廉租房社区与社会排斥现象研究——基于英国经验分析

邝良锋（四川农业大学 四川 成都 610066）

社会排斥①是指排斥居民的机制和过程，“主要关注居民之间的关系问题，换句话说，就是社会参与不充分，缺乏社会融合及能力”。[1]也就是说，部分人群不能很好地融入社会，被排斥在主流社会之外，处于社会边缘地带。这种社会排斥现象往往与贫困相联系，部分贫困人口集中的社区，社会排斥现象会异常突出。这种现象在早期的英国最为突出，这主要是由于英国是最早实施廉租房政策的国家。在工业化以前，政府和慈善组织分别通过《济贫法》和救济院建设来解决贫困人口的住房问题[2]。1917年，《艾迪生法》的出台，标志着英国廉租房政策的正式出台。1923年《张伯伦法》颁布之后，廉住房建设步伐进一步加快，使得“地方政府永久地成为工人住房的生产机器”[3]。由于廉租房社区成为贫困者聚集之地，西方学者指出，“在英国贫困地区的居住条件会使得社会排斥异常明显”[4]。鉴于此，1997年，英国工党执政以后，开始重点关注贫困社区的社会排斥现象，并提出了一些解决措施。而社会排斥现象反映了一个政府的有效服务问题，[5]因此，英国的这些经验对于正在快速进行住房福利制度改革和治理能力现代化建设的中国也可提供有益借鉴。

一、英国廉租房社区的社会排斥现象

大多数关于英国社会排斥的讨论都与英国廉租房政策有关系，因为许多廉租房成为弱势群体的空间集聚之地。[6]如英国的媒体报道就将“来自地狱的邻居”和“问题动产”之间划上明显的等号；[7]考恩（Cowan）等人的调查也证实，廉租房是社会问题的表现形式，是“贫困与控制”的空间和场所[8]。对于与住房有关的社会排斥的内容，联合国人居署2015年报告[9]称，很多时候它指住房不安全或者住房不平等；而欧洲无家可归和住房排斥的类型学埃德加（Edgar）， 多尔蒂（Doherty）和梅尔特（Meert）进一步将社会排斥细分为“物理、社会、法律、经济、政策和非规范化领域”，提出了物理领域、法律领域和社会领域三个标准[10]。据此，这里对英国廉住房社会排斥现象也从居住环境、政府配套公共服务，以及社会隔离三个方面分析。

（一）排斥现象一：不安全住房

埃德加（Edgar）所指的物理领域特征是对“一个人或家庭的可见居住空间与建筑材料质量和生活环境的关系的评估”，也就是“房屋破旧、没有住房和不安全的住房”[11]。

这种不安全住房特征在英国廉租房建设过程中曾长期存在。近年来，英国住房条件虽然有所改善，但由于很多廉住房建设年代久远，因此，仍然有大部分的人群的居住条件欠佳。1990年代，英国学者对全国的廉住房环境状况作了一个统计：潮湿住房占据全国住房的十五分之一；始建于1919年之前的房产中，15.4%是不合格的，39%处于破损状态；而始建于1963年之后的房产中，以上比例分别是2.2%和4.6%；到1993年，阶梯式住房和公寓套房不合格率甚至达到54%[12]。

然而，在这些不安全住房环境下，往往居住的却是社会的弱势群体。主要有以下几类：一是身体不健康人群。因为这样的居住条件增加了空气中传播传染病、呼吸道疾病和痢疾的概率，对心理健康、因压力诱发的病态以及教育程度也有强烈影响[13]。特别是老年人更有可能居住在此，在1990年代人口统计中，在最贫困的人口统计中，老年人占了40%。二是失业、低技术和低收入人群。从表一来看，1996年，自有住房类（自建）有32%从事高端技术类工作，而廉租房类只有5%；相反，自有住房类中仅有8%从事半技术和无技术工作，但廉租房类这方面的比例却是前者的两倍[14]。三是政治避难者和难民。对于安置他们，英国政府意见更多是将其集中在一些特定地区，如较大的少数民族群体居住区，在这些地方的私人租用和廉租房区明显存在种族隔离[15]。另外，由于这些地方房价较低，导致私人租房供给过剩，这类人群出于经济考虑，也愿意居住于此[16]。此外，由于住房匮乏的影响，年轻单身居住在廉租房社区的比例也上升了，1981-1991年单身家庭比例从18%上升到35%，而带孩子家庭比例却从46%下降到27%[17]。

