了社会组织竞争性的发展，削弱了社会公众在购买服务中的主体地位。因此，为了进一步完善我国公共服务的发展，需要强化政府向社会力量购买公共服务关系中各主体的法定地位，优化购买服务的行政管理，确立政社合作共治的理念。

政府购买；公共服务；社会组织

党的十九大报告指出：进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。具体到基本公共服务供给领域，这一主要矛盾体现为人民对于更加优质的基本公共服务需要与公共服务供给不平衡不充分之间的矛盾。政府向社会力量购买公共服务成为化解该矛盾的一剂良药。《国务院办公厅政府向社会力量购买公共服务的指导意见》指出：“政府向社会力量购买公共服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”政府购买服务改变了传统公共服务的主体框架，由“二元主体结构”转变为“四元主体结构”。

我国从20世纪90年代开始了政府购买公共服务的试点探索，2013年向社会力量购买公共服务成为一项国家战略全面推广。但是，从我国当前公共服务的购买实践看，并没有充分发挥购买服务的理论优势，甚至出现交易成本高于改革前、公共服务非专业化、价值偏移等问题。笔者认为，政府购买公共服务作为一项普遍的公共政策，虽然该政策自身也存在着一定的风险和隐患，但是我国购买实践所呈现出的现实困难，很大程度上是由我国政府购买公共服务的特殊性所造成。因此，本文首先结合我国的实际情况与发展阶段，总结我国购买服务的发展目标，通过对比目标与现实情况之间的差距，总结概括当前公共服务供给中的不平衡不充分的现状，在此基础上深入分析造成此现象的内在原因，并进一步提出在新时代完善我国购买公共服务发展的对策建议。

一 我国政府购买公共服务的发展现状

尽管我国政府希望通过购买服务实现公共服务均等化、消费者主体地位提高、政社协同共治与政府职能转变等多重发展目标，但政府购买公共服务的发展并没有完全实现以上目标，基本公共服务的供给依然不平衡不充分。

（一） 政府购买公共服务发展的不平衡性

第一，公共服务地区间的不平衡。一方面，购买服务的实施，尤其是中央顶层设计下的购买服务，极大改善了地区间、城乡间在公共服务上的差距，经济欠发达地区的社会公众也可以享受到一定程度的购买服务。另一方面，公共服务供给地区间的不平衡依然存在，在推进购买服务之后，不平衡又体现在购买内容不同所带来的新的公共服务差距。

有学者指出，购买服务按照不同的发展程度，分为购买服务项目、购买服务机构、购买服务性人才、购买标准与购买发展性规划五个维度。由于不同地区经济水平的不同、群众需求的不同，在购买公共服务的内容上也存在着差异性，从而构成了地区间新的不平衡。按照统计，我国不同省份之间在购买服务上存在着四个发展梯队。[1]第一梯队包括江苏、广东与上海市，一方面这些地区已经建立了涵盖从出生到老龄的全方位服务体系，如江苏省针对“入园贵”的问题，创办惠民幼儿园，提供优质学前服务；另一方面，这些地区通过项目购买、服务购买、人才购买等基础形式，进一步探索通过购买服务实现政社协同共治，如佛山市提出要加强产业与社区资源的融合与共享，探索产业社区建设。第二梯队包括北京、浙江、福建、四川等地区，特征是购买服务涵盖购买项目购买机构、购买人才，并结合地区特色形成多方位的公共服务体系。第三梯队包含天津、山西、云南等地区，特征是购买服务主要集中于项目购买与服务机构购买，基本涵盖养老、医疗社区建设等基本领域，但服务的专业化程度不高。第四梯队的购买服务主要集中在项目购买由于地区经济发展落后，购买服务以短期项目购买为主。

