改革开放40年来基层协商民主建设的探索与启示——以河南省为例

杨群红

（中共河南省直机关党校，河南 郑州 450002）

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”［1］中国特色社会主义协商民主包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等多层次的协商形式。其中，基层协商是我国多层次协商的重要组成部分。

改革开放40年来，在基层民主政治建设方面，河南省各级党委和政府认真贯彻改革开放的基本国策，按照“有事好商量，众人的事情由众人商量”的协商民主原则，有序推进基层协商民主建设，探索出多种适合基层特点的协商民主新形式，形成了一些在全省乃至全国都有一定影响力的典型做法与模式。如在扩大村民参与民主决策和民主监督的协商民主的广泛性方面，河南南阳邓州市探索出了“四议两公开”工作法；在提高村民参与民主管理和民主监督的协商民主质量与效力方面，郑州中牟白沙镇探索出了“村民联户代表制”；在扩大社区事务协商主体方面，郑州市探索出了“一征三议两公开”工作法。此外，还形成了一些局部探索的经验，如新乡辉县南李庄的“党群议事会”、河南登封市的“党员议事日”等。在纪念改革开放40周年之际，对河南省在基层协商民主建设方面探索的新鲜做法与取得的成功经验进行总结，对于新时代进一步推动基层协商民主建设的改革创新，具有重要的现实意义。

一、发源于河南南阳邓州市的“四议两公开”工作法，是党领导村民在民主决策、民主监督方面进行民主协商的有益探索

（一）“四议两公开”工作法是建立在党的领导下由村民及党员参与村民事务协商的决策和监督机制

2004年，为了贯彻落实党的十六大报告提出的“要坚持和完善社会主义民主制度”“丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”“保证人民享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”一系列深化政治体制改革的方针，河南南阳邓州市委领导班子针对当地一些农村基层政权运转中遇到的由于村民对村“两委”决策村级事务体制不满意而引发上访事件不断发生的现实问题，决定改革现行的村级决策程序，设计一套制度和程序，一方面能够保障党组织的领导核心地位，另一方面能为村里党员及农民群众参与民主决策和民主管理提供平台和机会，使涉及村民利益的重大事项都能够在党组织的领导下，由大家一起商量着办，让群众放心、群众满意。

自2004年邓州市开始推行“四议两公开”工作法。“四议”是指村里的重大事项决策都先由党支部提议，再交村“两委”商议，然后交党员大会审议，最后由村民代表会议或村民大会作出决议；“两公开”是指决议形成后应公示并征求群众意见，实施结果也要公示。具体来说，就是所有村级重大事项必须在村党组织的领导下，按照“四议两公开”的程序进行决策和实施。为了方便记忆，乡村干部把这种方法称为“4+2”工作法。

“四议两公开”工作法的特点与优势主要表现为：一是把所有村级重大事项都置于村党支部的领导下，保证了党对农村工作的领导权。落实该工作法要求村党支部把中央精神、上级要求和本村实际紧密结合起来，认真研究谋划村里发展的重大问题，着重解决关系群众切身利益的实际问题。二是村“两委”商定的重大事项必须提交党员大会讨论审议，落实了党员的主体地位。三是村里的重大决策只有在村民进行充分讨论协商并表决通过后才能生效，充分保障了村民参与民主决策与民主监督的权利。四是党员和群众都参与决策过程，能够消除群众对村“两委”工作的不信任和有效地预防村干部腐败，密切了党群关系、干群关系。

（二）“四议两公开”工作法实施后取得了显著成效，并在全国推广

“四议两公开”工作方法出台后，为了让农村的党员领导干部和村民代表准确把握该工作法的操作流程，提高实效性，邓州市先后对全市所有行政村的党支部书记和村干部、选派的第一书记、新上岗的大学生村干部、村民代表进行了相关培训。

