社保经办机构管理职业年金面临的挑战与化解思路

■文／周远航

自2014年10月1日起实施机关事业单位工作人员职业年金制度以来，全国职业年金参保人数已超过3650万人，每年实账缴费金额逾1500亿元，3年约积累4500亿元。截至2018年上半年，多个省份社保经办机构已设置职业年金管理部门和岗位，初步形成职业年金经办管理规范，开发了信息系统，启动了归集账户托管银行招标工作，初步确定了多计划统一收益率的基金管理模式。新疆维吾尔自治区、山东省、中央国家机关养老保险管理中心已选出了受托管理机构。

各级社保经办机构围绕开展职业年金经办管理工作进行了全面探索，总体上表现出三个特点，一是高度重视，联合相关部门制定办法，制度先行。二是资源投入，在人员配备和系统建设方面积极准备。三是充分调研，全面掌握情况，制定有针对性的工作。各级社保经办机构，尤其是中央及省级社保经办机构（以下简称“代理人”），在这项国家养老保险制度重大改革进程中担任重要角色，将面临诸多挑战，应着眼业务特点和角色定位，在实践中寻求化解思路。

面临的挑战

社保经办机构直接参与以信托模式管理的职业年金市场化运营工作是我国养老保险制度改革过程中的创新举措，对于社保经办机构而言，时间紧、任务重、模式新、专业性强，在管理上没有现成经验可循，具体实施面临众多挑战。

承接国家养老保险制度重大改革任务，集中且敏感。职业年金制度是机关事业单位养老保险制度改革的重要组成部分。社保经办机构承接职业年金经办工作，需要综合考虑基本养老保险制度与职业年金制度的有效衔接，全国同步统一推进，时间安排相对集中。与此同时，基金投资绩效事关3000多万机关事业单位工作人员未来退休待遇水平和财政负担规模，是影响改革能否最终成功的重要因素。

接受从管理方式到管理观念改变的挑战，急迫且困难。社保经办机构在基本养老保险业务积累的经验对职业年金的管理并不能提供太多的借鉴，甚至由于传统经验下的思维惯性，对准确理解职业年金信托架构、明确委托代理机制下的职责定位以及高效开展职业年金运营工作带来一定的困难。例如更习惯金额利率而不习惯单位净值，更习惯财务直接收支而不习惯通过托管人进行资金划拨，更习惯直接参与甚至干预每个业务环节而不习惯由受托人主导计划的运营管理等。

应对人才储备和专业管理能力空缺压力，任重且行难。不同于企业年金管理机构已经积累了10多年的管理经验，社保经办机构在职业年金经办管理方面仍处于一张白纸的状态，制度、人员、系统、流程都需要重新打造，管理经验需要逐步积累，经办能力需要逐步提升。如起步阶段的信息系统建设和人员配备，根据企业年金的运营经验，服务于100万户个人账户大致需要配备20名左右的专职业务人员及管理人员，还需配备4—5名的技术运维人员（包括系统运维、技术服务与管理人员等）。对这样的资源配备，除了人事编制外还需大量资金支持。

角色定位

清楚认识社保经办机构在整个职业年金运营管理服务中所扮演的角色，是首先要面对的问题，也为寻求正确解决思路提供基础。

与企业年金相比，职业年金在运营层面最大的不同就是取消了名义上的账户管理人，但这并不意味着在流程上省略了账户管理的职能，而是由中央和省级社保经办机构分别担任集中委托代理人和账户管理两大角色。这种制度设计的出发点：一是考虑职业年金在很大程度上要与基本养老保险同步经办，如核定缴费基数、合并待遇计发等，由社保经办机构代理具有节约成本、提高效率的作用；二是考虑社保经办机构不是一个商业机构，不能与其他商业机构并列来申请账户管理人资格，而是通过行政授权的方式直接经办账管业务。

代理人角色。《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号）规定职业年金由单位和个人共同缴费，实行个人账户积累制，与企业年金政策基本相同。同时，依据机关事业单位养老保险制度整体改革特点，又创新了一些做法——代理人角色的出现就是职业年金管理所特有的。

设立代理人首先基于集合管理。国家规定职业年金是强制性的，机关事业单位都要建立，但单个机关事业单位人数都较少、形成的基金规模小，如果按单位建立职业年金计划，由各单位委托受托人管理，会带来委托管理成本高、效率低且难以实现对职业年金计划监督等问题。其次基于行政授权。国办发〔2015〕18号文第十一条规定：“职业年金的经办管理工作，由各级社会保险经办机构负责。”具体管理办法规定代理人承担集中委托人职责（ 市县经办机构只负责归集缴费、上解资金及核定待遇等，不具体介入委托管理事项）。最后基于省级集中。机关事业单位基本养老保险实行省级统筹，职业年金资金归集、账户记录和待遇计发等宜同步管理。