第二，不同类型社会组织提供公共服务能力的不平衡。购买服务虽然促进了社会组织的大发展，但是从当前的购买实践看，社会组织类型间存在着一定的不平衡。

一是社会组织在公共服务供给中，往往处于公共服务供给链条的末端，扮演直接提供公共服务的角色。政府购买公共服务“既是20世纪80年代以来诸多国家行政改革的结果，也与20世纪90年代以来私营企业供应网链、服务网链理念的兴起与发展方向相契合”。[2]在多元主体构成的公共服务网链中，社会组织也扮演着不同的角色：集成者、支持者与直接生产者。集成者是负责整合公共服务供给网链资源管理网链运营的社会组织，该类社会组织不直接提供公共服务，在我国也被称为枢纽型社会组织。支持者是为其他组织或政府提供服务的组织，一类支持者以其他社会组织为服务对象为其提供能力建设方面的支持；另一类支持者以政府为服务对象，例如行业协会为政府有偿提供行业报告，社会组织作为独立第三方参与公共服务购买评估等。直接生产者是面对消费者直接提供公共服务的社会组织。目前绝大多数社会组织都属于直接生产者，位于服务供给链条的末端，向社会公众生产包括养老、助残医疗、教育、公共环境、社区建设等不同内容的社会公共服务。“代替政府承担网络设计、资源整合与管理等集成功能的社会组织并不多”[3]为社会组织提供能力建设的支持型社会组织也相当有限。虽然不同角色的社会组织在公共服务供给链条中并无高下之分，但我国社会组织绝大多数处于供给链条末端，只有极少数组织可以代替政府承担资源整合、网络管理等功能的现象，已经说明我国不同类型社会组织之间发育的不平衡。

二是社会组织的社会功能单一，逐步成为政府提供公共服务的辅助性工具。社会组织作为社会治理的主要力量，不仅是提供公共服务的有效力量，还具有整合社会资源、协调社会利益的重要功能。按照社会组织承担的不同社会功能，我国目前大量存在的社会组织都是以服务社会公益事业为目的的非营利性社会组织。以上海市为例，自2006年上海市各级政府尤其是基层街镇开始探索以购买服务的方式支持公益类社会组织的发展，2009年上海出台《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步加强上海社会建设的若干意见》明确指出重点发展公益类社会组织，截至2012年底，仅公益慈善类和城乡社区服务类社会组织的总量就占上海登记注册社会组织总量的62.5%。[4]

（二） 政府购买公共服务发展的不充分性

1.购买者：制度化水平不充分

购买服务的制度化水平主要指指导购买服务的法律、法规、规范性文件等方面的规范性程度，即现有规章制度能否对购买服务的流程提供清晰、明确的指导。制度化水平越高，购买服务越能够顺利、有效开展。总体而言，当前我国购买服务制度化程度存在两个方面的问题：一是《政府采购法》对于购买服务的不适用性。目前政府购买公共服务适用的法律是《政府采购法》。《政府采购法》与购买服务适用的对象是不同的：政府采购是为了满足政府日常运转的需求，其模式是：政府——供应商——政府；政府购买的目标是满足社会公众的需要，模式是：政府——供应商——社会公众（服务对象）。由于购买服务中的受益者并非是购买者，而是采购合同中的第三方，因此购买服务需要有与政府采购不同的评价标准与购买流程。当前的制度规定中，仅通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定，将政府采购“服务”的范围扩大为政府为自身需要的服务与政府向社会公众提供的服务，但《政府采购法》并未配套细化措施以满足购买服务的差异性要求。

二是缺乏统一的制度体系。由于购买服务经历了试点探索——全国推广的发展过程，因此其制度体系也带有“试验性”特征。一方面，中央顶层设计对于购买服务的流程未作出详细、明确的规定，地方法规文件众多；另一方面，存在着多个部门规章，规章间相互冲突，不利于购买服务制度化的建立。

2.消费者：参与不充分

政府购买公共服务，将社会公众变成公共服务的消费者，把资源放到顾客手里让他们挑选，以保证服务提供者对公众的需求保持灵敏的反应。但是，在我国的购买实践中，消费者仍然处于四元主体中的最弱地位。一方面，由于我国购买公共服务尚处于初级阶段，存在着大量的形式性购买与非竞争性购买，生产者对购买者而非消费者的需求保持敏感。我国目前仅在上海、南京的部分养老服务供给中采用凭单制，即“政府向辖区内符合相关条件和要求的市民发放特定的‘凭单’，且辖区内有多家承接服务的机构进行服务输送，公共服务对象可根据手中的凭单有选择性、偏好性地选取自身满意的服务机构获取相关服务”。[5]凭单制赋予消费者自主选择权，有助于提高消费者的主体地位。但是，实践中凭单制极低的使用比重，使得公共服务的消费者依旧无法自主选择，无法通过市场行为促使生产者对消费者的需求保持敏感。另一方面，现有购买服务的制度设计忽视了消费者的主体地位。现有制度设计中，消费者并没有参与到购买服务规则、标准与流程的制定中，在购买什么、如何购买、购买结果的评估方面，消费者也缺乏参与的渠道。在现有制度设计中消费者的地位没有得到足够关注。在政策法规层面，消费者在购买初期的参与权、购买过程中的监督权以及结项评估时参与反馈的权利尚缺乏明确的政策依据。

