生态红线管理制度探析

吴贤静

(广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420)

生态红线是美丽中国的生命线，是保障国家生态安全的底线，也是生态文明建设的重要内容。当前，生态红线立法正处在大力发展阶段，对生态红线基本理论和制度架构的系统研究亟待开展。生态红线作为因应生态文明建设而产生的生态环境保护制度和国土空间管控制度，其管理原则和理念与传统环境法律制度存在很多差异，这深刻地体现在生态红线管理原则和制度之中。

一、生态红线管理原则

生态红线一旦划定，需要实施特殊的管控措施以实现生态红线管理目标。为了加强生态红线的管理，应当强调如下管理原则。

(一)生态保护与生态修复并重

生态红线作为国土空间管控措施之重要一种，在重要生态功能区、生态敏感和脆弱区、禁止开发区等区域划定特殊保护空间。生态红线划定的区域往往是对国家和区域整体生态系统至关重要的区域，或者生态系统极为敏感、极为脆弱的区域，或者生态服务功能很强大的区域，对于这类特殊区域的保护首先应当坚持维护生态功能和生态系统，即坚持生态优先原则。对生态红线实施生态系统全过程管理要求维持动态自然生态系统的全过程，最大限度地不受人类活动的干扰。[1]这意味着任何管理和建设着力于维护生态系统状况良好，严格保护或者维持重要生态区域的自然状况。

鉴于我国重要生态区域的现实现状，很多生态区域存在大量的生态破坏，对这些区域的生态系统进行修复也非常重要。生态保护与生态修复并重，是生态红线全过程管理的要求。应坚持以生态功能保护为核心的原则，以保障生态安全为目标，有效维持和改善生态服务功能，特别是要针对生态保护红线区的主导生态功能制定管控对策，实行生态保护与建设工程。[2]生态红线管理坚持生态保护优先，也应当强调生态修复并重。生态保护制度以生态系统的稳定和生物多样性维护为基本法则。[3]对于生态系统状况良好的区域，应根据不同类型的生态区域设置不同的管理措施，以充分发挥生态系统自然恢复能力。对于生态系统和生态平衡已经有一定程度破坏的区域，应坚持生态修复为主，以防止开发破坏行为持续对生态系统造成不可逆转的损害。对于自然条件比较好和生态系统更新能力强的生态红线区域，可以依据生态规律采取自然恢复的措施；对于生态系统脆弱和生态系统已经遭受了严重破坏的生态红线区域，应当采取人工辅助和自然恢复为主的方式，逐步恢复生态红线区域生态系统稳定和平衡状况。[4]

(二)部门协同管理和公众参与

生态红线区别于其他生态保护制度的关键在于划定一个区域，对于区域的管理以综合生态系统方法为依据。生态红线区域的综合生态系统管理以环境保护、农业、渔业、规划、林业、建设等部门管理协同管理为主要载体。对生态红线区域实施综合性的管理策略，有助于打破不同行政部门条块分割式的管理方式，促进生态红线管理部门协同一致。依据综合生态系统方法对生态红线进行综合管理，应当创新管理体制，加强社会公众参与生态红线的保护和管理。一方面，可以将公众参与引入到政府行政决策过程中，引导公众关注与自身利益密切相关的生态红线。以市场化机制为补充的风险评估制度则可以超越传统“命令——控制”型行政管制方法的弊端。市场化的机制必然要求更多的第三方机构参与土壤环境风险评估，同时也是公众参与形式之一。[5]从另一个角度而言，恰当的、充分的公众参与可以有效地监督政府行为。对于政府决策部门而言，他们更关心的是如何实施政策决策。因此，在政策出台公共政策之前就让公众更多地了解这项公共政策，或者为公众提供便利和机会对公共政策施加影响。一旦公共政策出台公众比较倾向于接受他们之前就了解和讨论过的公共政策。在这个意义上，公众参与对于政府决策的实施具有显见的功能价值。[6]生态红线管理过程中的公众参与有助于公众更好地接受政府生态红线方面的行政决策。

