借鉴与启示：其他国家遏制宗教极端主义的法治实践比照*

王 磊

内容提要：法治是遏制宗教极端主义渗透蔓延的重要举措。美国、德国、法国、英国以及俄罗斯等国家在立法、司法和执法实践中通过依法严厉打击、多角度综合治理、加强国际合作等手段和方式，取得了一些遏制宗教极端主义的经验，从中可以总结出有借鉴意义的启示。

进入新世纪之后，对于整个世界来说，备受瞩目的莫过于由宗教极端主义催生的恐怖势力在全球的肆虐横行。世界各国不得不采取包括法治手段在内的各种举措予以应对。有些国家在遏制宗教极端主义的法治实践方面已经取得了先行经验，通过比照分析，可资借鉴和参考。

一、美国遏制宗教极端主义的法治实践

美国政府最初认为，宗教极端主义犯罪是恐怖主义犯罪的一个重要组成部分。无论联邦层面还是州层面，并没有制定专门的反极端主义立法，而采取了恐怖主义和极端主义混同式规制的法律模式。早在1980年代，美国就出台了一些反对恐怖主义的法律条款(散见于各个法律之中)，但未成系统。为了消除军队中可能出现的极端主义，美国国防部于1996年10月1日发布第1325.6号指示，围绕种族、性别、伦理、宗教、肤色、原始国别对极端主义进行了界定，但该定义存在较大的模糊空间。因该指示可能与美国宪法第一修正案存在冲突，后在2009年11月27日被废止。[注]Waiter M.Hudson,Racial Extremism in the Army，Military Law Review，Vol.159，1999，p.8.为了加强甄别和打击恐怖主义力度，美国《1996年反恐法》赋予国务卿有认定外国恐怖组织的权力。[注]杜邈：《外国恐怖组织认定机制初探》，《山东警察学院学报》2008年第6期。

2001年“9·11”事件之后，美国国会迅速通过《爱国者法案》(其全称是《使用适当手段拦截和阻止恐怖主义以助美国团结和强大法案》)。该法案规定，国内恐怖主义行为罪的构成条件是：第一，在美国境内实施；第二，企图以威胁或强制方式影响政府；第三，违反刑法危害他人生命。[注]杜邈：《反恐刑法立法硏究》，北京：法律出版社，2009年，第109页。根据此法案，对于与恐怖主义有牵连的极端主义犯罪亦应给予严厉打击。2006年，该法案经过修改补充，形成了《爱国者法修改与再授权法》和《2006年爱国者法额外再授权修改法》，在对恐怖主义犯罪的预防、侦查和打击方面，执法部门被赋予更大权力。[注]程昉：《美国刑事打击恐怖主义融资之经验及启示》，《福建警察学院学报》2011年第3期。然而，立法和执法的难点在于：如何在控制极端主义言论和保护言论自由之间寻求适度平衡。美国司法界和学术界逐渐形成一致认识，即任何宗教都没有凌驾于法律之上的特权，宗教信徒在实施违法行为后，不能借口宗教教义而意欲免除法律责任；公民的言行包括宗教仪式和行为，只要涉及宗教极端，都在被限制之列。学术界建议立法部门应当就宗教极端主义威胁国家安全和社会秩序的具体情形作出明确界定。[注]胡山野：《借鉴与完善：遏制宗教极端主义的立法研究》，《政法学刊》2013年第5期。

奥巴马执政之后，改变了过去把极端主义作为恐怖主义犯罪从属部分的做法，反击暴力极端主义逐渐成为美国反恐战略的核心内容。2011年12月，美国政府出台了《授权地方合作者预防国内暴力极端主义战略实施计划》。国土安全部作为具体执行部门，会同国家反恐中心和其他美国机构开展一系列有针对性的项目，依托社区、加强防御，预防个人参与同政治、社会、文化、种族、宗教等意识形态有关的暴力活动，从而实现消除极端主义目标。[注]初冬梅：《反击暴力极端主义：美国反恐支柱》，《世界知识》2016年第3期。2016 年1月，美国政府宣布成立打击暴力极端主义特别工作组(Countering Violent Extremism Task Force)。该工作组由国土安全部与司法部联合组建和共同领导，其工作人员来自联邦调查局、国家反恐中心(National Counterterrorism Center)和其他相关实务部门与机构，主要职责是协调和整合美国各机构的反暴力极端主义工作。美国政府成立打击暴力极端主义特别工作组，意味着其将反对极端主义战略从反对恐怖主义战略中分离出来，使两者成为彼此独立又高度关联的战略体系。[注]王江：《美国打击暴力极端主义特别工作组概况》，《中国信息安全》2017年第9期。