消费者参与程度低，导致我国目前的购买服务仍没有摆脱传统公共服务供给中的部门性偏好和行政性偏好。购买者仅从自身的工作理念、实际需求、部门偏好出发提供公共服务，消费者被动接受服务。在实践中，送上门的公共服务并不契合需求、公众急需的公共服务却无人提供的现象屡屡发生。另外，政府购买公共服务将社会公众由被动接受者转变为积极参与者，不仅出于提高公共服务质量和满意度的考虑，更希望通过公共服务供给，连接政府与社会公众，促进公众对公共事务的参与，提升社会治理的民主性。通过积极参与，“获得满足最大多数公民利益需求的规则和决策”，“确保个人利益和集体利益不断得到政府官员的倾听和关注”。[6]当前政府购买公共服务的实践显然未高度重视社会公众的积极作用。

3.生产者：竞争性不充分

在当前的购买实践中，形式购买非常普遍。例如很多社区成立的“社会组织服务中心”或者“社区工作站”都属于这类购买行为。形式购买属于非独立性、非竞争性的购买形式，且制度化水平也普遍较低。一方面，主体间依附程度高，公共服务的生产者依附于购买者。社会组织的资金来源于政府的形式购买；社会组织的目标是为了完成主管部门的行政任务；社会组织几乎没有管理自身事务的决策权。另一方面，形式购买的竞争程度几乎为零，由于是政府相关部门自行成立的社会组织，多数情况不存在竞争者。

形式购买的非独立性与非竞争性，使其很难实现公共服务供给效率的提高。一方面，形式购买中的服务生产者往往演变为“二级政府”，由于缺乏竞争，公共服务供给仍以不受管制的垄断形式运营，同时社会组织还需要不断应付购买者随时下达的行政任务和行政命令，运营成本反而增加。另一方面，购买者与生产者之间的依附关系，使得很多购买行为和购买过程呈现出内部化和不公开的特点。腐败本容易在公共部门和私营部门的边界发生，内部化的购买行为和不公开的购买过程导致腐败和寻租的风险大大增加。实践中，形式购买存在以购买服务的形式，假借民生之义，行转移公共财产之实的可能性。

二 政府购买公共服务现存问题的原因

在我国的购买实践中，购买者即政府处于四元主体中的最强势地位，且购买服务亦是在政府的规划、设计、监督下进行。因此，笔者主要从购买者的角度出发，从宏观、中观、微观三个维度分析现存问题的原因。

（一）宏观：基本政策视角

如上文所言，社会组织与购买者之间的独立性以及社会组织之间的有效竞争，是购买服务实现公共服务效率提高与质量提升的必要条件。就我国而言，购买实践中大量存在的形式性购买是制约公共服务质量的症结所在。承接公共服务的社会组织依附于购买者，社会组织的目标是实现购买者的行政目标或完成其行政任务；承接服务的社会组织是购买者指定的生产者，社会组织在承接公共服务的过程中几乎不存在竞争。因此，在形式性购买下，竞争的缺乏导致公共服务供给成本居高不下，主体间的依附性使得社会组织对购买者而非消费者的需求保持敏感。理论上而言，当政府加大对购买公共服务投入时，面对巨大的利润和稳定的需求，市场会引导大量潜在的公共服务提供者进入公共服务的供给市场，从而形成独立主体间的有效竞争。但由于“宏观鼓励，微观控制的制度约束，购买者在宏观制度层面便限制了社会组织向独立性与竞争性的发展。