(三)促进生态红线技术发展

生态红线管理不仅仅应当遵从生态规律，从管理和技术的角度也应当加强技术革新。良好的技术和管理策略是生态红线高效管理和科学管理的先决条件。当前，生态红线在全国范围正处在大力推广阶段，对于生态红线管理策略和科学技术、信息系统的研究和发展至关重要。国家和地方应当对生态红线实施调查和监测，在调查和监测数据基础上建立不同级别和不同类别的生态红线信息管理系统。因此，发展生态红线调查和监测技术、完善生态红线调查和监测技术标准体系显得尤为重要。从政府管理的角度，强化生态红线监测和信息化建设，能够提高生态红线管理行政效率、促进政府社会服务信息化，从而提高生态红线管理部门的综合决策、综合管理和综合执行能力。

(四)一线一策原则

生态红线“一线一策”原则意味着对不同类型和不同状况的生态红线实施有差别的管理措施。对生态红线区的水域、湿地、草地、林地、沙漠等不同的自然生态系统实行分类管理。一般情况下，应当严格限制生态红线区域内新增建设项目。生态红线区域内已经建成的合法建筑物和构筑物，不得随意改建或者扩建。对不同状况的生态红线实施不同的管理手段和目标，例如对自然景观丰富的生态红线区进行管理，应当考虑环境保护、空间协调和景观维护等多种要素；对于资源丰富的生态红线，应当考虑资源开发的可持续与区域资源开发承载力的问题；对于生物多样性丰富的生态红线区域，管理目标主要是维护生物多样性以及对人类的生态价值。[7]生态系统在空间上具有等级体系的特征，生态红线区域内所有小型生态系统、所有的生物群落、所有的环境资源要素共同构成了生态红线区域这个较大的生态系统。小一些的生态系统内部更为一致，而较大的生态系统存在更多的分异。[8]79生态系统的空间等级体系特征，是生态红线分级分类管控的基础。

二、生态红线分级管理制度

(一)生态红线分级管理策略

无论是IUCN的自然保护地体系，还是美国、日本、俄罗斯、德国的生态保护地(区)系统都对不同类型保护区采取不同级别的差异性管理制度。人类活动对环境改造程度越高，相应的管理程度也就越为宽松，允许进行的经营或建设活动范围就越广。级别越高的生态红线区域实行更为严格的保护措施，这是对主体功能区实行差异化管理的要求，具体实施至生态红线管理过程中则是对生态红线区域实行分级分类管理。对于不同类型和不同级别的生态红线区实行不同的管控措施，设置不同的环境质量标准、生态标准和环境准入活动强度。[9]

基于生态红线划定区域生态状况的复杂性，对生态红线区域实施分级的差别化管理。由于生态红线划定的范围包括十五类生态功能区域，这些区域本身就存在级别和类别的差异，对于这些区域的管理应当在不同级别和类型的基础上实施差别化管理。在对这些生态红线区域的生态系统之差异理解基础上，对人类活动加以管理应当达到“一线一策”的要求，以实现对不同类别和级别生态红线的差别化管理。在实践中，生态红线分为“一级管控区” 和“二级管控区”。一级生态红线管控区完全禁止人类的开发行为；二级生态红线管控区适度禁止人类开发行为，在符合法律规定和现有规划的前提下，允许适度地、合理地开发建设活动。[10]

(二)一级生态红线管控要求

生态红线须依据生态服务功能类型和管理严格程度实施分类分区管理，做到“一线一策”。一级生态红线区管控的基本要求是“性质不转换，功能不降低，面积不减少，责任不改变”。具体而言，生态红线的性质不发生变化，要求基本农田不能变更为建设用地、城市生态绿地不能变更为住宅建设用地。生态红线划定之初的土地性质，在今后的管理过程中不允许任何形式的转化；一级生态红线区生态功能不下降。生态红线区域内的自然生态系统、生物群落、生态系统整体状况能够保持持续稳定；一级生态红线区总量不减少。生态红线区域的边界相对稳定，区域面积不减少；一级生态红线区域管理部门职责不改变，对于一级生态红线区域负有管理职责的行政部门之间的职责划分不改变。