2017年伊始，美国总统特朗普签署了“关于难民和移民政策的行政命令”，对伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门等7国公民采取特殊的入境限制，认为这有助于“将激进伊斯兰恐怖分子赶出美国”。该命令在全世界引起轩然大波，被人们称为“禁穆令”，美国西雅图联邦基层法院和上诉法院冻结了该命令的执行。3月6日，特朗普又签署新版较为温和的“禁穆令”，剔除了伊拉克，但依旧被夏威夷和马里兰州的联邦法官叫停。6月26日，美国最高法院推翻了下级法院的判决，允许新版“禁穆令”部分生效。

美国政府认识到，需要国际社会联合行动才能铲除滋生恐怖主义和极端主义的土壤。2011年，奥巴马政府设立全球反恐论坛，以期在反击暴力恐怖和宗教极端主义方面进行国际合作。全球反恐论坛在阿布扎比成立了反击暴力极端主义卓越中心，负责就反击暴力极端主义开展科研和培训工作。此外，美国借助联合国大会，呼吁各国积极应对暴力极端主义的蔓延威胁，强化相关反击机制和举措，包括严厉打击极端主义的境外招募者，同他国政府、社会组织、私营部门建立合作关系，使用网络社交媒体等高科技手段反击暴力极端主义思想的传播，消除其不良影响，等等。[注]初冬梅：《浅析美国反击暴力极端主义政策》，《国际关系研究》2016年第3期。

二、欧洲国家遏制宗教极端主义的法治实践

目前，伊斯兰极端主义对欧洲各国的渗透日益加剧，暴力恐怖事件层出不穷。为此，欧洲各国不断扩大和织密法律网络，增强打击极端主义和恐怖主义犯罪的力度。我们选择德国、英国和法国作为典型进行介绍。

(一)德国

德国没有对极端主义进行专门立法，但很早就有反恐方面的立法。1976年4月22日，德国修订刑法，增设了第129a条，特别规定“为恐怖组织招募成员罪”。2001年9月19日，德国议会通过“第一个一揽子安全立法”，对刑法的原有内容进行修改，包括惩罚创建恐怖组织的行为，将外国恐怖犯罪组织纳入刑法第129a条的适用范围，只要参与或支持此类组织即被视为刑事犯罪。具有宗教基础的极端组织将不再享有在犯罪指控方面的豁免，并会以与其他极端组织同样的理由受到禁止。[注]杜邈：《反恐刑法立法研究》，第87页。

2002年1月，德国出台了专门的《反国际恐怖主义法》。该法的特点有二：一是采取附属式立法模式，其本身并没有规定具体的法律关系内容，而是对已经生效的《联邦宪法保卫法》《联邦情报局法》《联邦刑警局法》《联邦边防法》《护照法》和《外国人管理法》等21部法律文件进行修订、删改。[注]赵秉志、杜邈：《反恐立法模式的理性选择》，《法学》2008 年第3期。二是采取了“限时法”的立法模式，该法规定了“落日条款”，即有效期至2007年1月。当然，2007 年1月5日，德国议会通过了《反恐怖主义补充法》作为后续立法。就主要内容而言，《反国际恐怖主义法》赋予情报部门和司法部门在金融、通讯、交通信息和资料搜集获取方面以更大的权限，加强了情报部门与司法部门之间预防和打击恐怖主义犯罪的协调合作，强化了德国公民生物特征身份识别制度，扩大了披露外国人信息的范围，加强了维护航空安全的人员身份审查措施，强化了对外国人团体的严格管理，等等。[注]赵秉志：《国际恐怖主义犯罪及其防治对策专论》，北京：中国人民公安大学出版社，2005年，第144页。

