改革开放以来民族事务治理现代化的实践路径

刘宝明

（国家民族事务委员会，北京 100800）

以改革开放为新起点，我国全面开启了国家治理现代化新征程。40年来，我国社会面貌发生巨大变化的背后，是国家治理现代化水平的不断提升。作为一个统一的多民族国家，民族事务治理是国家治理的重要任务。民族事务治理现代化，是实现国家治理现代化的重要目标。民族事务治理现代化的核心，是实现民族事务治理体系和治理能力的现代化。民族事务治理体系和治理能力的现代化，又主要表现为民族事务治理方式和治理过程的法治化、制度化和规范化。改革开放以来我国民族事务治理现代化的实践，是以顶层设计为先导、以法制建设为保障、以制度建设为重点作为主要路径逐步展开和不断深化的。随着改革开放的不断深入和中国特色社会主义事业的不断发展，我国民族事务治理的顶层设计日益缜密，法制建设不断加快，制度体系日臻完备，初步建立了一整套植根我国深厚历史文化传统、彰显现代先进思想理念、符合我国基本国情的中国特色民族事务治理体制机制，民族工作取得举世瞩目的成就，在新的历史条件下开创并长期保持了各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的良好局面。无论是从我国历史的纵向比较看，还是从与世界多民族国家的横向比较看，改革开放40年来我国民族事务治理体系和治理能力现代化建设成就都是巨大的，经验弥足珍贵。梳理改革开放40年来我国民族事务治理现代化的实践路径，进一步总结好相关经验，对做好新时代的民族工作具有重要意义。

一、以顶层设计为先导

顶层设计是指在价值取向、目标方向和体制机制等方面从国家层面对民族事务治理作出的宏观安排，在民族事务治理中具有规划和引领作用。民族事务治理顶层设计，是国家治理顶层设计的一部分，是国家治理的总任务、总方向、总方法和总要求在民族事务治理上的具体体现。国家治理的总方向、总任务、总方法和总进程，决定了民族事务治理的方向、任务、方法和进程。改革开放以来，我国在民族事务治理方面进行了大量富有创造性、符合我国国情、有效推动民族事务治理体系和治理能力现代化的顶层设计，主要是：

（一）宪法作出的顶层设计

我国现行宪法是在改革开放初期的1982年颁布实施的，为民族事务治理提供了总依据、总原则和总要求。宪法关于民族事务治理的顶层设计主要体现在：第一，宪法界定了我国的性质和特点，明确指出“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。这个判断具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。自近代以来，关于我国究竟属于单一民族国家还是多民族国家的问题，一度有不同看法。抗日战争时期经历了一场关于中华民族是一个民族还是包含多个民族的大讨论。中国共产党从实践中不仅认识到了中国是一个多民族国家，而且认识到了由各民族共同组成的中华民族是一个命运共同体，从而与时俱进地制定实施了正确的民族工作方针政策，团结带领各民族共同缔造了新中国。我国1954年、1975年和1978年的宪法，都坚持了“中华人民共和国是统一的多民族国家”的基本判断，1982年的宪法将这一判断进一步发展为“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”这个更加科学和缜密的表述。正是由于形成并坚持了这个科学判断，使中国共产党超越了历史上的统治阶级在民族问题上共有的历史局限性，推动形成了一整套正确的民族工作理论和政策，建立并巩固和发展了平等团结互助和谐的社会主义民族关系。第二，宪法界定了我国改革开放和社会主义现代化建设时期民族事务治理的本质属性。明确指出我国“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。也就是说，改革开放和社会主义现代化建设时期的民族事务治理，是在我国各民族已经形成了社会主义新型民族关系基础上的治理，其本质是要不断巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。第三，宪法确立了民族事务治理的重大原则。明确规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”这些重大原则，为制定实施正确的民族政策提供了根本遵循。第四，宪法确立了民族区域自治的若干重大原则。明确指出“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”等。这些重大原则，鲜明标注了民族区域自治地方与国家的关系，科学界定了民族区域自治地方自治机关的自治权及其行使原则，为确保民族区域自治的正确方向提供了最重要的保障。

实践证明，宪法对民族事务治理作出的顶层设计是科学和缜密的，对民族事务治理现代化的推动作用是巨大的。习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布30周年大会上的重要讲话时指出：“30年来，我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量……有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定，对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。”①

宪法最大限度凝聚了各民族的共同利益，受到了全国各族人民的一致拥护，为推进民族事务治理现代化发挥了基础性、根本性作用。

（二）国家机构的顶层设计

国家机构是国家治理体系的重要组成部分。国家机构的顶层设计是否科学，直接关系治理效率和治理能力的现代化。改革开放40年来，我国在国家最高权力和行政机关均设立了相应的民族工作机构，为民族事务治理现代化提供了重要保障。