总体而言，生态红线的一级管制区内，实施最严格的保护措施。一级生态红线区范围内禁止所有开发建设利用资源的活动；对生态系统的各个组分进行严格保护；除了生态修复、自然遗迹保护、文化遗迹保护、建设养护设施、森林防火、应急救灾、防洪等基础设施之外，禁止一切建设项目。如果是国家级和省级的重大基础设施或者是重大民生建设项目，如果该建设项目有可能破坏生态红线的完整，必须经过科学论证和公众参与的程序；应当尽量避免经过一级生态红线区域；确实无法避开一级生态保护红线区，必须报省人民政府批准才可以实施；在实施工程建设的过程中还应当增加保护和维护一级生态功能区生态系统的保护措施。对于划定为一级生态红线的河流、湖泊、湿地和其他水域，禁止一切形式的开发、利用、占用和其他改变水体性质的行为，禁止建设污染水体环境和破坏水体生态环境的项目和设施，保护水土中动植物的生境。

(三)二级生态红线管控要求

二级生态红线区域并非完全禁止开发利用，二级生态红线区管控要求的核心是“适度控制”。具体表现在：对于二级生态红线区域内实施开发的项目，实施严格的门槛和准入制度，优先建设低能耗和高新技术产业；二级生态红线区域建设项目优先考虑生态建设项目；二级生态红线区域优先发展公共基础设施。

根据生态系统、环境和资源要素的不同类别，二级生态红线区采取不同的管控措施。对于禁止开发的林地划定为二级生态红线区的，实行总量控制和占补平衡原则；对林地实施局部封禁管护，通过低效林改造和补植套种，改善林地生态系统状况和森林健康状况。对于重要湿地划入生态红线的，不得以任何方式改变湿地的用途；如果国家和省、市重点建设项目征用土地确实无法避免占用湿地的，必须按照“占补平衡”的原则恢复同等面积的湿地。对于耕地划定为生态红线区的，二级生态红线区域内的耕地开发虽然不是严格禁止，但是仍然实行严格的用地审查管理。对于耕地转为建设用地的情况，执行严格的耕地占补平衡。对于划定为二级生态红线区域的海岸线和海岸带，应当强化对海洋生态功能区沿岸防护栏和其他海岸带防护设施的建设和维护，以确保海岸线防护林和其他设施的保有率不低于60%。

三、部门间协作管理制度

生态红线区域生态系统中存在多种环境和资源要素。从生态系统普遍关联的角度，生态系统中的每一种要素都是普遍联系的。然而，在我国的环境管理体制中，对于每一种环境和资源要素分别由不同的管理部门实施管理，水资源由水行政主管部门管理，动物和植物、森林由林业行政主管部门管理，污染防治由环境保护行政主管部门管理，土地资源由国土行政主管部门管理，湿地和生物多样性归属林业行政主管部门管理；能源由能源管理部门负责管理。由于生态系统之中各种要素的不可分，对于这些资源和环境要素实施管理的不同行政机关也应当协同起来，共同对生态红线的生态系统实施综合管理，以保证对生态红线的综合管理。因此，对于生态红线区域生态系统的某一项环境要素进行管理，应该结合生态系统的其他环境要素。生态红线划定与管理都强调综合性。综合性表现在诸多方面，一方面生态红线区域内的环境保护、资源开发和生态保育是相协调的；另一方面，生态红线管理也强调各行政机构之间的协同管理。[11]

(一)生态红线管理部门间协作

我国现行的法律体系和环境管理体制之下，不同的环境要素和资源要素分别归属于不同的行政机关来管理。质言之，我国的生态环境管理体制是部门导向的。将生态系统之中的各个要素割裂开来分别归属于不同的行政机构来管理，这是有悖生态系统特性的，也不利于对生态红线的高效管理。因此，综合生态系统管理方法要求对生态红线区域实施综合性的管理措施，要求不同部门之间进行协作。以维护生态系统的完整性和保护生态系统服务的功能为出发点，生态红线管理应克服当前环境保护体制存在的弊端，打破生态系统部门分割式管理、分块式管理的方式。[12]由部门之间协作对生态红线实施监督管理，契合生态红线区域生态系统整体性的要求，有利于保障生态红线区域生态功能完整。