近年来，为了遏制和防范宗教极端主义及其引发的恐怖主义犯罪，德国政府和社会采取了一系列措施，包括：(1)“反极端化”。在各地政府的主导下，警方、教育机构、宗教界以及社会工作者加强协作，广泛开展反对宗教极端主义思想的宣传教育，在网络上与极端势力进行直接斗争，以正确的思想和言论压制极端势力的歪理邪说，抵制宗教极端主义思想对社会的侵蚀。(2)“去极端化”。伊斯兰极端主义像其他邪教一样，通过宣传极端教义和发表蛊惑言论，对受害人洗脑后加以精神控制，使其很难摆脱。为此，德国政府邀请受害者的亲友、教师或者神职人员，在专业人员的指导下，用浅显生动的语言，向受害者宣传道德伦理以及和平理性的伊斯兰教义，规劝其重新回到正确的人生道路。(3)“封杀作案”。倘若极端分子确实顽固不化且有严重的暴力倾向，警方则会采取严厉措施，包括没收证件、限制出境、进行 24 小时严密监控，必要时实施抓捕，等等，使极端恐怖分子的作案机会最大限度地降低。[注]严建卫：《德国积极开展反宗教极端化行动》，《文汇报》2015年2月5日第4版。

(二)英国

早在1974年，为了应对爱尔兰共和军(IRA)实施的恐怖活动威胁，英国便通过了《防止恐怖活动法》。[注]〔美〕奥德丽·库尔思·克罗宁、詹姆斯·M.卢德斯：《反恐大战略》，北京：新华出版社，2015年，第120页。英国在2001年以后制定了新的反恐战略，强调打防结合，重在预防，其主要目标是“防止、应对个人的激进化问题”。具体内容措施包括：积极消除各类社会隐患，如因歧视或非平等而可能导致极端化的问题；寻找并处置蛊惑、煽动极端主义和恐怖主义的个人，帮助其改善生存环境；开展反恐思想斗争，批驳极端主义意识形态，增强穆斯林抵抗极端主义思想影响的能力。[注]④ 方金英：《文明的交融与和平的未来：穆斯林“去激进化”理论与实践》，北京：时事出版社，2016年，第282、283～287页。

目前，英国有关反恐工作的法案对遏制极端主义同样适用，具体包括：第一，《反恐怖法案1998》。此条例表现出对恐怖主义和极端主义更加严厉的态度。比如限制沉默权和保释权、对境外有恐怖主义犯罪进入英国的人予以法律追究、禁止任何人向恐怖分子的银行账户捐款，等等。第二，《恐怖主义法2000》。该法规定：为推行政治、宗教或者意识形态之目的，影响政府或者威胁公众或部分公众的行为，即构成恐怖主义。国务大臣可以发布命令，认定符合法定标准的某组织为恐怖组织。[注]杜邈：《外国恐怖组织认定机制初探》。第三，《反恐怖主义、犯罪和安全法2001》。该法律包括旨在提高当局对直接参与或支持恐怖主义活动分子的人进行有效打击的一系列措施，具体为：冻结和监控恐怖分子资金，加强信息采集，建立航空、化学、生物与核安全等一系列安全体系，扩大了一系列警察权力。第四，《预防恐怖主义法2005》。该法赋予内政大臣核发“监控令”的权力，不论本国公民还是外国人，只要涉嫌恐怖犯罪，都受该法制约。第五，《恐怖主义法2006》。该法把鼓动、纵容恐怖主义定义为刑事犯罪，如颂扬恐怖主义、传发极端主义出版物和通过互联网传播恐怖主义宣传资料等，都将受到法律制裁。[注]王存奎、李健和：《英国反恐怖预警机制研究》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2008年第6期。

2001年以后，英国对恐怖主义和极端主义采取强硬措施，宣扬极端主义思想的神职人员被驱逐、与伊斯兰极端主义有关的清真寺和场所被关闭。数以千计的穆斯林被英国警方和情报部门纳入秘密监控范围，其中包括倾向“基地”组织精神的人员、巴基斯坦裔英国人或者父辈与“基地”组织有牵连的英国人。2005年以后，英国内政大臣有权决定驱逐任何鼓吹极端主义的外国人，或是拒绝向其发放入境签证。英国教育部要求高校遏制极端主义的蔓延传播，责令地方行政官员及警方必须查出可能进行极端主义宣传的学校和宗教场所。英国军情五处等机构组织计算机专业人士，成立专门的网络监测中心，在互联网上追踪、监控极端主义分子的宣传、蛊惑、欺骗和联络行为。2014年开始，为了防止极端分子回流，英国以“恐怖主义罪名”拘留从叙利亚回国的人员。英国外交部和内政部向“激进中间道路”等网站秘密提供资金，支持他们向穆斯林宣传伊斯兰温和思想。此外，要求学校增设公民意识课程，培养学生宽容、理解、积极向上的品格，崇尚民主和人权价值观，从而免受极端主义意识形态影响。④

