环境监察协同治理研究

任 颖

(广东外语外贸大学 广州绿色发展法治研究中心，广东 广州 510440)

环境监察主要指环保部门依法对污染物排放和生态破坏事件的监督、检查，包括环境保护执法检查(污染防治设施监察、建设项目“三同时”监察、排污许可证监察)、生态环境监察(污染源监察、环境污染与破坏事故调查和处理)等内容，旨在通过加强日常监管与现场检查，保障环境保护法律法规的严格执行。随着“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系进程的深入推进，以集中统一、权威高效、垂直管理、上下联动的环境监察治理格局，与党委领导、部门协同、社会参与的环境监察治理体制，共同支撑起环境监察协同治理双向平衡结构，成为亟待解决的重要议题。

一、环境监察协同治理的现实必要性

在环境监察实践中，出现了治理格局分散化、松散化甚至各自为战的困境，这种分散化的治理状态甚至影响到国家统一的管理体制改革。协同治理的缺位极大地制约着环境监察实效性的提升及其权威性的树立。

(一)分散化环境监察治理的结构性缺失

现行环境监察体制多表现为分散化的片面管控或运动式治理；其与“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系，及全面“增强监督合力”的要求之间存在差距。随着改革进入深水区，所面临的这一治理困境与矛盾冲突愈加凸显。

从深层次矛盾和体制性问题角度看，在省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革推进之前，各地的环保绩效是分开的，地区差异明显，但在各地区归口管理背景下并未发生无法协调的冲突事件。而随着环境监察垂直管理改革的深入推进，相关人、财、物统一收归省管，这些不同地区的环境监察统一纳入到一套体系中，反而使主管机构无法决定差异化的绩效分配从何而来、分配给谁的问题。无法协调的地区差异促使一些地方选择了又重新收归省管前的机构负责的现象。这在实质上又与改革“统一管理”的本意相矛盾，亟需实现垂直管理与属地负责、党委领导与部门协同的有机结合。从这个意义上讲，环境监察协同治理是提升国家监督体系建设与环境监管体制改革系统性、整体性的关键环节。

(二)环境监察协同治理规范化路径的特殊性

环境监察主要以环保部门规章为依据，在环境执法工作操作规程层面得到推进；其依据散见于《环境监察办法》《环境行政执法后督察办法》《环境监察稽查办法》等规范性文件中，并以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、《环境保护行政处罚办法》为问责追责基础，呈现出纪法协同特征。

而从环境监察保障环境权、发展权的根本目的出发，其不仅仅是具体的、微观的行政执法行为，更应从统一性、权威性的整体监督布局出发，建立起符合监督属性要求的环境监察规范体系。随着“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系进程的推进，环境监察领域党内法规(贯彻国家环保政策)积极作用需要进一步得到加强，解决规范分散化问题及相应的立改废工作推进，需要有新思路新办法。与此同时，规范结构设置亦需要实现对环境监察内容的全面覆盖：一是针对企业履行“环境保护方针、政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准”情况的监察；二是“对政府及监管、执法部门存在行政不作为、监管执法不到位、徇私枉法、权钱交易等行为”的监察，从而为环保党政同责的贯彻落实提供有力的规范支持。

(三)完善环境监察协同治理机制建设的现实需要

在环境监察运行机制层面，尚未形成监督、审查分设基础上的议事协调与利益协调机制，部门协同及区域协同缺乏工作程序衔接协调的现实保障。其与从国家监督体系层面，优化环境监察职责配置，推动“监督合力增强”的要求不相适应。在具体的环境监察事务层面多表现为分散化的片面管控或运动式治理，极大地削弱了环境监察权运行的实效性和权威性；并由此波及到环境效益监管、风险监管、信息共享与部门联动等多个方面，形成问题连锁效应，衍生出一系列弊病与问题。整合分散在各个执法部门的监察资源；以之为基础，促进监督、检查、督办、执行及责任追究的衔接，推动企业环保责任、环境监察人员监察责任两个层面的责任落实(党政同责)，健全环境监察预警及督责机制，进一步规范环境监察治理领域各主体的关系，重塑治理主体间的信任机制，推进预防、监督、救济一体化的协同治理，成为环境监察运行机制建设的重要任务。