国家最高权力机关的民族工作机构即全国人民代表大会民族委员会（简称全国人大民委）。1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议决定恢复全国人大民委。主要职责是：（1）审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的有关议案；（2）向全国人民代表大会主席团或全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同民族委员会有关的议案；（3）审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告；（4）审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的同民族委员会有关的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告；（5）审议自治区报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人民代表大会常务委员会提出报告；（6）协助全国人民代表大会常务委员会，就有关法律实施情况进行监督；（7）对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同民族委员会有关的问题进行调查研究，提出建议；（8）对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；（9）根据全国人民代表大会常务委员会的统一安排，开展有关外事工作；（10）完成全国人民代表大会及其常务委员会交付的其他有关工作。

通过以上职能设置，我们可以从顶层设计的角度清楚看出改革开放后我国民族事务治理现代化的特征：我国民族事务治理在法治化、制度化、规范化轨道上迈出了重要步伐。赋予全国人大民委负责审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章并提出报告的职能，是最高权力机关依法对行政机关实行监督的体现，确保了包括民族事务治理在内的国家治理行为的合法性。赋予全国人大民委承担审议自治区报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人民代表大会常务委员会提出报告的职能，表明民族区域自治地方的自治权来自最高国家权力机关，保证了国家最高权力机关对民族区域自治地方自治权的有效约束和监督。赋予全国人大民委对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同民族委员会有关的问题进行调查研究并提出建议，以及对加强民族团结问题进行调查研究并提出建议的职能，保证了制定实施有关民族事务治理大政方针的科学性和实效性。1984年1月16日，时任全国人大常委会委员长的彭真在全国人大民委举行的会议上讲话时强调：“全国人大民族委员会的主要任务是什么？首先应该注意少数民族问题，但民族委员会不单是少数民族的委员会，而是全国各民族的委员会，是代表全国，代表十亿人民，按照宪法处理民族关系等问题。”①国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》，北京：中央文献出版社，1990年，第203页。1986年5月21日，彭真同志在与全国人大民委负责同志谈话时进一步强调：“人大民委的一切工作应以宪法和民族区域自治法为依据，离开了这两个法，便失去了是非的标准，会造成工作混乱。”②国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》，第281页。彭真同志要求全国人大民委“要深入调查研究，把民族之间的问题、民族内部的问题、各个民族地区的问题摸清楚，这是做好一切工作的基础。”③国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》，第282页。彭真同志的这些重要阐述，从顶层设计的角度阐明了我国民族事务治理机构设置的初衷。

国家民族事务委员会（简称国家民委），早在新中国成立初期就成立了，当时称为中央人民政府民族事务委员会（简称中央民委）。中央民委实行委员制，主要负责人称为主任委员。主任委员之外，还有多名副主任委员和若干名委员。1954年第一届全国人民代表大会之后改称中华人民共和国民族事务委员会（简称国家民委）。国家民委在“文化大革命”中被取消。1978年2月，第五届全国人民代表大会第一次会议决定恢复国家民族事务委员会，并继续实行委员制。委员单位从初期的20 多个逐步增加到30多个。1988年10月25日，经国家机构编制委员会批准的《国家民族事务委员会“三定”方案》明确提出，国家民委是国务院管理民族事务工作的职能部门，是党中央、国务院在民族工作方面的参谋和助手。该《方案》确定的国家民委的具体职能是：（1）调查研究少数民族和民族地区经济及社会发展情况，提出建议，参与制定发展民族地区经济的方针、政策和规划。参与管理少数民族地区各项补助专款、资金的分配和使用，负责民族统计工作。（2）调查研究少数民族和民族地区进行体制改革的特殊情况和问题，参与制定有关的政策和措施。（3）管理有关民族区域自治制度的建设和贯彻实施《民族区域自治法》的事宜。（4）办理有关保障少数民族各项权利和处理民族关系的有关事宜。（5）研究民族理论和政策。组织对民族情况的系统调查和对民族问题的综合研究，参与研究和拟定有关民族问题的政策和法规。（6）会同有关部门进行民族政策、法律的宣传教育工作，检查民族政策、法律的执行和落实有情况。（7）管理民族识别和民族成分的鉴定工作。（8）参与研究和制定发展少数民族和民族地区教育、文化、科技、卫生、体育等事业的方针、政策和规划，管理所属民族学院和文化事业单位。（9）管理全国少数民族语言文字工作和民族语言文字的翻译、编辑和出版工作。（10）广泛联系少数民族干部，协助组织、人事部门做好少数民族干部的培养、教育、使用工作。（11）研究世界民族情况。开展对外宣传工作，办理有关的民族涉外事宜。（12）办理有关居住在国外的少数民族同胞回国探亲、旅游、定居事宜；组织接待国内外少数民族参观、考察、访问事宜。（13）指导各省、自治区、直辖市民族事务委员会的业务工作。加强同自治地方的联系。在以后的实践中，随着民族工作形势和任务的变化，国家民委的职能也有相应的调整。

