生态补偿制度的法理基础初探

齐婉婉

(武汉大学 环境法研究所,湖北 武汉430072)

2017年10月,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上做了《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告,报告提出要加大生态系统保护力度,建立多元化生态补偿机制,生态补偿制度的重要意义日益受到关注。作为促进生态文明建设的一项重要制度,生态补偿制度最早进入公众视野得益于生态学学者,后经济学学者又从环境资源的经济价值以及外部性等角度对该制度进行探析。相比之下从法学视阈对生态补偿制度的研究相对较少,且多集中于对生态补偿制度的概念、法律关系等基石性内容[1]。2014年修订的《环境保护法》将生态保护补偿制度作为环境法的一项基本制度予以规定。2016年国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》,2016年7月以来,安徽、河北、河南、广东等省先后颁布关于生态保护补偿机制的规定*这些规定主要有2016年7月,《安徽省健全生态保护补偿机制的实施意见》;2016年9月,《河北省健全生态保护补偿机制的实施意见》;2016年10月,《河南省健全生态保护补偿机制的实施意见》;2016年12月,《广东省健全生态保护补偿机制的实施意见》。。关于生态补偿制度的理论探究也如火如荼地展开*如谢玲等《责任分配抑或权利确认:流域生态补偿适用条件之辨析》,载《中国人口·资源与环境》2016年第10期;赵俊等《福建省湿地生态补偿法律机制及效用研究》,载《中国农业资源与区划》2017年第4期;潘佳《流域生态保护补偿的本质——民事财产权关系》,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2017年第5期。,从法学语境对生态补偿制度进行全面深入解读的必要性日益彰显。虽然生态补偿制度得到法律的明确规定,但是作为一个法律概念,生态补偿制度至今仍缺乏一个统一的定义,究其原因主要是缺乏对该制度的法理探讨,对其性质理解不够透彻。因此，对生态补偿制度从法理上进行分析有助于更加准确地把握其内涵,促进生态补偿制度的研究及实践。

一、公平正义价值是生态补偿制度的价值基础

(一)生态补偿制度与正义价值

正义是法的实质和宗旨,法只能在正义中才能发现其适当的和具体的内容,法学的每一项制度也都体现着正义的价值,生态补偿制度就是正义价值在环境保护领域的具体化。对于正义这一概念的探讨,最早可以追溯到古希腊思想家亚里士多德。亚里士多德的贡献在于提出了分配正义与矫正正义的分类。分配的正义，是在承认体力和智力的不平等基础上按照个人功绩进行的分配;矫正的正义，是在任何人受到同等对待基础上对双方平等的进行分配[2]。

生态补偿制度体现了分配正义在环境法中的运用。以“增益性生态补偿”*参见杨娟《生态补偿法律制度研究》,武汉大学2005年硕士学位论文;李爱年等《论生态补偿的法律关系》,载《时代法学》2007年第1期。为例,重点功能区、河流上游地区等生态服务区内的居民为了环境资源的可持续发展对自身的活动进行限制或者禁止,处于林地草地湿地或者自然保护区内的居民甚至放弃世代相传的基本生存方式,从事退耕还林还草等增加生态服务价值的活动。上述主体因保护环境等增加生态利益的活动而牺牲发展机会,多数人还为生态服务价值的增加付出了额外的生态保护成本,但是由于环境资源的公共性、非排他性等特征,环境资源保护者的生态保护成本或者因限制发展而丧失的发展机会成本并不能在市场机制中得到成本效益的有效分析,其增加的生态系统服务价值因此受到忽视[3]。为更好地调动环境保护者的积极性以及激励环境损害者减少损害,通过生态补偿制度对社会财富进行重新分配,将环境保护者为环境资源的可持续发展而承担的生态保护成本内部化,并在此基础上对环境保护者给予生态补偿正是分配正义的应有之义。

(二)生态补偿制度与公平价值

生态补偿制度体现了机会公平与实质公平的结合。美国著名哲学家约翰·罗尔斯(John Rawls)认为,只有当机会公平原则与差别原则相结合,使得这种差别对所有人特别是处于社会最不利地位的人有利的情况下,才是真正的公平[4]。只有保持公平才能保证不同的利益主体维护自身合法利益,失去了公平,也就意味着失去了可持续发展的可能性。