账户管理角色。代理人在职业年金管理运营中还承担账户管理职能，需要直接参与整个基金的运营流程。和传统的企业年金模式下委托人——受托人——账管人的信息流转模式相比，代理人兼做账管人更加贴合职业年金的运营需要。但代理人要与其他管理机构站在平等的角度相互配合共同开展工作，共同接受受托人的相关指令和要求，并与托管人、投管人进行具体业务指令交互和业务处理。市县级社保经办机构负责核对个人账户明细并需要与归集账户的托管银行签署资金托管协议，委托管理资金。

职责边界

社保经办机构在整个年金运营环节中，既有行政事业单位身份，又与市场化年金管理机构共同完成管理服务，同时，所有社保经办机构工作人员也是职业年金计划的参与人，还要代表机关事业单位委托人行使经办管理权力。这种集多种角色职能于一体的复杂定位，容易在日常管理中迷失方向，也不排除“走偏”的风险。因此，摆在社保经办机构面前的一个重要问题就是明确自身的职责边界，特别是界定公共服务与市场服务之间的边界。应该说，代理人既要站在流程体系之外代表委托人做好监督，也要站在流程体系之内做好运营服务。必须清晰界定两种角色的职能边界，才能避免出现缺位或越位的问题。同时，需要指出的是，代理人作为职业年金计划的重要管理角色之一，是需要接受监管的一方。并不会因为行政授权而脱离监管，也不应该凌驾于其他管理角色之上直接承担所有监管职责。只有找准定位、厘清责任，才能真正做好管理服务工作，维护委托人利益，不愧于国家赋予的权力。

其一，社保经办机构担任代理人的职责界定。

代理人与受托人的职责边界。计划建立之初，中央及省级社保经办机构以代理人名义代理委托人与受托人签订受托管理合同。“代理人”与“受托人”分别代表合同的甲乙双方，各司其职，各负其责，不能相互取代。

职业年金属于补充养老保险，虽然过渡期间财政承担兜底责任，但从其制度设计本身看，实行的是个人账户完全积累且市场化投资运营，政府是不能始终承担责任的。这一点也是与基本养老保险的根本差异。因此社保经办机构不能像全国社保基金理事会或企业年金理事会那样作为受托人参与基金管理，在法律意义上也不作为基金投资管理责任的承担方。

法人受托机构经过10多年的企业年金受托管理，在专业团队、信息系统、制度流程等方面均已具备成熟条件，同时，受托人要履行的计划战略资产配置、投资监督、业绩考核评价等专业性工作，也需要专业技术人才来完成。现有事业单位的薪酬体制不具备吸引金融专业优秀人才的条件，代理人应该将专业的事情交给专业机构去做。

代理人与机构评选委员会的职责边界。《职业年金基金管理暂行办法》（人社部发〔2016〕92号）规定，中央和省级成立有关方面参加的职业年金基金管理机构评选委员会，负责选择和更换受托人，由受托人再选择和更换托管人和投资管理人，委员会不介入具体基金管理事项。并规定，中央和省级社保经办机构承担委员会办公室相关事务工作。受托机构选择是一项非常重要而敏感的工作，事关广大职业年金基金委托人的利益。首先，应设立由委托人、地方财政、社保、审计及代理人等多方代表组成的机构评选委员会，防止一方之言、主观臆断，有效实现机构选择等行为的公开、公平、公正。其次，机构评选委员会与代理人之间的权责划分应该是清晰的，不能存在重叠。代理人定位为委员会下设的内部办事机构，负责组织、落实具体事务。

其二，社保经办机构承担账户管理的职责界定。

根据人社部发〔2016〕92号文，代理人承担的账户管理职责是职业年金运营管理中重要的主体职责，是代理人最应该利用基本养老保险经办管理资源去做实的职责。为使代理人更准确履行职责，2016—2017年，人社部相继发布了《关于印发职业年金基金管理运营流程规范的通知》（人社厅发〔2016〕170号）、《职业年金基金归集账户管理暂行办法》（人社厅发〔2017〕110号）和《职业年金经办规程》（人社厅发〔2017〕125号）等7项政策文件，明确了代理人与管理机构之间信息交互流程及各自权责，接收相应管理人的指令经办各项账户管理工作。同时，对各级社保经办机构归集账户的管理办法、代理人内部经办规程、处理基本养老保险和职业年金转移接续等也分别作了明确规定。