通过国家民委的职能配置，我们也能清楚地看到改革开放后我国民族事务治理现代化的显著特征：更加注重民族事务治理的可预期性。赋予国家民委调查研究少数民族和民族地区经济社会发展的情况并提出建议，参与制定发展民族地区经济的方针、政策和规划；调查研究少数民族和民族地区改革发展的特殊情况和问题，参与制定有关的政策和措施；参与研究和制定发展少数民族和民族地区各项社会事业的方针政策和规划等具有宏观管理特点的职能，旨在提高民族事务治理的可预期性，通过超前的调查研究，及时向党中央、国务院提出相关意见和建议，以增强民族事务各项治理的可预期性，从而保证民族事务治理始终沿着既定方向和目标发展。改革开放以来，国家民委在当好党中央、国务院民族工作的参谋助手方面发挥了应有作用。

（三）重要会议和文件体现的顶层设计

改革开放以来，为适应民族工作形势发展的需要，党中央、国务院召开了多个会议，制定了多个文件，从不同侧面完善了民族事务治理的顶层设计，促进了民族事务治理现代化进程。

1980年召开的中央西藏工作座谈会，不仅在西藏历史上，而且在党的民族工作史上都具有重要意义。中央在转发《西藏工作座谈会纪要》的通知中明确提出了“中央各部门都要注意了解、研究西藏的实际情况，根据那里的自然条件、民族特点、经济结构、各族人民的思想觉悟和生活状况，制订有关工作的方针、任务和政策，实行具体指导”①国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》，第33页。等八项具体要求，并指出“本通知的基本精神，同样适用于全国其他民族自治区和自治州、自治县。”②国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》，第38页。这次会议后来被称为中央第一次西藏工作座谈会。之后，中央分别于1984年、1994年、2001年、2010年、2015年召开了第二、三、四、五、六次西藏工作座谈会。中央西藏工作座谈会成为中央对西藏工作进行顶层设计的重要载体。

召开中央民族工作会议也是进行民族事务治理顶层设计的重要形式。改革开放以来，党中央、国务院分别于1992年、1999年、2005年、2014年召开过四次中央民族工作会议。1992年的中央民族工作会议是在苏联解体、东欧剧变，世界范围内的民族主义浪潮呈现高涨态势的背景下召开的。会议提出20世纪90年代民族工作的主要任务是：加快少数民族和民族地区经济发展，使之逐步与全国的发展相适应；大力发展少数民族和民族地区的社会事业，促进各民族的全面进步；坚持改革开放，不断增强少数民族和民族地区的自我发展活力；坚持与完善民族区域自治制度，全面贯彻《民族区域自治法》；进一步加强各民族的大团结，坚决维护祖国的统一。会议还对加强党对民族工作的领导、健全民族工作机构等作出部署。1999年的中央民族工作会议是在临近世纪之交、新中国成立50周年、中央作出了实施西部大开发战略决策的背景下召开的。会议着重从抓住历史机遇，加快少数民族和民族地区的发展等方面对民族工作作出部署。2005年的中央民族工作会议是在我国进入新世纪新阶段后，民族地区面临如何实现科学发展等重大任务的背景下召开的。会议明确了做好新形势下民族工作的指导原则和主要任务，并对推动民族地区实现科学发展作出部署。会后，印发了《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区发展决定》，从12个方面提出了加快少数民族和民族地区经济社会发展的政策措施。2014年的中央民族工作会议，是在决战全面建成小康、继而向实现中华民族伟大复兴目标迈进的背景下召开的。这次会议，深刻阐明我国统一多民族国家的基本国情；深刻阐明中国特色解决民族问题正确道路基本内涵；深刻阐明民族团结是各族人民的生命线，强调要把加强民族团结作为战略性、基础性、长远性工作来抓；深刻阐明民族地区全面建成小康社会的总体思路；深刻阐明民族工作中解决好物质方面的问题和精神方面的问题的关系，强调要把建设各民族共有精神家园作为战略任务来抓；深刻阐明我国进入各民族跨区域大流动的活跃期，强调要进一步做好城市民族工作；深刻阐明党的领导是做好民族工作的关键。会后，党中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，从坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路、围绕改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园、提高依法治理民族事务能力、加强党对民族工作的领导六个方面提出了25条具体意见。