表一：各种住房所有制下社会经济群体及其经济活动情况

相似的情形也在其他社会排斥现象集中的贫民窟得到了印证，奥卢瓦利索因卡(Oluwole Soyinka)和健伟米迦勒（Kin Wai Michael Siu）从环境健康差异的角度指出：“研究已经确定社会经济地位是导致健康不平等的根本原因。”[18]越来越多的证据表明，贫富差距的扩大导致了低收入社区的健康差距。[19]

（二）排斥现象二：公共服务供给不足

埃德加（Edgar）所指的法律领域特征指的是“政府和政策对居住单元或定居点作为城市非正式定居点的影响。”[20]也就是说，政府对于廉住房社区配套的公共服务是否健全。

戴维·莫林斯认为，“当人们的住所处于城市外围或者偏远的郊区时，或者由于缺乏协作和有效的联合运作，致使服务供给存在问题，人们的工作机会以及应得到的服务将会受到影响。”[21]通过表1，我们也可以清晰看出来，廉住房社区的失业率远远高于其他小区。

除此之外，由于廉租房业主对困难人群的住房申请施加了越来越多的限制，社会舆论也把这些受排斥的人边缘化，导致他们远离社区服务和学校[22]。如最近波蒂斯黑德的几起事件证实，在一次避难者的申请事件中，很多中产阶级社区能够利用政治资源发起运动，成功地拒绝了这项申请书[23]。

同时，资金缺乏和需求增长也导致社区服务供给不得不实行配额制，许多人面临服务缺失，特别是老年人[24]。在此前的英国廉租房小区，“社会保障和医疗保健服务没有付诸实施，尽管在某种程度上，住房包含在社区医疗战略框架中，但因为对弱势群体没有提供充分的援助和护理安排”，这些群体常常被忽视[25]。1998年，英国工党政府的《现代社会服务》的白皮书也“阐述了社会保障的不足之处，论及了整个英格兰地区服务的不平衡性和低效性”，并特别提到要求英国政府提升社区公共服务水平[26]。

由于“居住在正在修缮的社区中的弱势群体的需求常常被忽视了[27]”，政府不得不将这些公共服务的成本转嫁给为弱势群体提供公共服务的非正式帮助的亲戚、邻里、朋友和志愿者部门上。但是，这些非正式帮助不是对政府良好公共服务的替代[28]。

（三）排斥现象三：社会隔离

埃德加（Edgar）所指的社会领域特征指的“是一个人或家庭在一个社区内联系和维持其关系的能力”[29]。对于这种能力，城市政治学研究者卡兹尼尔森（Katznelson）在对城市下层阶级的描绘时，解释为“工人们在同质性很强的社区中与主流阶级隔离开，并且只能在邻里层面基于族群类别的政治地位来进行社交活动”[30]。这种现象在英国廉租房社区也是非常明显的，因为“随着城市‘白人’迁移，人们住房偏好的改变，以及住房选择范围拓宽进一步地带来居住区的两极分化。”[31]

这种两极分化就是富人群体与穷人群体的严重隔离。在英国，由于廉租房保障的二元特性，其一方面是实用基础设施，一方面是社会问题的政治解案，最终收容寻求庇护的人和难民的负担不成比例地落在最贫穷的地方，理由是它们有空置房和最贫困的社区[32]。正是由于廉租房用作解决大部分“问题人群”的场所，这就与富裕人群隔离开来。更为极端的是，随着门控社区和私房屋主的发展，以及“契约和生活方式的限制”也将大部分穷人排除在门外[33]。这些以“门”形式的限制出现是最伤感情的排斥和隔离的象征，以至于富裕人群的社会动机表现为“生活在像我们这样的人”[34]。这种过滤过程是廉租房分配过程中的镜像，因为廉住房依然是贫困人群的重要需求和福利的基础，成为脆弱人群的集中地。

对于这种隔离现象，1998年社会排斥专责小组给政府的报告是这样描绘的：

“在上一时期里，这里还是一个分裂的国家……最贫穷的地区更容易没落、拥有更多的罪犯，并远离劳动市场……他们成为一些人的禁区，也成为另一些人的牢房。”[35]