邓州市实行该工作法后，在推动农村社会治理方面取得了显著成效。一是农村的信访量迅速下降，促进了农村社会的稳定。2004年邓州市被评为河南省综合治理先进县（市）。2006年的统计资料显示，邓州市农村信访量下降了74%，集体访、越级访下降了95%。二是密切了党群关系，提高了党组织的凝聚力和战斗力。实行“四议两公开”后，村民能够全面参与村级事务的决策与监督，对村支部的态度也由怀疑到信任、由疏远到亲近，党员干部的威信逐渐树立起来。三是为农村一些棘手问题的解决提供了有效方法。这些年来，邓州市在农村宅基地、承包地调整等一些大事、难事的解决过程中都是通过运用“四议两公开”工作法，经村民代表充分参与协商讨论后再做出决策，使农村的一些矛盾焦点问题都能得到及时解决，工作得以顺利推进。

2009年4月，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席的习近平同志在河南调研期间，专门听取了“4+2”工作法实施情况汇报，随后作出了重要批示，“邓州工作法是党的基层组织建设的好经验、好做法，可加以完善并在更大范围内推广”。2009年开始，“4+2”工作法在河南全省推广。

河南省邓州市创立的农村工作法——“四议两公开”在2010年被写进了中共中央一号文件。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》第26条明确指出：“总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法。”由邓州市探索的农村民主管理、民主决策“四议两公开”工作法，从此走向了全国。河北省、陕西省、湖北省、海南省等数十个省市的组织部门纷纷到南阳学习“四议两公开”工作法。

（三）党的十八大以来，邓州市的“四议两公开”工作法不断创新和完善，民主决策和民主管理的范围不断扩大

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，河南省在基层协商民主政治建设方面，以开放、创新的理念，推进“四议两公开”工作法不断创新和完善。

1.民主决策的范围日益扩大。目前，涉及农村经济发展和农民切身利益的重大事项，如发展党员、土地征用、兴办公益事业和大额集体资金使用、低保户五保户贫困户的确定、种植结构调整等都纳入了“四议两公开”工作范围。近年来，“四议两公开”工作法还逐步运用到“美丽乡村建设”“扶贫攻坚”等农村工作中。在美丽乡村建设上，一些地方在“村庄规划设计、基础设施建设、富民产业培育、乡风文明建设”等方面都通过“四议两公开”工作法进行民主决策；在精准扶贫、精准脱贫“攻坚战”中，一些地方还探索把“四议两公开”工作方法贯穿到贫困对象精准识别、扶贫对策精准施策、扶贫对象精准退出等工作的全过程，得到了广大群众的认可。2018年5月，河南省西峡县将“四议两公开”工作法作为对扶贫干部、村党支部书记等进行培训的必备内容，并对全县289个村级党组织在扶贫工作中运用“四议两公开”工作法的情况进行督导检查。

2.民主监督方式不断改革创新。一些地方在村里专门成立由部分村民代表和党员代表组成的民主监督小组，负责监督本村重大事项和涉及群众切身利益的事是否按照“四议两公开”工作法的程序决策实施，并对公开内容的全面性、及时性和真实性进行监督评议。

目前，南阳市又对“四议两公开”工作进行了“四拓展”，即向社区拓展，构建和谐社区；向企业拓展，助推经济发展；向乡镇街道和机关事业单位拓展，扩大民主决策范围；向村民小组拓展，提高运作效率。

二、郑州市中牟县白沙镇实行的“村民联户代表制”，是基层党组织在保证和提升村民参与协商民主素质方面进行的有益探索

（一）改革现行村民参与村级事务的人员构成结构，推行“村民联户代表制”

2007年，党的十七大报告对推进基层民主改革作出了新部署和新安排，要求把推进基层民主改革作为“发展社会主义民主政治的基础性工作”，强调要“重点推进”。在党的十七大精神指引下，郑州市中牟县白沙镇党委以改革创新的精神，把党的十七大报告中关于推进基层民主政治建设的精神与当地的具体实际相结合。一方面，当地村民对参与村级事务有很大的积极性，另一方面，当遇到村里有大事需要商议时，有些家庭派去的成员因缺乏参与事务决策的能力，从而导致村级事务无法通过商议得到有效解决。针对这种情况，白沙镇党委决定改革传统的村民参与民主管理、民主管理的形式，在民主参与人员的选择与构成方面进行改革创新，试行“村民联户代表制”。