(四)公私合作治理在环境监察配套保障中的重要性

环境监察具有公权力属性，其遵循“法无授权即禁止”原则的要求；这与社会领域权利保障所遵循的“法不禁止即自由”原则相区别。从这个意义上讲，公私合作治理及监督社会化不能盲目嵌入环境监察领域。但在推进环境监察垂直管理制度改革过程中，第三方环保组织在环境监察领域的公益保障、监督及利益协调中的作用并未得到充分的释放，从而制约了环境监察在环保法律法规的落实，以及环境保护执法检查、生态环境监察、环境执法后督察和挂牌督办等方面协同效应的发挥。从“行政权力与公民权利的平衡配置”角度看，公私合作治理是监察权与环境权保障动态平衡的现实基础；在现实的操作过程中，监察权与环境权并不是一直处于绝对的平衡状态，而是存在着内在的博弈与调适。这就要求有效解决二者之间的矛盾，形成平衡监察权力行使与环境权利保障的动态结构。从提升环境监察的实效性角度看，从公法与私法相结合出发，以政府部门、社会组织、公民参与为核心的“新型合作参与治理”，构成了环境监察协同治理重要的配套保障。

二、环境监察协同治理的基本结构

环境监察协同治理的核心是实现垂直管理与属地负责有机结合、党委领导与部门协同一体建设，完成运动式环境监察向规范化督责监察的转变，形成服务整个国家监督体系建设的双向平衡结构支撑。

(一)垂直管理与属地负责有机结合

集中统一、权威高效、垂直管理、上下联动的环境监察治理格局的确立，需要省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的有力支持，其以人、财、物收归省管为核心，对提升环境监察的独立性和权威性产生了积极影响。但是，在垂直管理实施的过程中，出现了实际上的环保绩效分配由(人、财、物)收归省管前的地区负责等与“统一管理”要求不相符的现象。这在实质上反映了环境监察治理领域统一管理与属地管理之间深层次的矛盾和问题。

针对这一困境，需要从国家监督体系建设高度，推动环境监察体制的适应性改革，处理好垂直监管与属地负责的关系。[1]在宏观监察与微观监督两个层面，以既有法律规范的修改为基础，推动监督、检查、督办、执行及责任追究的衔接；以责任制度改革为脉络，推动环境监察与国家监督体系建设的协调。

在具体的做法方面，与国家监督体系建设相适应，一方面，在将市县两级环境监察职能收归省级环保机构环境监察部门统一行使的同时，强化符合属地环境监察的实际要求的机制创新；另一方面，充分释放这一上下联动治理格局的整体效应，派驻市县及跨市县区域的环境监察小组，对各地区具体的环境监察情况(包括环保绩效在内)进行统计、监督、管理，为确保人、财、物统一收归省管下的地域差异平衡提供支持，统一落实其环保绩效的发放。从而为环境监察的实效性与权威性提供有力的制度保障。

(二)党委领导与部门协同一体建设

党委领导、部门协同、社会参与的环境监察治理体制建设，需要在机构建设(包括内设机构调整在内)、职权配置、人员配备、规范保障、监督机制及工作机制等方面，实现有效衔接、有序推进。从而为“党政同责”的落实提供有效支持。

2015年，中央深化改革小组十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》，“中央主导、查企督政并举、督政为主”的格局得到确立[2]；以落实环境保护主体责任为核心的环保(行政)督察(制约)机制改革逐步展开，并在一定时期起到了积极作用。但是，在国家监督体系建设背景下，与“党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系相适应的“党政同责”的贯彻落实却缺乏有力的现实支撑；体系建设层面存在的合法性与合理性问题的解决，并未有包括党内法规在内的规范体系的支持，相应的规范调整范围亦并未跟进国家监督体系建设治理的全覆盖要求。要解决这些问题需要加强党对法治建设的领导，推动全面推进依法治国与全面从严治党的有效衔接；在环境监察领域，党委领导应贯穿环境执法、环境监测及环境监察机构与国家监督体系的衔接协调等全过程[3]，以法治思维和法治方法，在国家监督体系建设层面提出发展和完善相互协同、内在协调的环境监察体系的新思路新办法。

