改革开放以来中国宗教治理工作的演进——以宗教活动场所管理为重点

刘泳斯；张雪松

（1.中央民族大学，北京 100081；2.中国人民大学，北京 100872）

改革开放距今已有四十年，中国在政治、经济、文化等各方面都经历了翻天覆地的变化。我们在总结当前中国宗教工作整体形势的时候，不应该大而化之地说“改革开放以来”，而应该落实到一个个具体的发展阶段。同时，宗教的内涵和外延都极其复杂，对宗教事务进行监管，需要重点监管哪些方面的内容？从具体实践来看，宗教活动场所是落实中国宗教事务管理的一个重要切入点。

一、改革开放以来中国宗教治理工作的四个发展阶段和四个关键词

改革开放四十年来，与中国社会的发展同步，宗教治理工作也与时俱进，至今大体经历了四个发展阶段，每个阶段都有一个核心的关键词。

（一）第一阶段（1978-1993年）：全面“拨乱反正”

第一个发展阶段是1978-1993年，这一阶段的关键词是全面“拨乱反正”。中国宗教事务管理机构、五大宗教团体的组织建设得到恢复和发展，寺观、教堂、清真寺等宗教活动场所重新开放，宗教信仰自由得到保护，提出了宗教与社会主义社会相适应的目标。

“文革”结束后，宗教界内的冤假错案开始逐步得到清理和平反，宗教信仰自由政策重新得到执行。1982年3月，经邓小平等中央政治局常委全体审定，中共中央正式下发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（中发〔1982〕19号文件），对新中国成立以来宗教工作正反两个方面的历史经验进行了科学系统的总结，并着重强调尊重和保护宗教信仰自由。19号文件具有重要的解放思想的历史意义，不仅对当时和今后的宗教工作意义重大，而且对中国化马克思主义宗教观的学术讨论提供了良好的环境。同年通过的1982《宪法》第36条明确规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”国家保护正常的宗教活动；任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

改革开放以来，包括宗教界在内的社会各界人士都开始反思极左思潮对中国宗教工作的破坏，并由此引发了如何理解宗教在社会主义社会中作用的讨论。围绕宗教鸦片论形成了争论的焦点，即宗教是鸦片，鸦片到底是毒品还是药品（镇痛剂）。这场讨论在社会上产生了重要的影响，被称为宗教学上的“鸦片战争”。对于“宗教鸦片论”的讨论，实质上还是对宗教在社会主义社会中的作用和功能的讨论。在这场讨论中，宗教正面积极的功能逐渐得到认识。阐释宗教积极正面作用的“宗教道德论”、“宗教文化论”相继提出。同时随着学界对“温州事件”（20世纪80年代温州宗教信徒人数有较快增长）等问题进行调查研究的深入，研究者逐渐认识到信仰宗教并不影响信教群众参与社会主义生产劳动。由此，20世纪80年代末开始酝酿宗教与社会主义社会“相调适”、“和谐论”等观点。同时，“苏东剧变”后，“宗教渗透”问题也引起了党和政府的重视。1990年全国宗教工作会议提出依法管理宗教。1993年，江泽民同志在全国统战工作会议上提出宗教工作“三句话”：全面、正确地贯彻执行党的宗教政策；依法加强对宗教事务的管理；积极引导宗教与社会主义社会相适应。

综上所述，“文革”结束后，党和政府开始拨乱反正，中国各项工作开始逐渐步入正轨。20世纪80年代到90年代初期，中国宗教工作的恢复和发展，最为引人注目的成绩是拨乱反正，保护宗教信仰自由，重新肯定宗教在社会主义社会中的地位，宗教财产返还，宗教活动场所重新开放，以及宗教财产产权初步确立。

（二）第二阶段（1994-2003年）：“市场经济”转型

第二个发展阶段是1994-2003年，这一阶段的关键词是“市场经济”转型。随着中国开始全面建设有中国特色的社会主义市场经济，以佛、道教寺观为代表的宗教活动场所也开始转型，与市场经济相适应。与此同时，传统宗教管理体制外的“家庭教会”、“地下教会”，各种带有教派性质的组织，也从局部地区向外发展蔓延。在社会主义市场经济条件下，中国宗教事务管理开始加快法治化步伐，出台了多部全国性和地方性的法规条例。

在中国五大宗教中，伊斯兰教的清真寺、天主教和基督教的教堂等宗教活动场所，自养能力尚无法跟一些香火比较盛的佛、道教寺观相比，它们虽然也都不同程度地向市场经济转型，但却没有像佛、道教寺观那样全面地完成此转型。同时，体制外的“家庭教会”、“地下教会”，以及各种新兴教派、气功团体也都有较快发展。