如何实现协同管理，一方面，生态红线的划定和执行应当有一个部门牵头，其他相关部门参与。生态红线划定和管理是一项技术性和综合性很强的领域，涉及部门众多，包括规划行政主管部门、环境保护行政主管部门、水利行政主管部门、林业行政主管部门、农业行政主管部门、土地行政主管部门。生态红线区内的生态系统维护需要有规划部门牵头，其他相关部门互相配合。另一方面，应当将部门之间的协同管理体制以法律规范的要求固定下来，建立常态化的部门间合作机制和交流机制。部门间协同和交流机制主要有部门间联席会议制度、部门间的信息交换机制。例如，国家级的生态红线由环境保护部门来牵头划定，相关的土地行政主管部门、国土资源行政主管部门等协同管理。[13]

政府机构之间的协作有助于对生态红线区域实施专门化管理。从效率的角度，部门导向的管理将会导致公共物品的利益分配不均、导致管理成本增加以及不同利益相关者之间的冲突。因此，强调政府机构之间的协作也应当重视公众参与的力量。政府协作管理生态红线以公众参与为补充，可以实现政府协作管理的最优化和高效率。[4]

(二)人民政府及各部门职责与协调

与生态红线管理相关的政府机构有：规划行政主管部门、环境保护行政主管部门、国土资源行政主管部门、市政园林行政主管部门、林业行政主管部门、海洋行政主管部门、渔业行政主管部门、水利行政主管部门、农业行政主管部门、城市管理行政执法等行政主管部门。这些政府部门在各自的职责范围内负责生态控制线的相关管理工作。

1.人民政府的职责。人民政府对辖区内生态红线区域监督管理负总责。市、县(市)人民政府在生态红线管理方面的职能有：市、县(市)人民政府应当根据本市的区域规定划定生态红线，经过科学论证和公众参与的生态功能方案应当报本市人民代表大会常务委员会备案，并向社会公布；生态红线变更也需经人民政府审批，并且经过科学论证和公众参与程序，最后报本市人民代表大会常务委员会备案。人民政府对本辖区内生态红线区域实施管理还包括依据各类指标对生态红线实施状况进行监督和考核，将生态红线实施状况纳入绩效考核体系。在人民政府其他规划，诸如国民经济发展规划、城乡规划和土地利用总体贵重之中必须贯彻和落实生态红线要求。

2.规划行政主管部门的职责。规划行政主管部门的主要职责是划定生态红线，结合当地实际编制本地的行政区域的生态红线规划和方案。生态红线的编制和划定往往涉及到环境保护行政主管部门、水利行政主管部门、海洋行政主管部门、林业行政主管部门等，规划行政主管部门应当会同相关部门共同划定和执行生态红线。其次，规划行政主管部门应当建立生态红线信息共享平台，落实对生态红线的数字化管理，实现生态红线管理信息的公示和共享。第三，规划行政主管部门应当健全生态红线日常巡查和公众监督举报机制。第四，规划行政主管部门负责对生态红线进行动态监测，发现问题及时向相关部门和公众通报监测结果，依法对生态红线内的建设项目实施规划管理。

3.环境保护主管部门的职责。环境保护部门的职责在于对划定生态红线区域内的污染防治统一监督管理。具体而言，不同类型的生态红线区域中环境保护行政主管部门的职责主要有：自然保护区和饮用水水源保护区的监督管理，生态红线区域的污染监测、环境影响评价、污染行为监督管理、污染物排放管理等。

4.其他行政主管部门。生态红线内土地资源的集约利用和管理由国土行政主管部门负责。林业主管部门负责本辖区的林业生态红线划定工作的技术准备、资料收集、工作规划等工作；根据本行政区域林业生态红线划定目标，做好本辖区内的林业生态红线划定工作，提供所需材料，确保各区达到划定目标；林业行政主管部门还负责划定为生态红线的湿地公园和重要湿地的管理。农业行政主管部门负责森林公园、生态公益林、渔业水域的生态红线管理。划定为生态红线区域的地质公园由国土行政主管部门负责管理。水利行政主管部门负责划定为生态红线的重要水源涵养地、饮用水源保护地等的管理。