具体而言，一方面，党委领导与“党政同责”相统一构成了落实环保主体责任，完善新《环境保护法》的配套机制支持的重要保障；另一方面，环境监察领域“党政同责”的落实，需要部门协同治理(管理向治理范畴转变)的有力支持，即由强调单一部门管控，转向各个部门及国家、政府、社会各主体积极作用的充分发挥。抓住引起问题发生的根本原因，优化环境监察职能配置，创新具体领域的执法方式，实现综合治理、系统治理、协同治理。

三、环境监察协同治理的规范保障

环境监察规范化路径具有特殊性。已有环境监察规范散见于《环境保护法》(2014年)、《行政监察法》(2010年)、《环境监察办法》(2012年)、《环境行政执法后督察办法》(2010年)的规定中。在既有规范结构存在矛盾与问题的情况下，仅仅依靠强化法律适用，无法从根本上解决环境监察体制深层次的冲突与矛盾，也无法满足环境监察治理法治化的现实需求。因此需要通过党内法规与环境监察立法及与国家监督体系建设相衔接的环境监察规范体系建设，为全面推进环境监察协同治理提供立体化的规范保障。

(一)党内法规与环境监察立法的良性互动模式

在环境监察领域，党内法规起着十分重要的作用；基于党内法规的“灵活性和及时性”特征(及时迅速地形成特定局面或改变特定现象)[4]，其能够及时跟进党和国家环境保护政策的有效推进与战略规划的贯彻落实。从内容上看，环境监察领域的党内法规主要可以分为两类：一是关于环保督察等具体事项的规定，二是问责、追责的相关规定(如《中国共产党问责条例》)。需要注意的是，随着2015年《中国共产党党内法规制定条例》的颁布，党政机关再共同发布规范性文件将不被纳入党内法规体系。《环境保护督察方案(试行)》“党政同责”的落实需要拓展新的法制化路径的支持。

也即，一方面，以宪法为指导，确立党内法规与环境监察立法的良性互动模式，推动规范层次、规范结构、规范内容等各个层面的有机协调，这也构成了环境监察治理法治化的必由之路；另一方面，在规范衔接的基础上，从环境监察规范实施体系建设层面出发，为解决实践中出现的各地环境监测(数据)统计标准冲突、运动式的突击检查、部门间合作的机制保障缺乏等多重问题找到突破口，制定相应的环境标准，落实新《环境保护法》对环境监察提出的更为严格的要求，为“督企”、“督党”、“督政”，“党政同责”的国家环境监察体系建设提供有力的规范支持。

(二)与国家监督体系建设相衔接的环境监察规范体系建设

要适应国家监督体系建设的要求，推进环境监察法律法规的清理与修改，单独从某部规范入手，是远不足以满足环境监察体制的系统化、整体性(改革)的规范保障要求的。同时，如果采用环境监察专项立法的方式，又会与《环境监察办法》及《环境保护部综合督查工作暂行办法》等相互重叠，降低立法效率，造成立法资源浪费。因此，以国家监督体系建设为引领，通过一个法律文件中对散见于多部规范内的相关规定进行“包裹式”修正，从而为环境监察工作提供系统的、完善的法律支撑与法规规章保障，并形成充分的制度支持，成为环境监察协同治理规范化路径的特殊之处。

而与国家监督体系建设相衔接的环境监察规范体系建设，重点也在于环境监察法律规范与国家监督体系相关法律之间冲突的解决。随着《行政监察法》向《国家监察法》转变进程的加快，相应法律规范的修改亟需列入议事日程，已有规范之间的矛盾与冲突亟需得到彻底的解决，监督、检查、督办、执行及责任追究的衔接有待完成。一方面，以法律规范的制定、修改、清理为基础，解决环境监察领域的法律问题，成为环境监察体制改革的重中之重；另一方面，同时需要理顺监察机构与地方政府及地方环境保护部门的关系，为健全环境监察工作保障约束机制提供明确的规范指引。