对此，《坎特尔报告》[36]明确指出住房问题是形成社区隔离和削弱凝聚力的根源[37]。因为，在这样的社区里“他者”反映是很明显的。所谓“他者”反应就是将自己与其他群体严重区分开来，与前面提到的富人群体的“生活在像我们这样的人”的自我意识是一个道理的，都是互相隔离。前面提到的波蒂斯黑德的事件就是这一现象的印证。

二、英国政府应对社会排斥现象的具体经验

1997年，英国工党竞选期间，社会排斥是政治议程的一项重要内容，执政之后，工党政府与之前的保守党在执政方式上出现重大改变，承若着手处理贫困和社会排斥问题。托尼·布莱尔作为英国首相首次公开演讲的地点就是一个贫困社区。在那里，他讲到，18年来，英国这些最贫困的人被政府遗忘了，他希望要改变这种状况[38]。

（一）体面住房标准计划

托尼·布莱尔首次首相演讲地点放在伦敦一个贫困社区，预示着英国政府首要的任务是解决最糟糕的住房问题。2000年，英国工党政府制定了住房绿皮书，一项关于体面住房的标准确定下来，要求到2010年前，所有的廉住房都必须满足这个标准[39]。

体面标准住房计划首先是满足无家可归者，保障这些弱势群体必须被提供合适的住房，并要求地方政府必须保证在他们找到合适的住房之前，要无条件履行住房供给职责。为此，英国政府进行了廉租房建设运动。根据副首相办公室报告，1997-2008年，英国对廉租房建设进行了超过双倍的资金投入，达20亿的英镑，保证每年新增1万套[40]。

表二：1997-2004年英格兰和威尔士住房建造数量（套）

从表2可以看出，1997年后，英国政府建设是稳步增长，当然其中由私人部门提供的房屋最多，占据房屋总量的80%以上，这主要是由于对私人租赁住房提供了额外的补贴的缘故[41]。

此外，为了提高贫困居民的幸福度，英国政府还特别注重居民自有住房的拥有，因为“住房对人们来说越来越重要，可以给他们带来安全感以及福利”[42]。为此，英国政府提出了一项“初次置业者得倡议”，为15000首次购房置业者提供资助，而且超过35000人将通过包括共享产权和住房购买获益。这种资助主要通过“使用共有土地降低住房建设成本，从而使购买者不用负担住房的土地成本”，以及提供无息贷款和住房信息捆绑的形式来支持[43]。

（二）公共服务改善计划

为改善贫困社区的公共服务供给，英国政府专门成立了公共服务改革办公室。关于该办公室的职责，英国首相托尼·布莱尔2001年10月有一个声明：

“关键一点，简单来说：用户至上；如果他们没有获得良好的服务，那么他们应该能够更换供应商；如果其他合作伙伴能够改善服务质量，公共部门就应努力去做”[44]。

为了实现公共服务改革目标，英国政府首先针对租客提出了“基于选择的租赁政策”，给予租客更多的选择权，以保障他们挑选到有合适公共服务的住房。“该政策是一个相对少有的在消费主义行动中仍保留公共服务的例子，这种公共服务能够通过限制供应和更透明的谈判力量，来提高个人选择自由。”[45]最初，英国政府只是在部分地区实验，最后推广到全国所有地区必须强制执行，并设定在2010年之前必须完成。这种政策避免了以往贫困者选择住房时面对的“要么接收，要么放弃”的无廉租房选择自由的尴尬局面[46]。

其次，英国政府还针对租客实行了租金调整政策和租金补贴制度。租金调整政策从2002年出台到全面执行经历了长达十年的时间。该制度规定租金的变化要求与英国零售价格的变化幅度相关，不能高于或者低于一定幅度，目的是提高租户的经济负担能力[47]；租金补贴制度是根据租客的租金水平而不是经济水平给予一定的补贴，以帮助租客支付某些涵盖在正常租金中的服务费用[48]。这项制度比较合理的原因是租客只能用于支付房租，而不能支付其他费用。当然，其最终的目的是避免两极分化，保证廉租房的品质[49]。

