地方政府责任担当攸关全国统筹实现

■文／陈仰东

从今年7月1日起，作为全国统筹第一步，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始实施。这是一场涉及制度政策、基金管理、业务经办和体制机制的深刻变革，一个突出变化是政府事权分工，实行中央和地方分工的管理体制：全国统筹不仅没有削弱和模糊地方政府责任，反而使中央和地方政府责任分工更加明晰化更加制度化，再次明确地方政府是保征缴、保发放的“责任主体”。笔者认为，充分认清这一特点，不断强化地方政府责任担当意识并把责任制落实到位，是攸关全国统筹兴衰的关键。

企业职工基本养老保险是国家建立的社会保险制度，我国社会保险法对政府责任作出明确规定，制度政策的设定自不待说，事务管理政府也要担全责。虽然越来越多的经办服务可以通过委托、购买等方式向参保单位和个人提供，但责任仍在政府。因此总体上讲，不管是转制形成的历史债务还是人口老龄化带来的新支付压力，政府都要负兜底之责，保障制度平稳运行，这是政府不容推卸的义务和责任。但具体选择何种管理体制不同国家并不完全一致。

我国企业职工养老保险基金中央调剂制度实行中央和地方分工负责的管理体制，省级政府负责扩面征缴和确保发放，中央政府负责通过转移支付和养老保险中央调剂基金进行补助。这种管理体制既不同于全国范围统收统支，也不同于地方负责征收发放、中央负责补缺口，而是事先明确分工，划清边界，并通过建立责任制进行考核，实行问责以防止责任虚化。这是符合十九大建成权责清晰的社会保障体系要求、彰显“中国智慧”的治理创新，其积极意义必将随着时间推移而日渐显示出来。

养老保险省级统筹进展曲折迟缓的一个重要原因，是缺乏分清各级政府责任的有效机制。此次中央调剂制度的亮点之一，不仅明确了中央与地方的责任，还有具体的定量指标和责任要求。按规定，某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例3%。其中，职工平均工资，调整为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资；在职应参保人数，暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值。虽然3%调剂量并不很大，但完成考核指标要下功夫。当然，这只是第一步，调剂量还会逐步扩大。只要中央和地方分工管理体制不变，保征缴、保发放的“双保”责任不变，地方政府的责任主体地位就不会改变，对此必须有清醒的认识。这既是挑战也是信任，既是压力也是动力。对抚养负担重的地方，下拨调剂金必然会多，加上中央转移支付资金和计划内地方资金，只要扩面征缴工作到位，保发放应该没问题。对抚养负担轻的地方，保发放也许没太大压力，但扩面征缴任务轻松不了。因为上调资金除了有总量要求外，扩面征缴工作还受应参保人数和职工平均工资“双指标约束”，且随着就业人数全部纳入考核指标，扩面征缴工作压力会更大。

经验证明，政府责任担当意识攸关统筹兴衰。笔者亲历，在某市由县级统筹向市级统筹推进过程中，县级政府抓扩面征缴的工作力度明显减弱，赤字连年扩大。后来实行“定额调剂，自求平衡”政策，明确各级政府分工，夯实责任，情况立马好转，市级统筹走上正轨。所以统筹层级越高，越要注意明确各级政府责任并调动其积极性。可喜的是，这次养老保险全国统筹改革顶层设计汲取了历史经验，不仅明确分工，而且要求建立严格的考核奖惩机制，将扩面征缴、确保发放、基金管理、中央调剂制度落实等情况列入考核内容，对工作业绩好的地方政府奖励，对出现问题的地方政府及相关责任人问责，以促进责任更好落实。■