代理人如果由于人才储备不足、暂不具备管理账户能力等原因，将账户管理和估值记账等一些本来属于自身职责范围的专业性事务再次委托出去，或变相地“让渡”给受托人，或外包给年金市场以外的机构，责任和义务就发生了严重不对等，是不符合职业年金管理规定的，是需要避免的做法。

解决思路

职业年金的管理体制和程序比企业年金更为复杂，国际上没有现成经验可循，只能通过实践积累经验，逐步总结，形成规范。因此，社保经办机构在职业年金经办管理服务推行过程中将面临压力与困难是难免的，宜有的放矢地采取措施直面挑战。

自身能力建设方面。（1）加速提升管理服务能力。市县级社保经办机构应依规积极推动归集账户托管账户开立工作，切实履行好每位参保职工个人账户信息核查、台账记录、归集缴费职责，及时上解缴费到省级归集账户；代理人最为紧要的是账户管理信息系统建设工作，可借鉴年金管理机构经验，加速适应新的业务管理方式，严格按业务流程规范操作，厘清责任与义务，不做越位之事。

（2）统筹安排管理服务内务，以制度先行。代理人作为整个职业年金制度推行的枢纽，分别面对机关事业单位及其工作人员、年金管理机构和当地政府监管部门，既要让参保人员理解政策，又要新建业务模式和流程，还要接受多方监督维护基金保值增值目标。因此，建立一整套业务管理制度是首要任务，并在实践中不断改进完善。

（3）提前预见重点难点问题，靠实践前行。对过渡期间可能遇到的问题提前准备，与当地财政部门共同化解可能发生的风险，边实践边总结。多计划统一收益率、各省之间收益比较等做法，在后续工作中如果产生一定的问题，需要考虑适当的预案。

委托管理基金方面。（1）坚持信托理念，守住托管机制。企业年金的信托架构和独立托管机制有效保障了整个基金运营安全，也是职业年金运营管理的制度基石。信托文化的核心是基于信任的委托，代理人在后续的运营管理中要坚持信托理念、信托方向。托管机制是保证资金从归集到投资各环节基金独立安全的底线，也是第三方资产管理通行做法，是需要始终坚守的。

（2）努力提振信心，正视投资风险。职业年金的经办管理对各级社保经办机构而言，人才储备和业务经验相对缺乏，需要在未来的持续经营管理过程中不断改善。从前期起步阶段看，有各级政府的大力支持和企业年金传承下来的宝贵经验，广大社保经办机构要树立信心，扎实做好各项准备工作，把握政策要点，严格按照各项政策规范开展工作。正确看待金融风险，及时总结预警，尤其是对机关事业单位及其工作人员的信息披露方面，宜建立咨询通道，做好必要的解释说明。

（3）发挥机构力量，统一服务目标。代理人要与年金管理机构之间建立良性、合理的互动关系，充分发挥各管理机构的专业特长，坚持安全稳健的长期投资业绩导向，将委托人的利益最大化作为统一的服务目标。在具体经办管理期间要坚持问题导向，在发展中发现问题，积极主动寻求有效解决办法，共同完善职业年金基金管理服务。 ■

作者单位：中国社会保险学会社保基金投资管理专业委员会

书讯

《领导干部社会保障工作读本》出版发行

中国社会保险学会会长胡晓义所著《领导干部社会保障工作读本》一书，近日由中国劳动社会保障出版社出版发行。

国家高度重视社会保障工作，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把社会保障体系建设摆在了经济社会发展全局更加突出的位置，出台实施了一系列战略性举措，我国各项社会保障制度更加健全，覆盖面迅速扩大，保障水平逐步提高，亿万群众越来越多地分享经济社会发展成果，全社会的社会保障意识也日益增强。党的十九大对新时代完善社会保障体系的目标、任务作出了重大部署。各级党政领导干部在推进社会保障体系建设方面负有重要职责，既要忠实执行中央决策部署，又要依据本地实际采取针对性措施，比较系统地掌握社会保障基本知识是十分必要的。《领导干部社会保障工作读本》的出版发行，有助于从事社会保障工作的各级领导干部充分理解社会保障政策的背景和要旨、准确把握社会保障体系建设在社会建设格局和管理格局中的地位和作用，提升社会保障工作领导能力。

《领导干部社会保障工作读本》共十章，内容涉及社会保障基本理论知识，国际社会保障发展概要，我国社会保险历史沿革、成就、挑战和总体目标；养老、医疗、工伤、失业、生育五大社会保险项目；社保经办管理服务；社保基金监督等。在确保重大政策要点不疏漏的前提下，集中于人社部门直接负责的社会保险工作，选择与党政领导干部工作联系最直接的政策性、实用性内容，既全面、概要又简明、通俗，同时兼具理论性与实践性。（晓种）