四、环境监察协同治理的运行机制

“徒法不足以自行”。在环境监察法律规范结构优化、内容完善的基础上，建设与国家监督体系相结合的环境监察实施体系，是环境监察治理实效性的重要保障。从运行机制层面看，环境监察实施体系涵盖(部门、区域)协同机制建设、环境监察工作程序调整及(实施后)问责追责三个层面，形成相应的环境监察治理的运行机制。

(一)以分类分级监管为基础的环境监察部门协同、区域协同机制建设

针对环境监察实践当中存在的诸多问题，仅靠单兵突进是不足以破解治理困境的，而需要通过环境监察部门协同、区域协同机制建设，实现在法治体系框架内的改革与升级，形成解决环境监察领域存在问题的新思路新方法。

1.立足环境监察绩效的地区差异的分类分级监管系统。中国幅员广阔，地域环境状况及环保绩效的差异非常明显。相应的，地区差异成为环境监察协同治理(包括绩效考核在内)需要衡量的要件之一。一方面，须为企业(尤其是资源开发企业)集中的地域配备充足的环境监察人员，保证一线环境执法人员能够实现对于所辖区域内污染企业及潜在风险的有效监管；另一方面，亦需随着当地自然环境特征的变化，为环境监察机构职能调整“留有法律空间”，针对不同区域的污染类型，配备专门的监测仪器及环境科学人员展开专业监察。并以之为基础，优化环境监察专项资金的使用和管理。

2.以议事协调与环境监察信息化为核心的部门协同。一是形成监督、审查分设基础上的议事协调机制，整合分散在各个执法部门的环境监察资源，并与国家监督体系建设及其工作开展相衔接；从国家监督体系层面，优化环境监察职责配置，推动“监督合力增强”。以之为基础，推动监督、检查、督办、执行及责任追究的衔接。

二是与“互联网+”相结合，建立环境监察大数据(包括项目信息、执法信息、处罚动态信息)平台，形成立足环境监察领域特殊性的大数据生成、获取、存储、分析的体系架构，建立“数据集成共享机制”[5]，展开环境监察数据关联分析，为突发环境事件(尤其是跨界污染)应急处置提供有效的信息保障，为生态环境保护决策和执法提供有力支持。

选定本地区40岁以上的常年居住居民2 000 例，研究时间段从2015年5月—2018年5月，女性869例，男性1 131例，年龄在48～62岁，平均年龄为（55.11±5.26）岁；其中乡镇1 286例，城镇714例。

3.从跨区域执法协作出发的环境监察区域协同机制建设。一是既有同一法系背景下的区域协同机制建设(如京津冀、长三角地区)。在国家监督体系建设背景下，在原有区域协同机制建设的基础上，需要从信息共享、公众参与到环境监察、议事协调，再到案件移送、深度合作出发，推动既有的衔接协调机制的适应性改革。

二是不同法源及非单一制度下的环境监察区域协同创新(如粤港澳大湾区)。作为世界第四大湾区，粤港澳大湾区建设承载着推动内地与港澳深度合作的重要使命，成为打破内地与港澳协同治理困境，真正提升民心融合度的重要契机。以国家监督体系建设为契机，以环境监察为切入点，全面提升粤港澳深度合作的体制机制保障，是非单一制度下环境协同治理实践的有益探索。

(二)环境监察查办案件工作程序调整

从环境监察治理与国家监督体系的有效衔接出发，推动环境监察查办案件工作程序调整；其涵盖“对政府及监管、执法部门存在行政不作为、监管执法不到位、徇私枉法、权钱交易等行为”的监督、检查、督办、执行及责任追究之间的工作衔接。

1.机构对接与事务分工。一是“党政同责”的机构对接方面。一方面，纪检、监察两项职能合署，成为依法治国与依规治党有机协调的重要基础；另一方面，环境监察机构与国家监督体系需要在工作机制、人员对接及具体的专项监察活动方面，形成一整套衔接程序。通过“常态化”、规范化的工作对接，形成破解环境监察困境的综合治理路径，实现在法治体系框架内的改革与升级。