第一，宏观政策对社会组织独立性的约束对社会组织的双重管理制度是制度层面制约我国社会组织独立性的主要制度安排。目前我国对社会组织没有正式立法，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位管理暂行条例》是指导社会组织发展最重要的法规。两个条例明确规定社会组织的管理模式，即“分级登记、双重管理”。概括而言，任何社会组织都必须接受同级民政部门和上级主管部门的双重领导，其中民政部门负责同一层级社会组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管，主管部门负责社会组织的日常管理，包括批准和任命社会组织的主要负责人、审批重大活动、监督日常工作、审计财务等。《条例》规定县级以上的相关党政机关及县级以上政府的授权机构，均可以成为社会组织的业务主管单位。因此，党和政府的职能部门往往成为其所辖行业的社会组织的主管部门。行业主管部门与社会组织之间的管理关系，很容易演变为购买过程中的依赖关系。由于社会组织在人事、财务、活动审批等方面都要接受上级主管部门的监督和检查，社会组织在承接上级主管部门的公共服务时，倾向与购买者的政策目标保持一致，通过释放善意、保持声誉、有效工作巩固与购买者之间长期稳定的信任关系。依据双重管理的政策规定，社会组织在制度上就不具有完全的独立性。

第二，宏观政策对社会组织竞争性的限制。《社会团体登记管理条例》第13条第2项、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条第2款第3项规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会组织没有必要成立，对于社会组织的成立申请不予批准。甚至有关机关还可以主动将其认定为业务上有重复或没必要存在的社团予以注销或合并。限制竞争制度与双重管理制度使得同一领域范围内的社会组织很难形成竞争。虽然在《政府购买服务办法（暂行）》中规定购买服务要采取“公开择优”的竞争原则筛选合适的社会组织，但几乎所有政府职能部门下面都有自己主管的社会组织且同一领域内社会组织数量唯一，将本部门要执行的社会公共服务交于其主管的社会组织完成，对于公共部门与社会组织而言都是有利的选择。另外，社会组织管理中的区域限制，即无论登记还是管理都必须是本级的民政部门和政府职能部门，限制了社会组织跨区域发展的动力，也在一定程度上限制了社会组织间的竞争性。社会组织宏观政策上对竞争性的限制，在根本上制约了社会组织在承接公共服务时形成潜在竞争对手的可能。

（二）中观：管理理念视角

不仅在宏观制度层面政府对社会组织的发展存在“宏观鼓励，微观控制”的矛盾，在购买者推进购买公共服务的行为中也存在着鼓励与限制并存的思路。一方面，各级政府大力推广政府购买公共服务，尤其在2013年购买服务成为全国层面的总体战略后，购买金额不断增加，在购买服务中对社会组织孵化、扶持、能力建设的力度不断加大，每年都有大量的专项项目用于支持社会组织的发展，政府希望通过购买服务实现社会组织能力的提升，成为公共服务的主要提供者；另一方面，政府并没有放松对社会组织的管控，也没有为社会组织的发展提供太大的社会空间。政府在购买服务中对社会组织的双重态度，正是出于我国政府对于社会组织嵌入式监管的基本思路。政府一方面认识到社会组织在提供公共服务方面的天然优势，另一方面也意识到社会组织在利益聚合、集体行动方面可能会对现有政治结构提出挑战。因此通过限制、功能替代与多元管理的手段，将不同类型的社会组织整合到既有政治框架。

嵌入式监管包括两个过程：一方面指政府主动运用入嵌机制，实现自身效益最大化；另一方面指社会组织愿意接受政府的入嵌式管控，并在其中实现自身利益。目前，我国政府与社会组织在政府购买公共服务中形成的合作关系很符合“嵌入式监管”这一分析模型。按照社会组织提供公共物品的能力，选择将不同的社会组织吸收到社会治理结构中，发挥社会组织在公共服务供给方面的重要作用，帮助其履行民生职能；同时，按照社会组织对现政权不同的挑战能力和号召集体行动的能力，采取不同的手段对社会组织进行分类管理。

（三）微观：管理方法视角

实践中，我国购买服务大量采用项目制的方式，通过“发包”的方式自上而下贯彻执行购买公共服务的变革。以项目的方式推进购买服务，可以快速推进购买公共服务的进展，并且不需要对既有制度环境做出大的变革。实践中不论中央还是地方政府购买公共服务，都采取项目制形式。例如，自2012年中央财政每年安排2亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务；2010年北京市通过市级社会建设专项资金购买社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务、社会建设决策研究信息咨询服务等五大方面共计300个项目，2013年购买515个项目。