随着依法管理宗教成为执政党宗教工作的重要方针，中国宗教法律法规建设稳步加强。1994年国务院颁布了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》。国家宗教局也颁布了相应的配套规章：《宗教社会团体登记管理实施办法》、《宗教活动场所登记办法》和《宗教活动场所年度检查办法》。各省、直辖市、自治区也都陆续制定了地方性宗教事务管理行政法规。1999年10月，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》。2001年全国宗教工作会议上“三句话”又被进一步增订为“四句话”，增加了“坚持独立自主自办的原则”。

（三）第三阶段（2004-2012年）：构建宗教“和谐关系”

第三个发展阶段是2004-2012年。这一阶段的关键词是构建“和谐关系”。2004年，国务院颁布了《宗教事务条例》，中国依法管理宗教事务迈上了新台阶；各地也都陆续修订和完善了本地宗教事务管理行政法规、规章。国家宗教局也相继颁布实施了《宗教活动场所设立审批和登记办法》（2005年）、《宗教教职人员备案办法》（2006年）、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》（2006年）、《宗教院校设立办法》（2007年）、《藏传佛教活佛转世管理办法》（2007年）、《藏传佛教寺庙管理办法》（2010年）、《宗教活动场所财务监督管理办法》（2010年）、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则（修订）》（2010年）。

2006年全国统战工作会议上，胡锦涛同志在论述“五大关系”中提出宗教关系：“正确认识和处理信教群众和不信教群众、信仰不同宗教群众之间的关系，积极引导宗教与社会主义社会相适应，是构建社会主义和谐社会的重要工作。”这次会议还指出宗教的长期性、群众性和特殊复杂性。此后，2008年西藏拉萨发生“3·14”打砸抢烧事件，2009年新疆乌鲁木齐发生“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件，印证了这一判断。全面贯彻党的宗教工作基本方针，一方面要发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，同时也要严厉打击宗教极端主义的泛滥，构建宗教和谐、社会和谐，这些越来越成为全社会的共识。

（四）第四阶段（2013年至今）：开启宗教“中国化”新时代

第四个发展阶段是2013年至今，即党的十八大以来，这一阶段的关键词是推行“宗教中国化”。习近平总书记在2014年第二次中央新疆工作座谈会、2015年中央统战工作会议、2016年全国宗教工作会议多次论述了中国宗教工作的指导方针。2017年10月18日习近平总书记在十九大报告中指出：“全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应。”宗教中国化是宗教与社会主义社会相适应的重要方式和途径。宗教中国化一方面要弘扬中华文化中的优秀传统，另一方面更要符合时代发展要求。

2014年5月28日，在第二次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记强调：“要精心做好宗教工作，积极引导宗教与社会主义社会相适应，发挥好宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。处理宗教问题的基本原则，就是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪。要依法保障信教群众正常宗教需求，尊重信教群众的习俗，稳步拓宽信教群众正确掌握宗教常识的合法渠道。要重视培养爱国宗教教职人员队伍，采取有力措施提高宗教界人士素质，确保宗教组织领导权牢牢掌握在爱国爱教人士手中。”宗教在社会主义社会中具有积极与消极的双重作用，逐渐成为理论界的共识。正因为如此，“引导”的问题就变得特别重要，发挥积极作用，限制消极作用，关键是要在“导”字上下功夫，而引导的目标则是要与社会主义社会相适应。有了目标，具体的途径和方式则是习近平总书记提出的“宗教中国化”。

2015年5月20日，在中央统战工作会议上习近平总书记提出：“积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平，必须辩证看待宗教的社会作用，必须重视发挥宗教界人士作用，引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。”2016年4月23日，习近平总书记在全国宗教工作会议上提出：“积极引导宗教与社会主义社会相适应，一个重要的任务就是支持我国宗教坚持中国化方向。要用社会主义核心价值观来引领和教育宗教界人士和信教群众，弘扬中华民族优良传统，用团结进步、和平宽容等观念引导广大信教群众，支持各宗教在保持基本信仰、核心教义、礼仪制度的同时，深入挖掘教义教规中有利于社会和谐、时代进步、健康文明的内容，对教规教义做出符合当代中国发展进步要求、符合中华优秀传统文化的阐释。”