2010年召开的中央新疆座谈会，全面总结了新中国成立以来特别是改革开放以来新疆发展和稳定工作取得的成绩和经验，深刻分析新疆发展稳定工作的新形势新任务新要求，明确了进一步做好新疆工作的指导思想、主要任务、基本要求，对推进新疆跨越式发展和长治久安作出部署。2014年，中央召开了第二次新疆工作座谈会，进一步明确了新疆工作在全党全国工作大局中的地位，明确提出社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标，明确提出新疆工作要以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领，以经济发展和民生改善为基础，以促进民族团结、遏制宗教极端思想蔓延等为重点，明确提出要坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆的总方针。

改革开放以来，党中央、国务院适时召开各类会议作出周密部署，适时制定各种文件提出相关要求，保证了民族事务治理顶层设计的经常化、适时化和实效化，有效推进了民族事务治理现代化进程。

二、以法制建设为保障

法治是现代国家治理最基本和最有效的方式。依法治理民族事务，既是国家治理现代化的重要象征和重要途径，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。改革开放以来，随着我国建设现代法治国家进程的不断加快，我国在依法治理民族事务上迈出了重大步伐，依法治理民族事务成为推进民族事务治理体系和治理能力现代化实践的重要途径，取得显著成就。改革开放初期，民族工作领域深刻反思“十年动乱”的惨痛教训，深刻认识到社会主义民族关系健康发展，必须建立在健全的社会主义法制基础之上，只有依法治理民族事务，才能不断巩固和发展社会主义民族关系。由此开启了民族事务治理法治化新征程。

（一）加强民族法制建设成为共识

“十年动乱”中，“极左”思想泛滥的重要原因之一是法制不健全。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在民族问题上，过去，特别是‘文化大革命’中，我们犯过把阶级斗争扩大化的错误。”“在工作中，对少数民族自治权利尊重不够，这个教训一定要认真记取。”《决议》还指出：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻制订党和国家政策的自主权。”①国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》，第109页。落实《决议》精神，推动了民族法制建设。1979年10月17日，乌兰夫同志在全国人大民族委员会第一次会议上讲话时强调指出：“用法律形式保障少数民族的权利，实现民族平等，加强民族团结，是实现四个现代化的重要保证，这是人大民委的重要任务。”他强调：“在民族政策方面，凡是定型化的、较成熟的，就用法律形式固定下来。”乌兰夫还对人大民委加强民族法制工作提出了要求，强调“人大民委是人大的一个常设机构，它的主要工作是草拟和审查关于保障少数民族权利的法律、条令，对全国的民族工作进行调查研究和督促检查。”①王树盛、郝玉峰主编：《乌兰夫年谱》，北京：中央文献出版社，2013年，第560页。1980年9月15日，乌兰夫同志在全国人大民族委员会第二次会议上讲话时进一步强调：“当前我们的一个重要任务是加强民族立法工作。”“我们所需要的民族立法工作，是保障少数民族的平等权利和自治权利的立法工作，是加强民族团结、巩固祖国统一和促进民族繁荣的立法工作，是社会主义法制建设的重要方面。”②《乌兰夫文选》下册，北京：中央文献出版社，2013年，第273页。针对当时有一部分同志对民族立法工作的重要性认识不足的问题，乌兰夫同志指出：“我们的同志不要认为民族立法工作是无足轻重的。”“我们吃无法可依和有法不依的苦头已经不少了，现在应该在民族立法工作上切切实实下些功夫了。”他进一步强调：“不用社会主义法制来保障少数民族的平等权利和自治权利，就不利于国家的安定团结和繁荣富强。反之，如果少数民族的平等权利和自治权利得到了社会主义法制的充分保障，民族团结就一定能加强，少数民族建设社会主义的积极性和创造性就一定能充分调动起来，从而也就一定能促进国家的安定团结和繁荣富强。因此，加强民族立法工作，在民族问题上确立完备的社会主义法制，不仅是当务之急，而且是久安之计。”③《乌兰夫文选》下册，第277页。乌兰夫同志还结合自己长期从事民族工作的经验特别强调指出：“只有做好民族立法工作，才能真正落实民族政策。否则，落实民族政策就是一句空话。”④《乌兰夫文选》下册，第289页。这一重要观点，充分体现了法治在民族事务治理中的重要作用。