(三)法国

一直以来，法国对于极端主义和恐怖主义都采取严厉打击的态度。在20世纪80年代，《法国刑法典》就增设了独立的恐怖主义行为罪，1994年又对恐怖活动罪以专门章节的形式进行规定，并以幅度不等的刑罚措施惩治不同的恐怖活动。其实，《法国刑法典》第2卷第1编“反人类罪”中规定的有些犯罪本身就可被视为极端主义犯罪。2001年美国“9·11”事件之后，法国深感恐怖主义威胁，完善反恐及相关立法的步伐明显加快，增设了与恐怖主义活动牵连的上下游犯罪的罪名，如资助恐怖活动罪、帮助恐怖主义活动洗钱罪等。[注]杜邈：《反恐刑法立法研究》，第85～86页。

2011年4月，法国成为第一个立法禁止在公共场合佩戴蒙面面纱或者穿着覆盖全身罩袍的欧洲国家，违者将处以150欧元的罚款或参加民事权利培训班；迫使或诱使妇女戴面纱者将被判处1年监禁和罚款3万欧元；迫使未成年人戴面纱将被判处两年监禁和罚款6万欧元。[注]安国章：《法国：公共场所禁止戴遮住整个面部的面纱》，《政府法制》2011年第17期。2015年11月13日，法国巴黎发生连环恐怖袭击，造成129人死亡、352人受伤。法国国民议会随即授权政府在全国实施为期3个月的紧急状态，允许政府取缔与清真寺和其他宗教场所有关的极端组织、关闭有极端主义和恐怖主义的网站和社交媒体，将可疑人员纳入电子监控范围。[注]方金英：《文明的交融与和平的未来：穆斯林“去激进化”理论与实践》，第287～290页。2016年，随着极端组织“ISIS”逐渐覆亡，极端分子开始回流原籍国。法国政府感到国家安全受到严重威胁，为此采取了有针对性的措施：(1)司法部门将重判回流的极端分子。对于加入“ISIS”的人员所处的刑期由10年改为20～30年。(2)设立去极端化中心，改造极端分子的思想。全国13个大区都设立去极端化中心，学员接受教育改造的时间为10 个月，主要内容包括：一是接受技能与职业培训，重新融入社会；二是接受宗教现实和世俗主义的心理辅导，恢复正常思维模式。[注]李永群：《法国严防极端分子回流》，《人民日报》2016 年12 月3 日第11 版。

2018年2月, 法国政府出台新的去极端化计划，内容涵盖关于监狱、学校和社交媒体等的60 条改革措施：一是加强全国各类学校的价值观教育，提高教师辨别学生受极端主义思想影响的能力。严格私人办学条件，向私立学校派驻特别督学，预防出现恐怖主义性质的教育机构。二是改变当前监狱分散关押极端分子的策略，进行集中或隔离看管，防止极端主义思想在监狱中传播。三是加强与各大社交网络平台的合作，及时清除恐怖主义宣传信息，避免年轻人受到网络恐怖主义的影响。四是将有极端化倾向的公职人员从安全部门调离或辞退、开放极端分子信息库以便加强相关学科研究、促进地方行政和医疗机构预防极端化专业水平的提升。由此可见，法国政府的新计划将教育、司法、科研、网络、企业等均纳入去极端化领域，从而更好地预防极端主义思想的侵袭。[注]龚鸣：《出台新计划，法国严控极端思想蔓延》，《人民日报》2018年2月26日第21版。

三、俄罗斯遏制宗教极端主义的法治实践

苏联解体之后，俄罗斯深受伊斯兰极端主义和恐怖主义之害。为了应对严峻形势，俄罗斯制定了大量内容严厉的法律文件，采取反恐怖主义和反极端主义分立的立法模式，且两者相辅相成，构建了预防、打击宗教极端主义，减轻恐怖活动危害的法律体系。