二是权力边界与事务分工方面。在加强工作衔接的同时，又须立足机构特征各有侧重。例如，原有环境监察机构主要负责对于《环境行政处罚办法》范围内的事项的处置，随着国家监察体制改革的推进，监察委员会则以对公职人员(这里主要指依法监察)进行监督为核心。通过环境执法监察和对公职人员的监督两个层面职能的有机整合，推动环境监察机构的权责配置、程序设定及基本结构等方面协调性问题的解决。

2.《环境监察行政处罚基本程序》的修改及相应实施细则的完善。全面覆盖环境执法监察和对公职人员的监督两个层面职能的环境监察程序及实施细则设置，须从根本上与纪委(及检察机关)的转隶相协同；增加与国家监督体系建设衔接协调的具体程序条款，从机构协同、人员协同及衔接机制保障方面出发，为环境监察与国家监督体系建设的协同提供程序保障；与此同时，通过专项的规范性文件来规定详细的实施细则，推动《纪检监察机关查办案件工作程序》、《环境监察工作程序》、《现场处罚工作程序》、《环境监察工作程序》、《污染源监察工作程序》等具体工作程序的修改，以法治化、程序化推动其与整个国家监督体系建设的有效衔接。

(三)环境监察问责的法治化

在环境监察领域，需要承担的责任主体范围包括监察人员与被监察主体。从内容上看，环境监察责任制度设计涵盖两个方面的内容：一是“党政同责”层面环保责任的落实(被监察对象的监督和调查)，其构成了生态文明绩效评价考核和责任追究制度的重要组成部分；二是环境监察机构及其工作人员的违法监察责任(对于监察权力行使的监督、制约及配套机制的发展)，其构成了国家监督体系建设责任制度体系的重要组成内容。基于环境监察的特殊性，其问责、追责机制的健全和完善不仅须体现规范性(法治化路径)，而且须反映环境监察领域的科学性与政治性，推动环境监察“党政同责”及国家环保政策的贯彻落实。在国家监督体系建设背景下，现行的关于“对企业拒不执行处罚决定的责任人，要会同纪检监察部门，从严追究责任”的体制设定及规范表述，需要做出相应的修改。与此同时，问责追责程序及配套机制的建设也需实现转型。

五、环境监察协同治理的配套保障

从公法和私法相结合出发，推动环境监察机构与第三方环境监督组织的合作治理，成为环境监察协同治理的重要配套支持。这是因为环境问题涉及面广，又往往具有隐蔽性；所以有效的环境监察保障体系的建立和完善，离不开监督社会化的支持。需要注意的是，环境监察具有公权力属性，其遵循“法无授权即禁止”原则的要求，不能将社会化的监督盲目嵌入既有监察体制，而应形成多层次多领域的环境监察治理格局。

(一)推进以行业协会为依托的会员制管理

会员制管理即通过将从业主体纳入行业协会而实行的监管。基于环境监察本身的特殊性，将第三方环境监督组织纳入会员制管理范围的理由如下：1)通过专业的行业与领域监管，既与纯粹民事领域的(雇佣)契约自由相区别，避免采取单一的合同制管理形式而导致(任意性)对于环境监察权威性的削弱；也与行政领域相区别，避免一刀切地实行行政许可制管理而导致(过度的管控性)对于环境监督民间组织独立性的损害。2)从效果上看，如果行为人违法违规，则对其的监督、处置的影响，将包括了覆盖整个行业范围的通告与处置；违法违规行为人将无法通过转换地点的方式继续从事本行业工作。这对于我国地域广泛、监察难度大问题的解决具有积极意义。

从功能上看，会员制管理是环境监察与监督社会化有机结合的重要保障。21世纪，“环保NGO的发展进入成熟阶段”，我国第三方环境监督组织发展迅速，类型多元。但是，与数量如此众多的民间组织相对应的管理体系建设却并不完善，有关规范依据也多散见于“行业协会管理办法”等规定中，实际的效果与管理需求之间存在较大差距。在环境监察领域，这种碎片化的管理体制直接影响到民间组织在风险防范及环保监督方面“整体效应”的充分释放。而正如上述分析所指出的，会员制管理成为破解这一治理困境的重要支持，也成为了监察权力行使与第三方监督之间的联系枢纽。