此外，在全国最贫困地区，地方政府还引进了新的空间政策，以解决与健康和教育相关的问题。1998年4月—1999年4月，英格兰划出了26个健康行动区，解决这些地区的健康问题，其目的是希望通过地方革新处理卫生差异状况和现代化服务问题。为解决社区教育问题，英国还成立73个教育行动区，来解决贫困社区的教育问题[50]。

同时，为了保证公共服务的效果，英国政府推行了“最佳价值”模式。1997年，英国工党上台时就提出了“最好地制定政策，更好地回应公民的需求，更好地提供公共服务”的承诺，推行“最佳价值”模式正是其兑现政治承诺的一种表现，尤其是针对地方公共服务，“最佳价值的概念是政府提出用来鼓励地方政府和公共部门改进效率和效益的，实现最佳价值以确保他们最大限度地为公众提供良好的服务。”[51]

（三）可持续社区计划

由于贫困并不必然导致社会排斥，一些贫困地区受欢迎程度高，运行良好，而另一些却受欢迎程度低，社会凝聚力低。英国工党政府后期的应对社会排斥的住房政策发生改变，即从最初的最糟糕性住房和住房管理，转向更广泛的社区治理，改变以前“太过注重表面上的复兴，而不够重视社区本身。”[52]这时，英国政府对住房关注减弱，而把社区治理与民众参与结合起来，以促进社区的和谐发展。2003年，英国副首相办公室发布了“可持续社区：建设未来”的报告，部分内容如下[53]：

“我们决定拆除居住条件差的住房，取缔作风恶劣的房东，供给更多的可持续住房，尤其是专门为那些关键工作人员和年轻人供应的住房，并促进新建可持续社区的发展。”

在这项可持续社区计划中，英国政府提出了一下几点计划：

1.成立邻里复兴小组，由副首相办公室独立监管。复兴小组提供从社区到邻里复兴小组之间的直接沟通渠道。

2.创建社区能力提升基金，以建立与邻里复兴小组沟通的社区代理能力网络。

3.为社区设立就业、犯罪、教育、卫生、住房及环境方面的最低目标，作为考核标准。

为保证社区复兴的顺利完成，2003年起，英国政府还进行了相关立法工作。如颁布的《反社会行为法》，规定房东应对反社会行为的策略，提出了租户管理、父母管教令和住房所有权诉讼程序等新规定；《健康与社会保健法》确定了社区的健康标准；《无家可归法》对流浪人群的关爱责任进行明确[54]。

把住房问题产生的社会排斥与社区治理结合起来源自于以下几点理由：首先，最重要的和最关键的是对社区作为治理地位和过程的认同[55]。在苏格兰一项《住房与行动计划》发展过程中，廉租房扮演了关键角色。该计划目的是扩大廉租房业主的“非核心住宅”功能的活动范围，以加强社区建设、培养地方社会资本和增强社区凝聚力[56]。在加强社区建设的过程中，将住房的中心以及社区进程的重要性结合一起讨论廉租房分配如何促进“混合”或“平衡”社区的建设[57]。

其次，就是基于区域的途径实现再生政策。其特点就是强调通过多部门参与实现邻里复兴。在廉租房社区，“制度结构正在演变成这样一个主要机制，即在政策执行中，继续了地方多部门联动的原理。”有迹象表明，这些以社区为基础的、社区拥有的、服务当地的地方组织已经超越狭窄的住房功能转变成地方城市发展的原动力。通过它，廉租房业主变成地方社区安全与反社会行为的战略伙伴[58]。

其三，就是促进自治和自我负责。在这里，廉租房业主已经成为一个下放权力和责任的榜样，即将公共服务供给的权力和责任转移给用户和居民。如同政府机构一样，地方居民也要有同样的义务，即在解决反社会行为的同时“赢回他们的社区”[59]。

三、英国处理社会排斥问题的经验反思

对于英国处理社会排斥的经验，正如国外学者所言，英国政府“计划向特定的目标社区集中提供服务，关注就业、住房和针对特定被排斥人群。对社会排斥政策的重视是关注点转向了公民权、包容性的社会理想，以及弱势群体的政策创造与参与”，但他们也开始质疑以上政策，“批评了这些计划潜在的因果联系理论——一种关于城市弱势群体与他们寻找迈向社会包容的因果联系理论。”[60]