（二）制定实施民族区域自治法

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。制定相应的法律是保证这项制度得到正确贯彻落实的根本措施。民族区域自治制度从上世纪50年代初期开始全面实施，到1984年民族区域自治法颁布之前，我国已经建立了116个民族区域自治地方，包括5个自治区、31个自治州、80个自治县。民族区域自治地方行政区域的总面积约610万平方公里，占全国总面积的60%以上；总人口为1.2亿多，其中各少数民族人口为5000多万。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的有关规定，为推动民族区域自治的广泛实施，早在1952年，中央人民政府委员会就颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题作出了明确规定，对实施民族区域自治发挥规范和引领作用。经过几十年的发展，有必要在认真总结经验的基础上，制定一部关于民族区域自治的专门法律，以保障民族区域自治制度的健康发展。1981年，邓小平同志在视察新疆工作时发表重要讲话强调：“要把我国实行的民族区域自治制度用法律形式规定下来，要从法律上解决这个问题，要有民族区域自治法。”⑤中共中央文献研究室、中共新疆维吾尔自治区委员会编：《新疆工作文献选编（1949—2010年）》，北京：中央文献出版社，2010年，第252页。这一鲜明态度对制定民族区域自治法起到了重要推动作用。为加快民族区域自治法的立法进程，1983年中央批准成立了以乌兰夫同志为组长的民族区域自治法起草小组。1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。2001年，为进一步发挥好这部法律在加快民族区域自治地方经济社会发展的作用，全国人大常委会对《民族区域自治法》作了必要的修改，使这部法律更加完善。

《民族区域自治法》是我国的一部具有基本法性质的重要法律。这部法律在《宪法》关于民族区域自治制度总原则的基础上，进一步明确和细化了民族区域自治制度的重大原则，主要是：第一，确立了民族区域自治制度的政治地位。明确指出“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度”。第二，明确了民族区域自治的基本内涵。指出“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”。第三，明确了实行民族区域自治的价值取向。指出“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”。第四，明确了民族区域自治地方自治机关工作的重大原则。提出“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行；民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展；民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务”。第五，从政治、经济、文化等方面明确了民族区域自治地方自治机关的自治权。第六，明确了上级国家机关对民族区域自治地方领导和帮助的原则。指出“上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示，应当适合民族自治地方的实际情况；上级国家机关从财政、物资和技术等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济建设和文化建设事业；上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾民族自治地方的特点和需要”等。《民族区域自治法》还特别对处理民族区域自治地方内的民族关系做出了规定。明确指出“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族都享有平等权利”。这些重大原则，既确保了民族区域自治的正确方向，也为坚持和完善民族区域自治制度提供了坚实的法制保障。1988年4月6日，乔石同志在中央召开的少数民族问题座谈会上谈到《民族区域自治法》时指出：“它是总结建国以来三十多年的经验制定出来的，是我国的一个重要的大法。”②国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》，第393页。1988年9月23日，王震同志在庆祝宁夏回族自治区成立30周年大会上讲话时强调指出：“《民族区域自治法》的颁布，标志我国社会进入了用法律规范调整民族关系的时期。”③《民族区域自治法》的重要意义可见一斑。

（三）制定民族区域自治法配套法规

《民族区域自治法》是一部属于基本法性质的法律，其对民族区域自治所涉事项的法律规定不可能太具体，这就需要以制定其他法规的形式作为补充。国务院于1991年12月8日发出了《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》，就民族区域自治法贯彻落实过程中需要行政机关注意的一些具体问题，特别是落实自治权问题提出了11条具体要求。随着我国依法治国进程的加快，由国务院制定一部贯彻民族区域自治法专门行政法规的条件逐渐成熟。2005年5月31日，国务院颁布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。这是《民族区域自治法》颁布实施20年后国务院出台的第一个贯彻《民族区域自治法》的行政法规，是推进依法治理民族事务的重要体现，也是建设社会主义法治国家的重要象征。这个《规定》进一步细化了民族区域自治地方自治机关的自治权，并将《民族区域自治法》中关于上级国家机关及其职能部门对民族自治地方的帮助的职责进一步具体化，明确了关于上级人民政府及其职能部门对民族区域自治地方帮助的职责和方向。比如：《规定》强调“上级人民政府及其职能部门在制订经济和社会发展中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见，根据民族自治地方的特点和需要，支持和帮助民族自治地方加强基础设施建设和人力资源开发，扩大对外开放，调整、优化经济结构，合理利用自然资源，加强生态建设和环境保护，加速发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，实现全面、协调、可持续发展”。《规定》强调“上级人民政府应当根据民族自治地方的实际，优先在民族自治地方安排基础设施建设项目。中央财政性建设资金、其他专项建设资金和政策性银行贷款，适当增加用于民族自治地方基础设施建设的比重。国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例。民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金。其中，基础设施建设项目属于地方事务的，由中央和省级人民政府确定建设资金负担比例后，按比例全额安排；属于中央事务的，由中央财政全额安排。”《规定》强调“国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式，充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。上级人民政府有关部门各种专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜。上级财政支持民族自治地方财政保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、基础教育正常经费支出。上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。国家规范省级以下财政转移支付制度，确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县。”《规定》还把上级国家机关对民族区域自治地方的帮助进一步规范化和制度化。比如，《规定》指出：“中央财政设立少数民族发展资金和民族工作经费。资金规模随着经济发展和中央财政收入的增长逐步增加。地方财政相应设立并安排少数民族发展资金和民族工作经费。”“国家重视少数民族优秀传统文化的继承和发展，定期举办少数民族传统体育运动会、少数民族文艺会演，繁荣民族文艺创作，丰富各民族群众的文化生活。”“上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理配备少数民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部门应当依法配备实行区域自治的民族和其他民族领导干部，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部。民族自治地方录用、聘用国家工作人员时，对实行区域自治的民族和其他少数民族予以照顾，具体办法由录用、聘用主管部门规定”等。这些涉及面较广的具体规定，使民族区域自治法的原则性规定得以进一步细化，方便了贯彻落实，使民族区域自治制度的优越性得以充分发挥。另外，民族区域自治地方制定的自治条例和单行条例，也是民族区域自治制度法制建设的重要组成部分。到2017年底，全国民族区域自治地方共制定实施了139个自治条例和429个单行条例。