从实践角度分析,对公平的判断不外乎对两个问题的衡量:一是利益和成本的分配,二是对伤害和损失的弥补。在环境领域要达到社会的实质公平,需要用“差别原则”来纠正实质上的不公平。对利益和成本的分配主要体现在“增益性生态补偿”中,对于为保护和改善生态环境,创造或增进公众生态利益而自身利益减损的社会主体,应该由生态保护受益者对其进行补偿,即设立有利于生态受损主体的不平等倾斜制度,将环境保护者为环境资源的可持续发展而承担的生态保护成本内部化,并运用财政转移支付、政策支持等方式对其成本予以补偿。运用生态补偿制度,重新调整环境保护者以及生态保护受益者等多方利益主体的成本利益,有利于保证实质意义上的公平价值的实现。对伤害和错误的弥补则在“抑损性生态补偿”中得到更广泛运用。资源开发利用主体因其合法开发利用资源的活动*此处的资源开发利用活动仅指合法的资源开发利用,如果相关主体的资源开发利用活动违反法律规定,则属于违法活动,对其因违法活动而造成的损害应承担赔偿的法律责任。赔偿与补偿属于法律上两个不同的范畴,所以因违法活动而发生的法律关系不属于生态补偿制度的范围。而对环境资源造成破坏,属于以牺牲环境资源为代价增加经济利益的行为。虽然在开发资源时,资源开发利用主体已经缴纳资源使用费并依法取得资源的开发利用许可,但是目前我国资源使用费等资源开发利用相关费用仅仅是针对环境资源的经济价值而支付的对价,对于环境资源的环境价值损失的弥补则应通过生态补偿制度得以实现。达到国家或者地方排放标准的排污者因众多合法排污行为共同对生态环境造成损害,虽然合法排污主体主观上不存在过错,但其合法排污行为与生态服务价值的减损之间存在确定的因果关系。因此，合法排污主体应对其损害生态环境的行为予以补偿。此外，正如上文已经论述,合法排污主体依法缴纳排污费的行为不能成为其承担生态补偿责任的免责事由。对环境保护者、生态损害者以及生态保护受益者等成本利益的分配体现了在生态补偿制度设计中,环境公平理念始终贯穿其中。

生态补偿制度以法的公平正义价值为导向,对法律关系参加者进行权利义务的调整,突出了在生态补偿制度设计中公平正义价值的基础性作用,并通过具体的权利义务使抽象的公平正义价值在实践中得以发挥作用。

二、权利义务对立统一原则是构建生态补偿制度的基本原则

法是以权利和义务为机制来调整人的行为和社会关系的,权利和义务是法的核心内容,法律制度都是法对于某个具体的调整对象进行的权利义务分配。权利与义务具有对立统一的关系,其对立统一首先表现在权利义务相互依存、相互转化的辩证统一过程中。权利的实现需要义务的履行,义务的履行是为了保障权利的实现。任何一项权利都伴随着一个或几个保证其实现的义务,而不管这个义务是权利人自己的还是他人的。权利义务的对立统一体现在权利义务的相互对应关系,没有无权利的义务,也没有无义务的权利,权利人在一定条件下要承担义务,义务人在一定条件下也要享受权利。

生态补偿制度的核心在于明确生态补偿法律关系的主体客体,并进一步厘清生态补偿法律关系参加者的权利义务。在生态保护领域,生态补偿制度也是对生态利益的一种分配,它要求人们公平分享有限的生态资源带来的各种利益，共同承担起维护和管理生态环境的责任。从这一角度来看,在生态建设过程中,重点功能区、河流上游地区等生态服务区内的居民为了环境资源的可持续发展对自身的活动进行限制或者禁止。处于林地草地湿地或者自然保护区内的居民甚至放弃世代相传的基本生存方式,从事退耕还林还草等增加生态服务价值的活动。上述主体履行了其所承担的保护生态环境、增加生态利益、维持生态平衡的义务,他们理应享有相应的权利。但同时这些社会主体自身利益也受到减损,被剥夺发展自身经济、摆脱贫困的权利,生态保护受损者承担了义务却没有得到相应的权利;而环境保护的受益主体在享受生态保护的优质生存环境的同时,理应对其承担补偿责任却没有承担其所应该承担的义务。这违背了权利义务一致的基本价值理念,不利于主体利益的协调和生态环境的改善。根据“谁受益谁补偿”的基本逻辑,应由受益者对为环境保护做出牺牲的价值给予补偿。虽然通过保护环境等增加生态利益的活动而牺牲发展机会的行为,使得生态环境得以改善,生态利益得以增加,在实践中似乎并没有直接的特定的受益者,但是在环境保护的基本国策下,人人享有获得良好环境的法律权利,同时人人应分担保护环境,维持生态系统平衡的义务,该公共义务则应由对生态环境负有保护义务的管理主体即政府承担,最终也就确定了由生态受益者提供补偿、政府实施补偿的生态补偿制度的运行机制[5]。因此,应建立生态补偿制度,赋予生态保护主体补偿权,生态补偿权的设置保证了生态保护主体在维护和改善生态环境的过程中经济利益的实现和满足,从而也平衡生态保护主体和生态受益主体的权利义务关系。