(二)达成环境监察机构与第三方环境监督组织的合作协议

与监督社会化(尤其是协会管理)相结合的环境监察保障体系建设的基础，是环境监察机构与第三方环境监督组织的合作协议的达成。从功能上看，通过公私充分协商达成的合作协议，明确确立了合作原则，为政府和非营利组织之间的合作伙伴关系(PPP)提供基本框架；在环境监察领域，明确环境监察机构与第三方环境监督组织的合作治理即是在这一内规范框架内展开的。与此同时，2015年新行政诉讼法开始实施，一方面，其中第二章“受案范围”的“第十二条”第十一项将行政协议纳入行政诉讼受案范围；另一方面，第一章第二条将相应(授权)组织做出的管理行为认定为可诉行政行为的范围。其在提升对于相关行政机关的监督的同时，也为社会组织本身的监督与规范化管理奠定了重要基础。

在此基础上，加强对于环保社会组织的管理，为环境监察协同治理提供有力的现实保障。与“共建共治共享的社会治理方式创新”和注册资本登记制度改革相适应，避免“重登记、轻管理”的弊病。对有独立法人资格的社会团体法人(主要指环境保护社会公益团体，包括中华环境保护基金在内)，遵照《社会团体登记管理条例》的规定，由民政部门分类进行审查登记；对于世界环境保护基金等，通常采用在工商部门注册登记进行管理。其又区别于非营利国际发展机构驻华代表处，后者须遵循外国非企业经济组织在华常驻代表机构审批管理规定。

(三)健全环境监察协同治理利益协调机制

以环境公益为指导，以共商共建为原则，在政府部门、社会组织、公民参与之间，形成“新型合作参与治理”的利益协调机制(涵盖生态补偿及转移支付等)支持，真正形成府际协同、市场协同、社会协同的机制支持。同时，在第三方环境监督领域，除上述实行登记制管理的社会团体法人之外，还存在着大量的未被纳入强制登记范围的不具备独立法人资格的环保民间组织；这些组织或采取在依托单位备案(如学生环保社团)，或不采取任何备案措施，增大了利益协调的难度和复杂程度。将大量的第三方环境监督民间组织的环保力量整合起来，实现具有行业影响和领域覆盖性的监督管理，对有效的利益协调机制建设提出了更高的要求。具体而言，一方面，需要确立“合作参与治理”的目标、原则、责任，使环境公共事务向着协同性、和谐性的方向发展并有章可循；另一方面，需要由政府部门与民间组织派出的代表组成相应的委员会，负责环境监察机构与第三方环境监督组织的合作协议的顺利履行，以及相关纠纷的协调和处理，通过社会化途径为环境监察协同治理的发展和完善奠定坚实的基础。

结 语

深入贯彻落实党的十九大“改革生态环境监管体制”要求，从“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系高度，推动环境监察协同治理，成为破解分散化环境监察治理困境的重要契机。环境监察协同治理的推进以“党政同责”为基础，以查办案件工作程序调整为支持，实现垂直管理与属地负责有机结合、党委领导与部门协同共同推进、党内法规与环境监察立法良性互动；不仅健全和完善同一法系下跨行政区划的协同机制，而且推动不同法系背景下非单一制度的协同治理创新及深度融合；通过推进以行业协会为依托的会员制管理，达成环境监察机构与第三方环境监督组织的合作协议，健全环境监察协同治理利益协调机制，增强环境监督整体合力，实现环境监察与国家监督体系建设的有效对接。

参 考 文 献：

[1]常纪文.省以下环保监测监察执法垂直管理改革试点要义评析[J].环境保护,2016，(19):9-13.

[2]刘毅等.努力开创人与自然和谐发展新格局[N].人民日报,2017-10-05(1).

[3]吴建雄.国家监督体系建设试点的实践探索[N].人民日报,2017-08-16(7).

[4]秦前红，苏绍龙.党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制[J].法律科学(西北政法大学学报),2016，(5):69-71.

[5]李学龙，龚海刚.大数据系统综述[J].中国科学:信息科学,2015，(1):1-44.

[6]李扬，张晓晶.失衡与再平衡:塑造全球治理新框架[M].北京:中国社会科学出版社,2013.