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出：“全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应。”宗教中国化是宗教与社会主义社会相适应的重要方式和途径，“中国化”不仅具有民族性、地域性，更具备时代性，而社会主义核心价值观恰是当代中国精神的最集中体现。

中华传统文化与当代中国发展，是宗教中国化问题的两个坐标。宗教中国化一方面要弘扬中华文化中的优秀传统，另一方面更要符合时代发展要求。中国的国情十分复杂。简言之，中国具有数千年的文明历史；同时，处在一个全球化的时代，实行的是社会主义制度。因此，宗教中国化一方面固然是要与数千年中华文明历史传统相互融合，这是任何外来宗教在华传播的必修课；另一方面，当今社会科技高度发达、各大文明交流互鉴，在全球化时代的“中国化”绝非是要故步自封、盲目排外，而是要与具有高度开放性的现代中国相适应。更为重要的是，宗教中国化是宗教与社会主义社会相适应的重要内容。

二、宗教活动场所管理的演进

保护宗教信仰自由是党和政府的一贯政策，同时要求宗教活动必须在宗教活动场所内进行。因此，对宗教事务的管理，最重要的一环就是对宗教活动场所的监管。改革开放四十年来，中国经历了从计划经济到市场经济的转变，寺观等宗教活动场所产权关系也发生了相应的实质性变化，同时法人制度的引入也是近年来宗教活动场所管理的热点。

改革开放初期，宗教界拨乱反正最重要的工作就是宗教活动场所的返还和重新开放，这就不得不涉及宗教财产的产权关系等一系列复杂而棘手的问题。中共中央1979年10号文件规定：“凡属宗教团体收取房租的，仍应按文化大革命以前的办法处理。”恢复和补发“文革”以来停发和未付的房屋包（定）租费，解冻或归还宗教团体的存款。为了更好地落实中央文件的规定，1980年7月《关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》提出：“从实际情况看来，外国教会房地产转移的条件早已成熟，应明确为中国教会所有。佛教和道教的庙观及所属房产为社会所有（僧道有使用和出租权），带家庙性质的小尼庵为私人所有，伊斯兰教的清真寺及所属房屋则为信教群众集体所有，其性质也与资本主义所有制不同。”这种对不同宗教财产的产权进行区别性处理，确立了此后中国宗教财权关系的基本格局。

1987年1月1日施行的《民法通则》第77条规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”明确承认了宗教团体属于社会团体，认定宗教财产权是一种民事权利，受民法的保护。1989年11月国家建设部发布《关于城镇房屋所有权登记中几个涉及政策性问题的原则意见》：“宗教房产登记有关产权确认：1.宗教团体的教学、寺院、庵堂、宫观及其他房屋，不论自用、出租（包括由房地产管理部门包（经）租），出借、被占用和按中央、国务院政策规定应退还的均由宗教团体登记。尚未发还产权的暂缓登记。原外国教会房产，按中央、国务院政策规定解放后已转移为中国教会所有，其产权由宗教团体登记。2.解放以来，按照中央、国务院有关政策规定，由政府接管、接办的原教会办的学校、医院、慈善事业的房产产权归接管后的单位登记。3.宗教团体房屋经规划部门批准拆除后重建的房屋，原房已给宗教团体作了补偿的，重建房屋归建房单位。凡未作补偿的暂缓登记。4.宗教团体的房屋产权证件不全的，由宗教团体书面说明产权情况，由主管机关证明，经调查属实，产权无纠纷的，可由有关宗教团体登记。5.信徒个人购建的带有家庙性质的小寺庵，主要用于自住和修行，不作为社会宗教活动的，其房屋产权仍属个人所有。”

可以说，20世纪80年代到90年代初，是改革开放后的第一阶段，宗教财产由产权不清、边界模糊，逐渐向宗教团体所有过渡。将宗教活动场所的产权登记在宗教团体名下与当时中国的计划经济体制也是相适应的。20世纪80年代，各地宗教团体统一管理其辖下的各宗教活动场所，各宗教活动场所的所有收入一般都要全部上缴到所在地宗教团体，再由宗教团体重新分配给各宗教活动场所及教职人员个人，教职人员的收入及住房福利等，主要依据其本人的职称级别。在计划经济体制下，将寺院等宗教活动场所的产权全部登记在各地宗教团体名下，适应了当时的国情；对当时宗教活动场所的返还、重新开放及其监管，起到了促进的作用。