俄罗斯《反极端主义法》于2002年7月实施，其主要意旨为：第一，明确极端活动、极端组织和极端材料的定义。其中，极端活动的范畴较为宽泛，包括基于社会、种族、民族、宗教、语言等原因煽动仇恨、宣扬排他或优劣性以及侵犯他人合法利益，而以暴力方式破坏国家统一，公开声援、支持恐怖主义活动，破坏选举活动，妨碍国家机关和公共社会组织合法活动。第二，明确反极端活动的基本原则包括：(1)承认、尊重、保护公民和法人的合法利益；(2)法治；(3)公开；(4)俄罗斯联邦的安全优先；(5)防范极端活动的措施优先；(6)国家与社会组织、宗教组织合作；(7)对极端活动不免除处罚。第三，明确禁止社会组织、宗教组织和其他组织从事极端活动，违者将受到警告直至被取缔的处罚。第四，明确禁止媒体从事极端材料的传播，违者将受到警告直至被禁止活动的处罚。同时，禁止使用公共网络实施极端活动，违者将被追究行政或刑事责任。[注]此部分资料来自新疆师范大学法学院所译《俄罗斯联邦反极端主义法》，笔者注。俄罗斯《2006年反恐法》规定,法院在联邦总检察长或其下属检察长的声明基础上作出判决，认定某组织属于恐怖组织。[注]杜邈：《外国恐怖组织认定机制初探》。

近年来，俄罗斯采取积极主动的策略，逐渐摆脱了恐怖主义活动频发的困局。俄罗斯政府先后公布《联邦反恐构想》《2020年前国家安全战略》《2025年前俄联邦抵制极端主义战略》等战略性文件，指出极端主义是恐怖主义思想产生的直接根源，必须采取完善反恐怖主义与反极端主义立法等多种防范措施，以保障俄罗斯的国家安全。[注]④ 戴艳梅、郑迪、唐春华：《恐怖主义思想防范体系构建：俄罗斯的实践与启示》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2016年第3期。

2011年，俄罗斯专门成立了反极端主义部际协调委员会。该委员会的职责是保障国家打击极端主义政策的实现，对联邦和各联邦主体的执行权力机关打击极端主义的行动进行协调领导；该委员会的任务是编制并提交俄罗斯极端主义的年度报告、讨论制定打击和消除极端主义的具体措施，等等。[注]龙长海：《俄罗斯应对极端主义网络传播的措施及启示》，《犯罪研究》2016年第6期。为了应对极端主义的渗透和蔓延，俄罗斯在互联网管理、舆论宣传、文化教育和宗教引导方面做了大量切实有效的工作。如自2006年起，俄罗斯对网络恐怖主义与极端主义的传播实施严厉的刑事制裁。在极端主义曾经肆虐的车臣共和国，规定广播、电视和报刊必须开设40%以上的频道以及版面对青年人进行道德精神和爱国主义的教育，以加强对恐怖主义和极端主义的防范。2012年起，根据政府要求，反恐怖主义与极端主义成为全俄罗斯中学的基础课程，目的是让学生树立正确的价值观，不能以极端方式看待和解决问题。政府特别强调，宗教和社会团体应当积极参与反对恐怖主义和极端主义，重要任务是避免青年人被蛊惑而参加各类宗教极端组织。④

俄罗斯在打击极端主义的国际合作方面也作出了卓有成效的努力。2001年，上海合作组织各成员国共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》；同年7月16日，中俄签订了《睦邻友好合作条约》，第20条规定：双方在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义以及打击有组织犯罪和非法贩运毒品、精神药品、武器等犯罪活动方面进行积极合作；2004年，俄罗斯和独联体其他国家签订了反对恐怖主义和极端主义的法律合作协议；2005年，各国又通过了《合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》；2010年，中俄又签订了《关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的合作协定》；2015年以来，俄罗斯对叙利亚的极端主义团体进行武力打击，在重创恐怖组织的同时，也消灭了大量俄罗斯籍极端恐怖分子，掌握了反对国际恐怖主义和极端主义的主动权。