四、生态红线调整制度

(一)生态红线调整制度的问题导向：以“深圳市塘朗山基本生态控制线更改为地铁上盖物业案件”为切入点

2015年6月6日，深圳市规划与国土委员会官网发布《南山区塘朗山南侧局部地块生态线优化调整的公示》，该公示文件称，“因城市建设需要，规划与国土部门拟对南山区桃源街道龙光社区1、9街坊部分地块开展基本生态控制线优化调整；其中，调出地块位于北环大道北侧、南坪支线东侧、塘朗山南麓，用地面积14万平方米，调入地块位于沙河西路东侧、滨海沙河西立交东南侧、深圳湾公园用地，用地面积14.7万平方米。”该项公示引发了居住在塘朗山南麓附近小区居民的争议。该公示所涉及的生态红线区域附近小区居民对该公示中所称的生态红线调整方案和程序产生了广泛的质疑，并且向主管该生态红线的深圳市规划与国土委员会第二直属管理局提出异议。深圳市规划与国土委员会第二直属管理局于2015年6月底对该异议作出了回复，回复称：塘朗山南麓的生态红线调整是根据《国家发展改革委关于深圳市城市轨道交通近期建设规划(2011-2016年)的批复》以及深圳市政府关于深圳市轨道三期建设投融资计划进行，是复合《深圳市基本生态控制线》中生态控制线调整要求要件的。

关于深圳市基本生态控制线的调整依据和原则，其基本法律和政策依据是《深圳市基本生态控制线管理规定》、《深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》。这两部文件的规定是，深圳市基本生态控制线调整原则是保证生态控制线生态系统稳定和生态功能维护，维持区域生态安全；确保生态控制线总量和质量不变；实施“占补平衡”原则，占用多少生态控制线，必须补充数量和质量相当的生态控制线才可以确保城市生态控制线总量不减少和质量不降低。调整基本生态控制线有法定的程序，与划定生态红线一样着眼于城市或者区域整体布局和规划，力图保障城市和区域的生态系统完整和平衡。《深圳市基本生态控制线管理规定》对基本生态控制线调整的条件作了限定，即“因国家、省、市重大建设项目”确实需要。

关于基本生态控制线调整应当遵循的生态优先原则和“因国家、省、市重大建设项目”确实需要这个基本条件，公众也产生了质疑。第一个问题是：公众认为，原先划定的塘朗山南麓的生态控制线与塘朗山整体是一个有机整体，现在虽然有新的绿地置换，从总量上没有减少深圳市的基本生态控制线，但是对于塘朗山的生态价值和生态完整性而言还是有损害的。还有一个问题是：深圳市规划与国土委员会第二直属管理局复函之后，业主曾在网上发函质疑，认为拟调整地块的商业用途凌驾于现存林地与绿地的生态价值之上，地铁上盖物业中规划的教育配套画蛇添足，能否获得公开听证讨论仍遥遥无期，基本生态控制线调整让位于国企商业利益。根据上述人居委复函解释，改变基本生态控制线范围只有一个情况，即国家、省、市重大建设项目。那么，地铁投融资项目是否属于国家级省市重大建设项目呢？业主分析，根据深圳市规划与国土委员会第二直属管理局复函所称，“根据《国家发展改革委关于深圳市城市轨道交通近期建设规划(2011-2016年)的批复》以及深圳市政府关于深圳市轨道三期建设投融资计划”，就算地铁7号线是国家发改委批复的重大项目，是否意味着这个地铁投融资项目也是国家发改委批复的重大建设项目？容积率为4.6的商业住宅、容积率为9.8的商业配套也是国家发改委批复的？类似的塘朗城项目也是国家发改委批复的？