20世纪90年代初，特别是1992年春邓小平南方谈话、1993年11月14日中国共产党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》以来，中国开始全面建设有中国特色的社会主义市场经济，改革开放进入第二阶段，中国的宗教财产占有与登记情况也相应开始进入第二阶段。由于佛、道教具有较强的自养能力，从1990 年开始，政府向各地宗教团体的拨款与直接移转支付开始削减，各大寺观被迫开始“自负盈亏”。僧道对财政分配的无条件依赖开始减少，各寺观集体在经济上开始独立。虽然各地宗教团体在原则上仍旧拥有其辖下各寺观的房产，但不再集中统管所有的财政收支，各寺观的财政自主权不断提升，各寺观开始自行担负起解决寺内僧道等教职人员的工资与住房等各项福利。

随着佛道教内传统的“大锅饭”体制开始被打破，寺庙产权登记也潜移默化地发生了变化，出现从宗教团体向宗教活动场所转移的倾向。1994年4月13日，当时的国务院宗教事务局依照国务院1994年1月31日颁布的《宗教活动场所管理条例》的规定，制定并下发了《宗教活动场所登记办法》，该《办法》第九条明确规定：“依法登记的宗教活动场所，根据《民法通则》的规定，具备法人条件的，同时办理法人登记，并发给法人登记证书。宗教活动场所法人依法独立享有民事权利和承担民事责任。”宗教活动场所取得法人资格，对于寺庙占有和保护其财产权利，具有极其重要的意义，是宗教活动场所（寺庙）法律地位上的重大突破。20世纪90年代中期，佛教活动场所登记时，可以从国务院宗教事务局领取、填写宗教活动场所登记表，也可以领取、填写法人登记表，这两类表格都是由国务院宗教事务局制定；当时中国部分省市宗教活动场所向宗教工作部门登记申请成为宗教活动场所法人，但也有一些省份并没有开展这项工作。

2005年3月1日《宗教事务条例》开始实施，随着该《条例》的颁布，《宗教活动场所管理条例》以及依据其制定的《宗教活动场所登记办法》均同时废止。由于《宗教事务条例》中没有涉及宗教活动场所法人资格的内容，人们就在认识上产生分歧：有些观点认为宗教活动场所在政府宗教部门获准登记后，可视为同时获得法人资格，新颁布的条例不必再进行重申；另外有些观点认为，随着新条例的颁布实施，宗教活动场所不再具有法人资格。而后一种观点在《宗教事务条例》执行过程中，逐渐取得了主导地位。在新一轮的宗教活动场所登记换证过程中，取消了宗教活动场所法人登记，宗教活动场所法人资格变得不明确。2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第六十九条规定：“社会团体依法所有的不动产和动产，受法律保护。”对《民法通则》中涉及“宗教团体”的表述，采取了积极回避的态度。

依据国家宗教局宗教研究中心雷丽华处长的调查研究，目前中国宗教活动场所大多不具备法人资格，其法律地位主要有四种类型：（1）由宗教团体代理。（2）少数宗教活动场所的管理委员会具有法人资格。（3）通过另设公司法人，维护自身权益。（4）部分宗教活动场所保留原有的法人资格证书。①雷丽华：《宗教活动场所法人资格现状及其赋予宗教活动场所法人资格的复杂性、必要性》，《行动中的中国宗教法治：纪念〈宗教事务条例〉颁布十周年学术研讨会论文集》，中国人民大学法学院，2014年6月21日。以佛教的情况为例，（1）第一种情况比较普遍，寺庙没有法人地位，在遇到需要法人资格才能处理的事务时，由作为社团法人的当地佛教协会代理，在没有成立地方佛教协会的地区，由当地宗教工作部门代行职责。比较常见的情况是，寺庙出现涉及法律方面的事务时，由于不具备法人资格，需要由作为社团法人的佛教协会与该寺庙相关人员协商协调、决定是否起诉或应诉。但如果寺庙与地方佛教协会在财权、人权上存在不同看法乃至纠纷，佛教协会很难代表该寺庙的利益；而且由于一个地方的佛教协会同时要代理多个寺庙，也很难面面俱到。（2）第二种情况比较少，少数规模较大、具有较高历史文化价值的佛教活动场所，其管理委员会属于事业单位法人，具有组织机构代码，具有独立法人资格。但作为事业单位法人的管委会，其主要负责人一般由上级主管部门指派，管委会成员并不完全由教职人员僧尼担任，不能完全代表佛教界的诉求和利益。（3）第三种情况最为典型的是河南少林无形资产管理有限公司，其前身是少林实业有限公司，成立于1998年，由中国嵩山少林寺全资所有，属非盈利机构，公司主要业务是对少林及少林寺自有无形资产的管理、旅游资源及产品的开发、文化及武术交流策划等。少林寺以公司法人的形式获得法人权利与义务，由于商业色彩比较重，在社会上有一定的争议；更值得关注的是，公司法人与寺庙自身取得法人资格并不能完全等同，公司法人只能在寺庙进行特定活动时处理其相应的法律事务。寺庙通过开办公司，以公司法人的形式获取其自身法律地位，只是不得已的办法。（4）由于种种原因，依据《宗教活动场所登记办法》登记为法人的部分寺庙，至今仍保留了法人证书，但由于2004年《宗教事务条例》实施后，《宗教活动场所登记办法》已经被废止，寺庙依据该《办法》获得的法人资格已经失效，在具体的法律事务中并不能真正享有法人的权利、承担法人的义务。