首先质疑的就是这些计划里隐含的新自由主义思想的合理性。“也就是说，这些计划打算通过强调个人不足引起社会排斥这一观点，把社会福利的责任私有化和个人化。”“相对于社会排斥的概念会把关注点转向社会结构特点和分配问题之上，政治修辞学在某些方面则更强调个体因素，并把关注点转向机会平等而非结果。”[61]这种理论运用到住房政策上就是将理性个体按照自己的偏好与支付能力根据市场的供给选择住房。“研究表明，后殖民时期的政府具有一种支持经济自由主义、国有资产私有化和个人主义(个人自力更生)中的右翼行政哲学。这一趋势是政府减少社会开支和在公民面临贫穷和无家可归的情况下才增加对公共住房的投资。”[62]而“公共住房供给支出数额又相对庞大，因此，在资本主义国家新自由主义化伊始，住房领域的私有化、商品化与市场化即被作为首要目标，以压缩公共财政支出，拉动经济增长。”[63]

这将意味着住房将进一步私有化，廉租房供给数量将进一步减少。从表3，我们可以看出，私人部门建造的房屋成为主导，由1981年的58%增长到2007年的70%，占绝对主导地位。实际上，“公共部门住房建设进程实际上伴随着1996年北爱尔兰住房管理机构的住房建设项目向住房协会的转让已经终止。”[64]随后，又因英国政府的自有住房鼓励政策进一步推进了住房私有化道路。

表三：1981年至2007年英国住房类型及分布

这样的后果就是社会排斥问题进一步加剧。“廉租房的衰落伴随着私有、自有房产市场的扩张，自住房的扩张又导致了剩余化（residualization）——＂剩余化＂指的是公房专门为穷人服务，这导致了公房的边缘化和污名化”[65]。而最低收入群体集中居住于廉租住房，则进一步恶化了居住空间的隔离分化，使廉租房住者产生强烈的不被主流社会接纳的隔离感和失落感，从而易于引发反社会行为。”[66]这将又回到恶性循环的境地，廉租房社区又成为穷人的代名词，与富人区隔离开来。

其次质疑的是廉租房社区成为社区风险不成比例的承担者。由于廉租房是脆弱人群集聚之地，很多反社会行为都集中在此。这些问题的解决本应该是地方政府的职责，然而，却被不成比例的转嫁给廉租房社区。按照谁所有，谁负责的原则，随着廉租房逐渐减少，私有租赁房产扩大，“一旦私有化，维护公房的责任也将随之成为私人责任。”[67]也正如英国学者所言，“由于这些问题单独在廉租房领域存在，这为政府直接提出如下建议存在了可能，在所有有义务解决这些社会问题的主要部门中，廉租房应该有一席之地。更具争议的是，贫困人群自己本身应该有更多的义务去解决这些个人和社区层面的社会问题。其次，廉租房为政府干预提供了一个现存的框架（政治的、法律的、机制的），而这个框架是永久的”。这样，“在通过法定参与解决地方犯罪与反社会行为的策略中，廉租房业主们也面临着承担越来越多的责任”[68]。如2003年，《反社会行为法》就规定了房东应对反社会行为的具体义务[69]。这其实开创了一个“辅助性”的责任术语，即产生社会问题的地方和人群有义务承担这些问题的风险和解决问题的责任，而不是更广泛的公民群体[70]。

相反，地方政府却由于“社区所有权”的发展导致“问题人群管理模式”的变化而逃脱了风险责任。正如英国学者所言，这些变化就是随着房屋购买权和股票交易的发生，问题人群的管理责任也发生变化，随后削减了地方当局直接供给公共服务的数量[71]。当地方政府在面对社区问题时，所做的事情不过是就是对有社会问题存在的人群进行象征性安慰[72]。此外，较富裕的群体由于更多资源回避风险，廉租房产生的反社会行为也被他们隔离开来。这也是拉希（Lasch）所讲的“精英的反抗”现象，即富裕群体不仅购买附加的安全服务当作独家“俱乐部”的商品，而且寻求自己的社区治理和服务供给模式，最终将寻求一定税收的减免，这也是对市政治理的危害[73]。