三、环境领域利益的衡平是生态补偿制度的基本分析范式

法学是一门以调整法律关系的参加者利益为主要内容以达到规范和引导法律主体行为目的的社会科学,利益的识别和衡平是法学研究的基本范式,利益法学的分析方法也被广泛运用于法学研究和制度构建过程之中。环境法的制度设计也体现了环境领域利益的冲突与衡平[6],对于生态补偿制度这项环境法基本制度的分析也贯穿着环境领域利益的衡平。

(一)生态补偿制度与财产权

在现代社会,国家对于私人财产的征用征收需要符合严格的法定条件,并且遵循相应的法定程序。因此，国家公共利益与公民私有财产权的冲突关系得到很大程度上的缓和。但是，随着法律的社会化运动和环境保护工作的广泛开展,私人权利正越来越多地受到社会义务和公共利益的制约。公众行使私人财产权的行为受到了越来越多的限制,于是便产生了“财产权的社会义务” 与“管制性征收”的概念。学界通说认为,随着经济社会的不断发展,财产权所存在的社会形式已经发生了从传统社会向现代社会的转变,财产权的理念也从所有权绝对转变到具有一定的社会义务[7]。财产权的社会义务是指为了公共利益等目的,财产权应该受到一定限制,这种限制属于公民合理的忍受义务,因此学界也有将这种限制称为财产权的正当限制的说法。管制性征收则是与财产权的社会义务相对的概念,当国家对私人财产权的限制超过公民的合理忍受义务,即构成对当事人财产权的一种过分限制。这种超出法律所规定的合理范围的限制属于管制性征收的范畴,也构成对公民财产权的一种侵犯[8]。在这种情况下,公权力机关必须支付合理补偿才得以进行[9]。

在环境保护领域,国家基于环境保护的公共利益对私人财产权进行的限制并不少见。一方面,为保护具有重大生态功能的区域,国家通常采取直接征收并划定为保护区等形式予以保护,上述方式涉及对公民房屋所有权、土地使用权等财产权的剥夺;另一方面,对于其他一些生态功能较弱,没必要通过征收的方式进行保护的区域,通常国家会采取对该地区的生产方式、发展方式等方面进行限制的方式予以保护。当这种限制影响到当地居民正常的生产生活时,则已经超过了一般公民所能承受的合理限度,这种过度限制便会构成对于当地居民财产权的管制性征收。生态补偿制度的产生与管制性征收观念日益深入人心有着密切的关联。国家为了环境保护的公共利益需要,依照法律规定对公民的私有财产进行征收具有其行为的正当性,但是国家也应承担对公民因此受到的损失或损害给予补偿的责任。生态补偿制度便是对因保护环境等增加生态系统服务价值的活动,财产权受到限制而牺牲发展机会或者付出生态保护成本的利益相关者的补偿,对财产权的保护正是生态补偿制度建立的法理依据。