“村民联户代表制”的具体要求有以下三个方面：一是由每个独立家庭推选一位素质比较高的人作为家庭（“法人”）代表，10个家庭代表推选1个联户代表，由联户代表与村民组组长一起组成组委会，组委会的主要职责是参与村民小组事务的管理；二是由各个村民组的联户代表组成的全体会议按10∶1的比例选举出监委会，负责对村委会工作的日常监督；三是监委会与村党支部、村委会组成村一级的领导和监督机构，负责对村级事务的领导和监督。

（二）“村民联户代表制”保证了参与村级事务协商人员的素质，充分发挥了基层协商民主的特点与优势

“村民联户代表制”的核心内涵是通过层层推选的方式，让真正有参与能力的人作为代表人参与村级事务的管理和监督，这从根本上改变了过去一些参与者因文化水平低、理解能力不高而影响参与效果的情况。“村民联户代表制”充分体现了社会主义协商民主的特点与优势。社会主义协商民主最大的优势和特点就是大家的事大家一起商量着办。家庭代表、联户代表都是在村民充分民主商量的基础上产生的。家族代表和联户代表在参与村里事务决策时发表的意见、提出的建议，都是在与家族成员和联户群众进行充分协商后形成的，“有事好商量，众人的事由众人商量”的特色非常突出。

（三）“村民联户代表制”试点取得了良好成效，在郑州市逐步推行后，民主监督方式又有了创新

从2007年起“村民联户代表制”在中牟县白沙镇白沙村开始进行试点，取得了良好的效果。一是干群关系紧张的局面得以缓解。“村民联户代表制”实行后，联户农民在遇到问题时，更倾向于依靠自己选出的联户代表寻找解决问题的途径。因此，这个制度实施后的一个直接效果就是村民“上访”现象明显减少，干群关系紧张的状况得到了明显改善。自从当地推行“村民联户代表制度”以来，没有发生过一起集体上访事件。二是有效预防了村干部腐败。“村民联户代表制”实行后，村小组、村级事务的决策和实施都需要经过联户代表的参与和监督，对于预防村干部腐败起到了很好的作用。实行“村民联户代表制”以来，该镇300多名村组干部没有出现过任何违纪违法行为。

中牟县白沙镇“村民联户代表制”在实践中得到检验后，便被中牟县委县政府迅速推广到中牟县的各乡镇。2008年10月，郑州市委市政府决定在全市试行家庭联户代表制度。

自2011年起，白沙镇对由联户代表与村民组组长一起组成“组委会”的民主管理机制又进行了改革与创新。具体做法是：在公共事务管理中推行“组委会集体把关印章制度”，即把组委会印章分成五份，由组长保管一份，其他四份分别由联户代表保管。本组的公共事务必须由组长和本组联户代表组成的组委会集体研究，在形成一致意见后，由五个人一起加盖完整的组委会印章方可生效实施。这种民主管理办法不仅落实了组委会每位成员的民主管理权，而且起到了使组委会成员之间互相监督的作用，使基层民主监督的方式进一步得到完善。

三、郑州市在城市社区推行的“一征三议两公开”工作法，是党领导城市社区实现社区的事由社区各方力量共同商议的有益探索

（一）改革城市社区传统治理方式，在郑州市城市社区推行“一征三议两公开”工作法

改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的深入推进，城市社区治理遇到了一些前所未有的新情况、新问题。一是城市社区居民人数快速增加。随着城市高层住宅楼的迅速增加，社区居民数量也大量增加，给社区治理带来了新的难度。二是城市居民对美好生活的需求日益增长和日趋多样化。如对文化娱乐场所的需求，对居住环境安全、安静、整洁卫生的需求，对出行道路畅通的需求，对生活便利化的需求等。三是在城市化快速发展的过程中遇到的道路扩建、管网改造、违章建筑拆除等事项，必须与一些职能部门和驻区单位共同协商才能得到有效解决。面对协调不同群体的利益冲突、平衡各个群体需求的这些新的工作任务，社区党组织必须改变传统社区管理模式，按照党的十八大报告中提出的“在城乡社区治理、基层公共服务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我管理”“加强议事协商”“保障人民享有更多更切实的民主权利”［2］的要求，建立一套在党组织的领导和协调下，由社区居民和驻区单位积极参与协商的社区治理新模式。