四、其他国家遏制宗教极端主义法治实践的借鉴和启示

由上可知，其他国家在遭受极端主义和恐怖主义危害之时都采取了一系列法治措施予以反制和打击。通过对这些法治措施进行比较分析，我们可以得出一些有益的借鉴和启示。

(一)遏制宗教极端主义应当在维护国家安全和保障人权之间寻求平衡

依法惩治极端主义必须以维护国家安全为首要目标。《俄罗斯反极端主义法》将“国家安全优先”和“反极端主义措施优先”作为反极端活动的基本原则。其原因在于：宗教极端主义常常将信仰自由、权利自由等作为其进行极端主义宣传、实施极端主义活动的法律盾牌，其传播无孔不入、行为形形色色，经常处于法律认定和规制的灰色区域或模糊地带。因此，“国家安全优先”和“反极端主义措施优先”为执法部门灵活适用法律、有针对性地打击各种极端主义行为提供了法律依据。由此可见，“国家安全优先”和“反极端主义措施优先”成为反极端主义立法极具特色的原则，值得我国汲取和借鉴。实际上，一向标榜“人权至上”的欧洲国家也开始注意遏制宗教极端主义对于维护国家安全和公共秩序的重要性。2014年，欧洲人权法院在“S.A.S诉法国”案中，判决支持了法国禁止在公共场所穿戴蒙面服饰的立法，认为该法案不存在违反《欧洲人权公约》的情形，而蒙面则阻碍了“共同生活”,也妨碍了“公共秩序”的维护。[注]毛俊响：《欧洲人权法院关于在公共场所穿戴蒙面服饰的最新法理》，《欧洲研究》2017年第1期。

遏制极端主义应当以切实保障人权为宗旨。司法机关追究极端分子刑事责任，在剥夺和限制其人身自由等基本人权时，不得任意而无限度，应当保证犯罪分子在拘捕、关押以后的人道待遇和接受公平审判的权利。更为重要的是，防范、打击极端主义各项措施对于克减公民权利应当保持必要的限度。许多国家为了监控、收集极端主义和恐怖主义犯罪的情报和证据，允许执法部门广泛采取电子监听、秘密搜查、放宽拘捕嫌犯条件、拦截邮件、银行查账等方法，这些做法对公民权利可能构成大范围克减，其实施应当特别慎重且有程序审核保障。值得借鉴的是，《德国反国际恐怖主义法》和美国的《爱国者法案》都规定了法律的时效，属于“限时法”，到期若无立法机关的授权则会失效。[注]赵秉志、杜邈：《反恐立法模式的理性选择》。这种立法模式对于特殊时期国家权力的扩张给予了约束，有利于实现法律效果与社会效果的统一。此外，防范、打击极端主义和恐怖主义的各项措施不能有种族、民族和宗教的特定“标签化”。据有关调查显示，2009年，法国的阿拉伯人和黑人在街头被警察盘问的概率比白人高8倍；2010年后，英国穆斯林遭到警察“截停搜身”的次数是白人的5倍。[注]沈晓晨、史志钦：《反恐怖主义极端化的“欧洲模式”及其政策困境》，《当代世界与社会主义》2017 年第 4 期。这些人权歧视的做法饱受争议和批评。

(二)构建统一有效的反极端主义法律体系

美、德、英、法等国家没有针对极端主义进行专门立法，而是将极端主义与恐怖主义混同规制的立法模式。但是，这些国家已经认识到极端主义与恐怖主义虽有联系但迥然有异，并逐步采取有针对性的措施遏制极端主义。俄罗斯针对极端主义采取单独的立法模式，颁布了《反极端主义法》。此种立法模式的结构体系较为完整清晰，全面规定了极端主义的内涵与类型、法律适用主体、打击与预防主体、刑事依据等；其内容条款既包括实体也包括程序、既包括刑事也包括行政，能够针对极端主义形成相对完善的社会综合治理体系。[注]卢有学、吴永辉：《极端主义犯罪辨析——基础理论与立法剖析》，《西南政法大学学报》2015年第2期。