深圳市是我国较早开始划定生态红线的地区。深圳市作为我国的计划单列市和经济特区，具有较为自主的地方立法权。《深圳市基本生态控制线》第八条对生态控制线的调整做出了规定。根据该条款，深圳市基本生态控制线的调整事由是“因国家、省、市重大建设项目”才可以对基本生态控制线进行局部调整的。基本生态控制线的调整程序是：第一，由深圳市规划行政主管部门根据城市已有规划，结合城市地理、环境、生态状况编制基本生态控制线调整方案，编制调整方案之时必须事先进行环境影响评价；第二，生态控制线的调整方案必须征求相关部门的意见；第三，深圳市规划主管部门就基本生态控制线方案进行不少于30日的公示；第四，生态基本控制线调整方案经过公示期公众讨论之后才可以报送深圳市城市规划委员会加以审议；第五，生态基本控制线调整方案由深圳市人民政府批准。最后经过批准的生态基本控制线调整方案还需在深圳市主要新闻媒体和政府网站上公布。

透过该案件，不难发现深圳市在生态红线区域调整方面存在的一些问题。一是关于生态红线调整主体。本案件中，生态红线调整所牵涉的行政机关显然不止规划部门，也涉及到人民政府、深圳市人居环境委员会和建设行政主管部门。二是关于生态红线调整程序。本案件中，塘朗山麓一些小区的居民对这项生态控制线调整的程序有争议，对调出和调入土地的生态价值存在质疑。三是关于生态红线调整公示与公众参与程序。该案件中，塘朗山麓土地生态控制线的调整公示程序与公众参与程序都是缺失的，因此民众对于生态控制线调整的结果进行高度质疑，这应当引起反思。

(二)完善生态红线调整制度

1.生态红线调整主体。构建完备的生态红线制度，首先必须立法确定生态红线调整主体，即哪些行政机关负责生态红线的调整和审批。一般而言，生态红线的调整应当由规划部门提出。规划部门是划定生态红线的机关，生态红线的调整也应当由规划部门来提出。然而，规划部门在提出生态红线调整方案时，也并非空穴来风，而是应当经过严密的论证，必须具有正当理由。生态红线划定所涉及到的其他管理部门，在调整生态红线时，规划部门也应当征求这些管理部门的意见。另一方面，规划部门在提出调整生态红线的方案之后，应当经人民政府批准。

2.生态红线调整事由。关于生态红线调整事由的规定，各个地方立法规定不一。《深圳市基本生态控制线》第八条规定，基本生态控制线的调整依据是必须有国家、省市重大建设项目的相关批文，并且必须对调整的生态控制线组织环境影响评价，编制基本生态控制线调整方案。 《武汉市基本生态控制线管理规定》第八条对生态红线调整事由所作出的规定是确实因为国家、省市重大建设项目需要才可以对生态红线做局部调整。 《厦门经济特区生态文明建设条例》规定生态控制线的调整事由是“因公共利益确需调整的”。各地方立法规定尽管不一致，归纳起来无非是以下几点国家、省、市重大建设项目；上位规划调整；公共利益，公共利益是生态红线调整的兜底条款。其中，值得探讨的是如何确定什么项目是“国家、省、市重大建设项目”，类似上文深圳市塘朗山生态控制线调整过程中，附近小区居民对地铁建设融资项目是否是“国家、省、市重大建设项目”存有质疑。因此，地方立法应当细化规定究竟哪些项目是“国家、省、市重大建设项目”。

3.生态红线调整法定程序。生态红线的划定和调整都必须依据法定的程序，才具有法律制度的公信力和执行力。其一，生态红线不得擅自变更，应当由规划行政主管部门提出，报市人民政府批准并向社会公布。其二，生态红线调整过程中公众参与是必要程序。调整方案除了征求相关政府部门意见，还应当征求生态红线利益相关者的意见。公众参与的形式是多样的，可以是听证会、论证会或者其他让公众知晓和探讨的方式。第三，经过批准的生态红线调整方案，应当报送上级人民政府规划部门备案。

生态红线制度的产生社会背景决定了其制度原理与传统生态保护制度之显著差异。只有以深入地阐释生态红线制度原则为基点，以生态红线科学界定和合理分类为基础，才可以构建完备的生态红线制度体系。

参 考 文 献：

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