为了有效应对和解决城市社区治理中的新情况、新问题，从2014年开始，郑州市借鉴在全省农村推行的“四议两公开”工作法，在全市各社区推行“一征三议两公开”工作法，使社区事务在决策、管理、监督、落实过程中，都能在党组织的领导下，经过社区居民、相关职能部门、驻区单位的充分协商，得到及时圆满的解决，为和谐社区建设提供了有效途径。

“一征三议两公开”工作法的流程具体有以下几点内容。“一征”就是征集社区居民的需求。旨在充分发扬民主，变事后知晓为事前参与，通过各种渠道把社区居民群众的需求汇集起来，准确掌握社区居民需要办的事是什么。由社区党组织牵头，组织楼栋长、网格长、楼院党小组、“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）、社会组织、驻区单位、业主委员会等多方力量，通过入户走访、发放征求意见表、召开座谈会、设置征求意见箱等方式，广泛征求社区居民对楼院管理、设施改造、环境优化等社区建设方面的意见和建议。“三议”就是社区“两委”提议、相关单位商议、居民代表会议决议。旨在把党的领导、发扬民主与科学决策充分结合，通过相关程序，在党组织的领导下，社区的事由社区各方力量共同商议，实现大家的事由大家商量着办。首先是“两委提议”。社区党委和社区居委会结合收集到的社情民意，经过集体研究形成提议，上报街道党工委审定并分类处置。其次是“相关单位商议”。建立区、街道、社区三级社区事务会商制度，由区委组织部或区民政局、街道党工委、社区党组织，根据需要协商问题的层次要求，分别与有关职能部门、驻区单位进行协商或以召开会议的方式对议题进行可行性研讨。最后是“居民代表会议决议”。对相关单位商议后形成的意见，最终由社区党组织召开社区党员和居民代表会议，对决议提案进行民主表决，形成民主决议。“两公开”就是公开决议内容、决议实施情况和完成结果，便于接受群众的监督。公开的平台可以是社区的公开栏、微信公众号等。通过“两公开”保障了社区群众对决策实施情况、事情办理情况的民主监督权。对于在“两公开”后收集到的群众意见或建议，需要作较大修改的，及时召开党员和居民代表联席会议说明情况，在决议完善后按照民主程序重新进行决策。

对决策实施结果除了由群众监督外，郑州市中原区还将社区民主决策事项的完成情况作为基层党组织和党组织书记民主评议的主要内容，作为奖优罚劣的重要依据，充分发挥了上级党组织的监督作用。

（二）“一征三议两公开”工作法，是基层协商民主在城市社区治理中运用的有益探索

一是“一征三议两公开”工作法充分体现了党组织的领导核心地位。作为程序的启动者、流程的组织者、决策实施的推动者，积极统筹协调各方资源，党组织的领导核心地位得到进一步增强，党组织的政治引领功能得以充分体现。二是“一征三议两公开”工作法充分体现了社会主义人民民主的特色。征集社区居民意见的过程、相关单位商议及居民代表会议决议的过程，充分体现了大家的事情大家商量着办的特点。