(二)生态补偿制度与环境权

生态补偿制度不仅涉及对作为基本人权的财产权的关注,也是对环境权予以确认、保障和救济的重要制度设计。人类对于财产权的保护由来已久,但是对环境权的关注则是现代民主观念发展和生态环境恶化共同作用的产物。在我国,环境权作为一项新兴的权利是近些年在环境危机事件频发、公众环保意识和法治观念增强等多种因素影响下而受到理论界和实务界关注的。虽然学界对于环境权的内涵仍存在较大争议,但一致赞同环境权应当包括公众对环境所享有的权利的观点*参见蔡守秋《环境权初探》,载《中国社会科学》1982年第3期;陈泉生《环境权之辨析》,载《中国法学》1997年第2期;吕忠梅《再论公民环境权》,载《法学研究》2000年第6期;吴卫星《我国环境权理论研究三十年之回顾、反思与前瞻》,载《法学评论》2014年第5期。。环境权既包括每个人都享有良好生态环境的权利,也包括每个人都享有利用自己所需要的环境要素发展经济的权利,从这个意义上讲,环境权又与生存权和发展权息息相关。生存权是直接关系到人得以生存的最基本权利,从理论上讲,每个人都应该享有基于生存目的需要的环境资源开发利用权,每个人都享有生存权,都需要依赖环境资源才能维持其生存[10]。发展权是指人从事社会活动所不可缺少的基本权利。肯定保障所有人的基本生存权及发展权是环境保护的一个不容忽视的重要向度。从理论上讲,环境权与生存权发展权存在着先天的矛盾。虽然生存权发展权和环境权同是人类发展必要的两大利益,但是在过去很长一段时间内,由于物质财富的匮乏,两大利益不能同时兼顾。贫穷和发展是压倒一切的主要问题,生存权发展权一度处于优先地位,为了发展经济而不惜以破坏环境为代价的事件在人类历史上并不少见,以伦敦烟雾事件等公害事件最为典型。但这并不意味着环境权等环境方面的利益因此具有不正当性,这只表明在特定的历史时期以及特定的条件下对于冲突利益优先顺位的一种选择。过度开发利用环境资源给人类带来的后果日益引起关注,人们开始意识到环境资源的有限性以及环境资源的破坏对人类生存环境的影响。随着物质财富的满足,环境权等环境方面的利益成为人们追求更好生活不可或缺的利益,人们开始关注环境权与生存权发展权的统筹,并着重在环境保护领域的制度设计上兼顾两大利益。

生态补偿制度正是基于环境权和生存权发展权等利益衡平而进行的制度设计。因保护环境等增加生态利益的活动而放弃原有的生存方式或者牺牲发展机会,属于以牺牲少数人的生存权发展权而保障全体人环境权的行为。国家通过生态补偿制度,以财政转移支付、政策支持等方式对于利益牺牲者予以相应的补偿,有利于弥补利益牺牲者的损失,更好地激发这类主体保护环境增加生态系统价值的行为积极性。通过对发展机会成本以及生态保护成本的补足,生态补偿制度对环境权和生存权发展权进行有效的衡平,在保障生存权发展权的同时,也促进了环境权的增加。基于这一视角,生态补偿制度体现了对生存权发展权以及环境权衡平的关注,环境领域利益的衡平理念贯穿生态补偿制度的设计,也使得该理念成为分析生态补偿制度的基本范式。正是在这种意义上,我们说生态补偿制度是基于环境权保障和平等原则而创设的[11]。

四、结语

生态补偿制度正是基于上述法理基础的一项环境法基本制度,因此我国在进行生态补偿制度建构时,应注重体现其公平正义价值,并发挥权利义务对立统一原则的指导作用,以促成环境领域利益的衡平。在生态补偿法律关系中,生态受益者享受优美环境权利的同时负有对生态利益提供者的补偿义务。因保护环境等增加生态利益的活动而放弃原有的生存方式或者牺牲发展机会,属于以牺牲少数人的生存权发展权而保障全体人环境权的行为,是生态补偿法律关系中生态利益提供者。基于公民的公共信托,政府对生态环境负有管理义务,提供优美环境的义务应由政府承担。因此构建生态补偿制度,政府应成为其补偿主体,处于重点功能区、流域上游、林地草地湿地或者自然保护区等重点生态利益区域的居民应成为其受偿主体。

在传统学说中,学者们通常认为生态补偿包括“增益性”补偿和“抑损性”补偿两类,其中“增益性”生态补偿是指国家对于调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者提供的补偿，“抑损性”生态补偿是指自然资源特定开发利用者对利用开发自然资源而向国家提供的补偿[12]。通过上文的分析,笔者将生态补偿制度的行为要素狭义定义为仅指“增益性”生态补偿行为,而不包括“抑损性”生态补偿行为。具体指政府代表生态受益者,对处于重点功能区、流域上游、林地草地湿地或者自然保护区等重点生态利益区域的居民,基于其生态利益提供者而做出的牺牲行为给予的补偿。

在我国作为一项新兴的制度,生态补偿制度的法理探讨仍有待深入,生态补偿制度仍有待建构。本文仅就生态补偿制度的法理进行探析,厘清生态补偿法律关系参加者的权利义务关系,以期促进具体生态补偿制度的理论研究,为建立多元化生态补偿机制奠定基础。

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