（四）制定《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》

1993年，经国务院批准，国家民委颁布了《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，在我国民族事务治理法治化进程中具有标志性意义。《民族乡行政工作条例》明确了民族乡的行政地位。明确提出“民族乡是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域。”“少数民族人口占全乡总人口百分之三十以上的乡，可以按照规定申请设立民族乡；特殊情况的，可以略低于这个比例。”《民族乡行政工作条例》还对民族乡人民政府的工作原则以及上级政府的帮助等作出了相应规定。《城市民族工作条例》对城市民族工作的若干重要方面作出了相应规定。比如，《条例》提出“信贷部门对以少数民族为主要服务对象的从事食品生产、加工、经营和饮食服务的国有企业和集体企业，在贷款额度、还款期限、自有资金比例方面给予优惠。”“城市人民政府有关部门对进入本市兴办企业和从事其他合法经营活动的外地少数民族人员，应当根据情况提供便利条件，予以支持”等。这两个《条例》的颁布施行，是在现代化进程中更加重视对民族事务治理实施分类指导的体现。

改革开放40年来，我国已经形成以《宪法》为基础，以《民族区域自治法》为主干，包括国务院及其职能部门的行政法规和部门规章，民族区域自治地方的自治条例和单行条例，以及地方各级人大、政府制定的民族事务方面的法规和行政规定等在内的民族法制体系，有力促进了民族事务治理法治化进程，提升了民族事务治理现代化水平。党的十八大以来，在全面依法治国背景下，全面依法治理民族事务提到了全所未有高度。2017年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法治理民族事务促进民族团结的意见》，标志着我国民族事务治理法治化站在了新的起点上。

三、以制度建设为重点

制度是国家治理体系的重要组成部分。科学完备的制度体系，既是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是推动国家治理现代化的重要途径。改革开放以来，我国在民族事务治理方面建立了一系列的制度，形成了有中国特色的较为完备的民族事务治理制度体系，有力地提升了民族事务治理的现代化水平。

（一）建立健全保障各民族平等权利的制度

建立健全保障各民族政治权利平等的制度。《宪法》规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：“全国少数民族应选全国人民代表大会代表，由全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。”这些规定，保证了每个少数民族都有代表参加全国人民代表大会，行使管理国家事务的权力。《选举法》还针对少数民族聚居地区和散杂居地区的不同情况，对少数民族代表的选举分别作出了具体规定，充分保证了各民族的政治平等权利。我国《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《人民法院组织法》等相关法律，对各民族公民有用本民族语言文字进行诉讼的权利、少数民族聚居或者多民族共同居住地区的人民法院应当用当地民族通用的语言文字进行审理和发布法律文书、人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言文字的诉讼参与人提供翻译等作出了明确规定。

建立健全保障各民族文化平等的制度。《宪法》以及《国家通用语言文字法》《民族区域自治法》等法律都作出了“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”的规定。依照有关法律规定，改革开放以来，我国从中央到地方建立了民族语文翻译机构。国家重要会议和文件的民族语文翻译形成制度化；建立了少数民族古籍整理出版制度；成立了全国少数民族古籍整理出版规划领导小组和办公室，负责组织和领导全国少数民族古籍整理工作。建立了尊重和保障少数民族欢度传统节日权利的制度。在国务院制定的节假日放假办法的基础上，民族区域自治地方政府按照当地各少数民族的习惯可另行规定放假办法。建立了涉及民族内容出版物报审制度。除专业出版机构外，其他出版机构出版有关涉及少数民族和民族政策内容的图书等，需要上报新闻出版主管部门审批，有效防范了新闻出版领域涉民族因素的矛盾纠纷。建立了定期举办全国少数民族传统体育运动会和少数民族文艺会演制度。全国少数民族传统体育运动会每四年举办一次。改革开放以来分别于1982年、1986年、1991年、1995年、1999年、2003年、2007年、2011年、2015年举办了九届。全国少数民族文艺会演每五年举办一次。我国是世界上唯一由国家定期举办全国性少数民族文化和体育活动的国家。这项制度也有力地促进了少数民族和民族地区文化事业的发展繁荣。此外，改革开放以来，我国还建立了每三年举办一次全国少数民族曲艺展演，每四年举行一次全国少数民族文学“骏马奖”评选活动制度。建立了保障少数民族特需生活用品生产供应制度，对生产民族特色的服装、鞋帽、家具、绸缎、食品、生产工具、手工艺品、装饰用品、乐器以及边销茶等的企业实行提供贴息贷款、减免税收等优惠政策。