（三）“一征三议两公开”工作法，为推动社区难题的解决提供了有效途径

郑州市推行“一征三议两公开”社区工作法是新时代党领导社区治理方式的一个重要创新成果，也是基层民主政治改革创新的有益探索。这一工作方法从2014年实施以来，在城市社区治理方面取得了显著成效，全市701个社区共协商解决各类事项5800余件，群众满意率达98%。全市街道社区通过“一征三议两公开”工作法解决了道路硬化、居家养老、物业费收缴等方方面面的矛盾和问题。特别是二七区陇海社区对小区内的道路硬化改造、上街区济源路86号院地下供水管道改造、如意湖办事处解决地秀街空地环境治理、二七区铭功路街道二道街社区的水管管道老化等多年没能解决的难题都得到了有效解决。最典型的一个案例就是运用“一征三议两公开”工作法成功地解决了郑州市管城回族区郑汴路52号院的门面房及院门口的饭店由于长期向下水道内排放餐厨垃圾，导致院内的下水道经常堵塞。该院居民将此问题向办事处郑汴路社区反映后，社区党组织第一时间召集相关饭店负责人、居民代表及社区工作人员三方共同协商此事。社区将三方协商出的解决方案进行整理汇总，由社区党总支提议，提交社区党员代表会和居民委员会审议，然后由饭店负责人、居民代表召开居民代表会进行决议，同意今后下水道的疏通费用由各家饭店承担，每年每家饭店拿出固定费用，半年收取一次；居民代表负责联系疏通下水道的专业人员，一旦发现下水道堵塞立即联系专业人员进行维修，居民代表每半年公布一次账目明细。经过社区全体人员的共同协商，这一问题得到了妥善解决。

四、思考与启示

（一）推进政治体制改革，必须以坚持党的领导为前提，在党的领导下有序推进

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本保证。农村和城市社区基层党组织是党的战斗堡垒，推进基层民主政治改革，必须在党的领导下，以加强和改进党的领导为保障和前提，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保各项协商活动有组织地开展、有步骤地实施、有计划地进行。河南省在基层民主政治改革和推进过程中，无论是邓州市的“四议两公开工作法”、中牟县白沙镇的“村民代表议事会”，还是郑州市的“一征三议两公开”工作法，都是在地方党委和地方党组织的领导下推行的，在实施过程中都以保障党的领导核心地位为前提。

（二）推进基层协商民主，必须始终坚持以人民为中心的发展理念，充分发挥人民群众参与改革的积极性

中国特色社会主义进入新时代，人民群众对美好生活的向往有了新目标、新追求，对社会的公正、民主、法治、生活环境的安全等都有了更新的目标和更高的要求。他们对自身民主权利的保障、社会公正都有着强烈的诉求，他们渴望参与涉及切身利益事项的决策过程，要求对基层干部行使权力进行有效的监督等。因此，各级党组织在推进政治体制改革中，在制度设计时应以保障人民群众的民主参与权、民主决策权、民主监督权、民主管理权为前提，通过民主决策准确把握人民群众的利益诉求，为基层群众民主参与提供更广阔的平台。

（三）推进基层民主要注重基层党内民主与基层人民民主的相互协调，处理好二者的关系

基层民主包括基层党内民主和基层人民民主。推进基层民主必须处理好党内民主与人民民主的关系，实现二者的良性互动。党员是基层群众中的先进分子，经过党的长期教育，具有较高的思想觉悟和政策水平。将党员参与基层民主协商作为基层民主协商的前置程序，既能保障党员的主体地位和民主权利，落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权，又能充分发挥党员联系群众的优势。邓州市的“四议两公开”工作法，其中一项议程就专门设立了“党员大会审议”，其目的就在于保障党员的民主权利，发挥党员的带动作用。

（四）推进基层民主政治建设，必须坚持问题导向，突出重点、抓住难点

推进基层民主政治建设，必须树立明确的问题导向，必须明确哪些问题需要通过协商才能够解决。如果把村里或社区中所有的事都拿到议事大会上商议，必然会增加协商成本；如果协商的内容由基层干部任意选择，又容易导致基层干部的权力任性。因此，应明确规定议事的范围。凡是涉及公共事务、公益事业、群众切身利益的问题，都应纳入民主议事的范围，这就有利于突出重点，抓住难点。