三 完善政府购买公共服务的对策建议

综上所述，当前我国公共服务供给方式仍处于传统供应方式向现代购买方式的转型期。经过近20年的发展，我国公共服务供给虽然在外观上具备了现代化供给方式的基本要件，但距离形成竞争性公共服务供给市场、顾客至上的购买理念与规范有效的购买过程，还有一定的差距。笔者认为可以从以下三个方面完善我国政府购买公共服务：

第一，明确购买主体间的法定地位。在政府向社会力量购买公共服务的关系中，明确各主体间的法定地位，有利于发挥社会组织在公共服务供给中的独特优势，实现政府职能的转化。政府购买公共服务是一个市场化行为，需要通过法律规范与合同契约明确主体间的平等地位，以及各自的权利义务关系。政府是公共需求的把握者和购买过程的引导者，通过购买的方式履行其提供公共服务的社会管理职能，政府的责任在于明确哪些公共服务可以通过购买的方式提供，哪些公共服务必须自我提供，同时保证公共服务的公正性与公益性；社会组织代表的社会力量是公共服务直接或间接的生产者，社会组织发挥其独立性、专业性的优势，提供更好的公共服务；独立第三方组织是公共服务的评估者，接受政府委托，对社会组织的专业性、公共服务的有效性进行评估。目前，一些购买服务先行的地区如广州市已经在资金筹措、场地提供、活动支持、监督管理、评估年检等方面以文本形式规定明确了上述具体事项中政府的身份和角色，取得了较好的效果。

第二，优化购买服务的行政管理。优化行政管理可以为社会组织的发展创造良好的环境氛围。优化行政管理的核心就是要做到“智慧”监管：首先，在思想上认识到社会组织发展与推行购买公共服务的重要意义；其次，在购买程序制定上，赋予各职能部门更大的自由裁量权，根据不同类型的公共服务综合使用公开招标、竞争性磋商、定向委托等购买方式；第三，普遍性与特殊性相结合，在制定普遍性、一般化购买细则的同时，各地方突出自身“个性化”需求，购买服务的初衷是为了更好满足社会大众多样化的公共服务需求，需要地方政府根据自身特征对购买公共服务进行管理。

第三，确立政社合作共治的理念。要解决政府购买公共服务的种种困境，最重要的是以合作共治理念取代传统的对抗监管思想。治理需要多元主体的共同参与，购买服务为公共部门与私人组织共同管理公共事务提供了平台和契机。在政府购买公共服务的实践中，政府需要摒弃以往“大包大揽”“单打独斗”的思维重视社会组织在公共管理、利益协调方面的重要作用，充分运用市场、社会等多种机制，实现公共服务的多元化供给。目前，考虑到社会组织的长期发展，稳定的专项资金支持是购买服务持续发展，社会组织独立性提高的重要保证。只有通过相应的规章制度和财政预算安排才能引导社会组织专注于提供公共服务。具体措施是：保证购买公共服务的专项财政资金避免出现“讨饭财政”；根据当地物价适时调整财政资金预算；社工薪酬制度，规范、专业的社工是社会组织提供优质服务的关键，明确社工薪酬制度有助于社会组织队伍的稳定，避免人才流失带来的服务质量下降。

注释：

[1]王浦劬等：《政府向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析》，北京北京大学出版社，2016年，第120-121页。

[2]王浦劬等：《政府向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析》，第85页

[3]王浦劬等：《政府向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析》，第10页。

[4]黄晓春、张东苏：《十字路口的中国社会组织：政策选择与发展路径》，上海：上海人民出版社，2015年，第84页。

[5]王浦劬等：《政府向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析》，第13页。

[6]珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京中国人民大学出版社，2014年，第45页。

D63

A

1006-0138(2018)01-0084-06

国家社会科学基金重大项目“推进国家治理体系现代化研究”（014ZDA011）；中英合作项目“政府向社会力量购买公共服务发展研究”

刘舒杨，北京大学政府管理学院博士研究生，北京市，100871；王浦劬，北京大学政府管理学院教授，北京大学国家治理研究院院长，北京市，100871。

责任编辑 余 茜