（二）建立健全保障各民族共同繁荣发展制度

建立健全帮助少数民族和民族地区加快发展的相关制度。1979年，中央决定由北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西和新疆，山东支援青海，上海支援云南和宁夏，全国支援西藏。1983年1月，国务院批转国家计委和国家民委的《经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》，明确了对口支援工作的原则、重点等具体问题。1996年7月，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，确定有关省、市与民族地区开展扶贫协作。为加快新疆经济社会发展步伐，2010年中央决定由19个省、市对口支援新疆。民族地区是全面建成小康社会的难点地区。党的十六大提出全面建设小康社会目标后，国家进一步加大了支持少数民族和民族地区发展的力度，相继制定和实施了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》《关于近期支持西藏经济社会发展的意见》《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》《关于进一步促进青海等省藏区经济社会发展的若干意见》《关于支持云南省兴边富民工程的意见》《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》等文件，批准实施了《广西北部湾经济区发展规划》。党的十八大以来，在决胜全面小康背景下，国家进一步加大了对民族地区的帮扶力度。习近平同志多次强调：“全面建成小康社会，一个民族都不能少。”①中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第166页。全国11个集中连片贫困地区绝大部分是少数民族聚居地区，针对这一实际，国家对这些地区给予了前所未有的支援帮助。特别是对属于深度贫困的“三区三州”②“三区”指西藏自治区，新疆维吾尔自治区的和田地区、喀什地区、阿克苏地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州，青海、四川、甘肃、云南四省的藏区；“三州”指云南怒江傈僳族自治州、甘肃临夏回族自治州、四川凉山彝族自治州。更是给予特殊扶持。此外，在加快民族地区发展社会事业方面，1992年3月，第四次全国民族教育工作会议决定，组织经济相对发达的省、市对口支援少数民族贫困地区教育事业。同年10月，国家教委下发《关于对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》，确定沿海省、市与143个少数民族贫困县结成“一对一”帮扶关系。2009年，国务院召开了全国少数民族文化工作会议，并印发了《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》，从多个方面提出了推动少数民族文化事业繁荣发展的政策措施。2015年国务院印发的《关于加快发展民族教育的决定》，从健全教育培养制度、完善教师培训机制、完善经费投入机制、改革考试招生制度等方面作出具体安排部署。2018年1月，国家体育总局、国家民委印发了《关于进一步加强少数民族传统体育工作的指导意见》。

建立了制定实施国家专项规划制度。针对全国2.2万公里的陆地边界线中有1.9万公里在民族区域自治地方，135个陆地边境县（旗、市、市辖区）中有107个是民族区域自治地方，边境地区少数民族人口占一半多的实际，国家于2000年开始实施兴边富民行动。国家民委、财政部制定了《全国兴边富民行动规划纲要（2001—2010）》。2007年6月，国务院办公厅印发《兴边富民行动“十一五”规划》，标志着兴边富民行动进入了一个新的发展阶段。之后，经国务院同意，国务院办公厅分别于2011年和2017年印发了《兴边富民行动规划（2011—2015年）》和《兴边富民行动“十三五”规划》。针对少数民族事业处于相对落后状态的实际，2007年，经国务院同意，国务院办公厅印发了《少数民族事业“十一五”规划》。这是新中国成立以来国家制定的第一个少数民族事业发展专项规划，在民族事务治理现代化进程中具有重要的标志性意义。我国55个少数民族中，有22个民族的人口在10万以下，习惯上称为人口较少民族（后来扩大为人口在30万以下的28个民族）。这些民族中的绝大多数在解放后跨越了一个或多个社会发展阶段直接进入社会主义，发展水平总体上处于滞后状态。为了帮助这些民族加快发展，国家也制定了专项规划。国务院还于2006年专门召开了全国扶持人口较少民族发展工作会议。从“十三五”开始，《少数民族事业发展规划》和《扶持人口较少民族发展规划》合并为一个规划。2016年12月，国务院印发了《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》。这些制度化措施，彰显了改革开放以来民族事务治理上分类指导的原则，增强了民族事务治理的针对性、实效性和系统系，有力地提升了民族事务治理现代化水平。