2013年3月“两会”期间，全国政协常委、中国佛教协会会长传印长老在全国政协十二届一次会议上提交《关于解决佛教寺院的法人地位的提案》，呼吁解决佛寺法人问题。全国佛教3.3万个宗教活动场所，大多数尚未能办理房地产权登记。关键问题在于佛教活动场所（寺院庵堂）没有明确的法人地位，不能独立享有民事权利和承担民事义务，不具备完整的民事主体资格。不具备法人条件的后果是：寺院不能在银行开设对公账户，只能公款私存。民事行为也受限制，如只能以私人名义购买寺院公用车辆。对照《民法通则》第三十七条对于设立法人的四个条件“依法成立”、“有必要财产或经费”、“有自己的名称、组织机构和场所”、“能够独立承担民事责任”，传印长老指出，大多数佛教寺院已按规定的条件执行，设立法人的条件已经具备。佛教寺庙没有法人地位，不能承担民法责任，“被占用”、“被上市”的寺院就没办法维护自身权益。因此传印长老多次建议政府对佛教寺院的法人地位问题予以妥善解决。

作为宗教活动场所的寺庙，没有法人资格，在维护自身权益方面受到诸多限制。应该说依法赋予宗教活动场所以法人资格是大势所趋。绝大多数寺庙都完全具备获得法人资格的四大要件，在具体实施过程中并不存在实质性困难。2017年10月1日开始执行的《民法总则》第九十二条：“依法设立的宗教活动场所，具备法人条件的，可以申请法人登记，取得捐助法人资格。法律、行政法规对宗教活动场所有规定的，依照其规定。”让宗教活动场所获得法人资格，开始有法可依。

2017年公布了新修订的《宗教事务条例》，并于2018年2月1日开始正式实施。新修订的条例实际上将宗教活动场所分为三种类型：（1）乡级人民政府（城市街道办）直接监管的“临时活动地点”；（2）宗教活动场所；（3）在民政部门登记的“法人”。

现行中国宗教事务管理体制下，政府对“宗教活动场所”的管理已经比较稳定成熟。“临时活动地点”的规定，虽然初衷是针对未经登记的基督教家庭聚会点，但在实际执行过程中，可能会遇到大量佛教、道教和民间宗教信仰者申请临时活动地点的情况。乡级人民政府对宗教临时活动地点的监管，将有可能给中国宗教活动场所管理带来新的变化。

新条例对“法人”的规定是最大的亮点：“宗教活动场所符合法人条件的，经所在地宗教团体同意，并报县级人民政府宗教事务部门审查同意后，可以到民政部门办理法人登记。”宗教活动场所申请成为“法人”，须征得所在地宗教团体的同意，这是为了最低限度地降低法人制度的引入对现行宗教团体管理体制的冲击，特别是化解基督教、天主教界对教堂独立为法人后架空团体的担心。同时，伊斯兰教界的情况也比较特殊，如前所述，伊斯兰教的教产是集体所有，阿訇等教职人员在清真寺内只负责教务工作，清真寺民主管理委员会主任都是由非教职人员、教坊内的穆斯林群众（乡老）担任，将来如果清真寺申请成为法人，法人章程的制定、法人代表的选举，都将是一件细致耐心的工作。

在不断探索中建立和完善的宗教法人制度，赋予宗教活动场所以法人地位，既有利于制止宗教活动场所“被承包”、“被上市”等诸多乱象，也有利于发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，促进宗教与社会主义社会相适应。打铁还需自身硬，建立、健全宗教活动场所的自身管理体制，有利于抵制外来势力渗透，为加强自身教理教义思想建设，更好地实现宗教中国化提供有力保障。