这导致的结果就是廉租房社区成为一个风险孤岛，也反映了在社会风险分配中的更加不平衡。对这种危险不均衡分布的结果最有名的论述就贝克（Beck）提出来，他指出富裕的人群有能力获取经济、政治和文化资源，而相对贫困的人群则很少有这样的机会。艾伦（Allen）和斯普林格斯（Sprigings）也证实了这种现象[74]：

即使在20多年前，福利水平经历了规模上相对地和绝对地下降，但是现在又开始迎合困难家庭，因此，随着福利重构的结果，这一系列的社会风险又因为廉租房政策积累起来，在这里形成了一个风险的孤岛。

最后质疑的是廉租房社区是否真正解决了社区问题。随着廉租房社区成为解决社会排斥问题的主要场所之后，廉租房业主通过加强租赁协议来明确规范租户行为，对于租客的违反，廉租房业主可以采用降级租约或最终驱逐等途径处罚租客[75]。这导致了两个不良后果。

其一是廉租房业主仅仅实施“一手臂”之距离的治理范围。例如，近来，一些房屋协会为他们的租户购买更多的警务室，这复制了那种富裕私人社区和贫困廉租房新开发区所逐渐采用的额外的私人安全做法[76]。这里目的是通过利用民事法律框架形成社会认同，在某些情况下也就是形成它们自己的内部社区治理框架和服务供给机制，且只在“手臂的长度”有来自地方政府的公共服务，这样的途径，公共利益只在有限的范围实现重新构建[77]。其实，这只是在狭小的地理和责任边界实现了相对较小的街区公共服务水平。这样的结果就是“廉租房供给分裂成许多个小的、本地基础的，且互相竞争的业主。”[78]这样的结果就是不但廉租房社区与富人区之间是隔离的，廉租房与廉租房社区之间也是隔离的。例如，在苏格兰土著工人（新教）中，更大程度上的敌意是对那些与他们一同生活，竞争同一份工作的，进入苏格兰的爱尔兰天主教移民；而在苏格兰的政治和宗教精英之间却没有对他们的敌意[79]。

其二，也都在某种程度上消弱了地方政府的治理主体地位，扭曲了公民和政府的关系。因为，廉租房业主与房客签订的很多协议已经不是属于公共事务范围，很多已经扩展延伸到审美文化偏好，本属于个人隐私方面行为[80]。从政府与公民个人关系来看，这些内容也不属于政府治理的公共事务范围之内。另外，政府长期脱离社区治理的责任主体地位之后，也将逐渐消弱了地方政府的公共政策反应能力。这是因为当社区问题长期由社区代理解决时，地方政府将因为治理信息不畅通、治理手段不熟悉而丧失治理效果，最终在公民面前丧失公信力。

其三，社会排斥的很多问题讲最终得不到解决。由于经济和住房体制正在普遍往私人利益方面发展，以邻里为基础的廉租房机构也在逐渐创造一个“泡泡”契约和狭隘的“社区”治理[81]。这些“衰退的社区”都在逐渐依靠一个内部的治理过程解决问题，要么将风险与人群隔离，要么只是减轻危险的后果。那么，最终的结果是特定的问题人群被挡在社区之外，成为流动的社会问题，而解决这些行为确实构建社会包容计划的核心[82]。

从英国经验来看，英国住房市场及其政策已经相对成熟，社会排斥的内容突显在已经相对稳定的居住空间和分异层面，其在处理社会排斥的措施方面也积累了相对丰富的经验，但仍然存在一些问题。随着我国社会保障住房速度的加快，廉租房社区社会排斥的现象也将日益凸显。目前学术界对于中国住房社会排斥的问题主要关注在住房消费方面，而对廉租房引起的人口迁移和社会排斥则关注较少[83]。因此，借鉴英国处理与廉租房有关社会排斥的成熟经验，并吸收其教训，这对于社会迁移日趋频繁和正在努力推进国家治理能力现代化的我们也是不无裨益的。

注释：

①参见乔纳森.S.戴维斯，戴维.S.英布罗肖.何艳玲.译,第216页：20世纪90年代，社会排斥的概念在欧洲城市政策和城市研究中处于支配地位。这种研究方法的内在逻辑就是以问题为中心，促使“城市问题”或者是“某部分人的问题”得以概念化。虽然对这个概念还存在争议，但是欧盟都已经把这个概念用于城市社会福利改革、就业、教育、住房等领域。