（三）建立健全促进民族关系和谐发展的制度

改革开放以来，为适应民族工作需要，我国建立健全了一系列旨在促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的制度。一是进一步完善了民族知识、民族理论、民族政策和民族法律法规的宣传普及制度。坚持不懈地在全社会开展民族理论、民族政策、民族法律法规以及民族基本知识的教育宣传。民族知识纳入小学教育范畴，民族团结教育纳入公民道德教育全过程，民族法律法规纳入全民普法教育规划。二是建立健全了检查民族政策贯彻落实情况制度。针对少数地方出现宾馆、饭店、出租车、商店等服务行业对少数民族人员的拒住、拒食、拒载、拒卖现象，有关部门联合对全国13个省（区、市）和国务院12个部门进行了检查。2006年，全国人大常委会将《民族区域自治法》列为年度执法检查重点。三是建立完善了民族团结进步创建和民族团结进步模范表彰制度。1982年，新疆在全国率先开展 “民族团结月”活动，随后在全国逐步推广并形成制度化。民族团结进步创建活动的主要任务是紧紧围绕本地区本单位的中心工作，通过加强宣传教育和为各民族群众办实事、办好事等途径，最大限度调动各族群众的积极性和创造热情，加快各地经济社会发展，营造各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展良好氛围，提升各族人民的生活幸福感。为表彰民族团结进步创建活动中涌现出的大批模范集体和个人，1988年4月国务院召开了第一次全国民族团结进步表彰大会。之后，国务院又于1994年、1999年、2005年、2009年和2014年召开了第二、三、四、五、六次全国民族团结进步表彰大会。为推动民族团结进步创建活的深入发展，促进民族团结进步创建工作大众化、常态化、规范化，2010年2月，中央宣传部、中央统战部和国家民委联合印发了《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》，从指导思想、活动形式、工作机制和具体要求等方面提出了指导性意见。四是进一步完善了民族事务治理政治协商制度。全国政协委员涵盖了55个少数民族。五是完善了民族区域自治地方逢十周年庆祝活动制度。自治区的逢十周年庆祝活动，中央组派代表团出席；自治州的庆祝活动，中央有关部委联合组派祝贺团出席；自治县（旗）的庆祝活动，全国人大民委和国家民委派祝贺团出席。这些制度，体现了民族事务治理的中国特色，彰显了民族事务治理的时代特征，揭示了民族团结进步的中国经验和中国智慧，有力地提升了民族事务治理现代化水平。

结语

改革开放以来，我国以顶层设计为先导，以法制建设为保障，以制度建设为重点作为主要路径推进的民族事务治理现代化实践取得了显著成效。这些成效表明，我国民族工作的基本理念、基本理论、基本政策、基本实践和基本经验是正确的。我们已经开辟了一条符合我国国情、具有中国特色的解决民族问题正确道路。而改革开放以来民族事务治理现代化的丰富实践，也从各个方面进一步夯实这条正确道路的实践基础，为在新的历史条件下坚定不移走中国特色解决民族问题正确道路提供了有力保障。对此，我们应当充满自信，保持清醒，而不能妄自菲薄。世界上找不到两个国情完全相同的国家，也找不到能够适合不同国家的民族事务治理模式，中国的民族事务治理一定要立足中国的实际。正如习近平同志所指出：“中国有960多万平方公里土地，56个民族，我们能照谁的模式办？谁又能指手画脚告诉我们应该怎么办？”①《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第286页。习近平总书记还指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”②《习近平谈治国理政》，第105页。我国今天的民族事务治理体系，是在我国历史传承、文化传统、社会变革、经济文化发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，是我国长期作为统一的多民族国家发展的历史逻辑和中国特色社会主义事业发展的现实逻辑共同作用的产物。在民族事务治理体制机制特别是基本制度上，我们不能“看到别的国家有而我们没有就简单认为有缺陷，要搬过来；或者，看到我们有而别的国家没有就简单认为是多余的，要去除掉。”③《习近平谈治国理政》第2卷，第286页。在中国特色社会主义新时代，继续推进民族事务治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代发展要求，既改革实践证明已经不能适应民族团结进步事业发展要求的体制机制、法律法规，又不断建立健全新的体制机制和法律法规，使民族事务治理各方面的制度更加科学、更加完善，不断提升我国民族事务治理体系和治理能力现代化水平，确保民族事务治理与中国特色社会主义事业发展要求相适应、相促进。