在极端主义犯罪的刑事立法方面，将极端主义犯罪作为一种单独的犯罪种类进行集中规定可能是各国相关立法的选择方向。法国《刑法典》就将恐怖主义犯罪规定在第4卷的第2编当中，归类为危害民族、国家级公共安全罪。俄罗斯《刑法典》则集中规定了极端主义犯罪，明确了极端主义的相关概念，特别是极端主义行为、极端主义活动、极端主义组织，从而与恐怖主义犯罪、普通的刑事犯罪区别开来。此外，针对极端主义和恐怖主义犯罪的特殊复杂性应当设立特殊的刑事追诉程序。一般而言，法治国家在刑事程序中，对犯罪嫌疑人采取人身羁押、搜查、扣押、冻结财产等强制措施之前，必须经由法院批准，获得司法令状后方可实施。不过，现在很多国家通过法律授予的权力将审查权赋予了检察官，以便实现迅速打击犯罪的目的，这种方式无疑“有利于检察机关尽快熟悉证据和案情，减少审查起诉的时间，提高诉讼效率”[注]杜邈：《预防和惩治恐怖主义：国外检察制度发展的新特征》，《检察日报》2010年8月9日第3版。。

(三)建立完善的极端主义组织认定模式

遏制宗教极端主义的前提是对极端主义组织进行准确认定。一方面，此种认定、公布的过程和结果有利于社会公众明确认知宗教极端主义的危害和结果；另一方面，认定程序的规范化和法治化有利于增强行政司法机关防范和打击宗教极端主义的公信力、针对性和有效性。

就以往的实践来看，学术界和实务界都将目光聚集于对恐怖主义组织的认定，形成两种认定模式：(1)司法认定模式，即由检察机关提出申请，由法官最终裁决，裁决结果作为刑事制裁的依据。俄罗斯、德国、法国和意大利均采取类似的司法认定模式。(2)行政认定模式，即由一国行政机关依据相关法律规定对某一组织是否为恐怖组织进行确认。比较而言，行政认定模式的特点在于：一是主动性强，行政机关在某一恐怖组织采取行动前即可“先发制人”地主动出击；二是效率高，行政机关通常可一次识别和判定多个恐怖组织。

然而，司法认定和行政认定绝非截然对立。当今世界多数国家都实行两者结合的双轨制模式，行政认定通过甄别和处罚等措施突出防范和打击的及时性、司法认定则通过诉讼程序裁决追究刑事责任彰显惩治的公正性与合法性，两者相互配合衔接，共同完成对恐怖组织的认定惩处任务；同时，完善配套的监督和救济程序又是保证认定工作公正和有效的必要基础。对恐怖组织的认定程序同样适用于极端组织，如俄罗斯《反极端主义活动法》规定的关于宗教极端主义组织认定程序与恐怖组织相同。

(四)加强反极端主义和反恐怖主义的国际合作

极端主义犯罪与恐怖主义犯罪从来都具有跨国和国际化的显著特征，单凭一个国家很难独立防范和惩治此类犯罪。这就要求各个国家必须携起手来，在情报交流、罪犯引渡、案件侦查等方面加强合作，才能共同应对这一世界性难题。美国一直通过打造各种平台，试图协调各国在反对国际恐怖主义和极端主义方面采取统一行动，以期掌握相关领域的主导权。除了奥巴马时期设立的全球反恐论坛外，2018年2月27日，美国邀请约90个国家和组织的代表，在华盛顿召开反对恐怖主义和极端主义的国际执法合作会议，探讨如何进一步打击极端组织“ISIS”的残余势力，并就下一阶段的相关行动协调立场和策略。[注]朱东阳：《打击“伊斯兰国”执法会议呼吁加强国际执法合作》，http://news.sina.com.cn/w/2018-02-28/doc-ifyrzinh0146269.shtml，最后访问时间：2018年6月3日。德国的《反国际恐怖主义法》对《外国人法》和《避难法》作了修改，加强与其他国家的合作力度，在签证程序方面强化信息交流，扩大了外国人签证档案登记的内容，以阻止外国恐怖分子入境德国和在德国居住、逗留。[注]张美英：《德国与欧盟反恐对策及相关法律研究》，北京：中国检察出版社，2007年，第90页。俄罗斯也非常重视在国际组织框架或单边合作框架下反对恐怖主义和极端主义的合作。近年来，上海合作组织、独联体等国际组织也都在反对恐怖主义和极端主义领域做出了相应的改革，建立了多边合作机制，开展了国际间的深层次合作，极大地遏制了跨国恐怖主义和极端主义犯罪的频发态势。