我国职业教育法治化的路径选择

欧阳恩剑　胡劲松

摘要：职业教育法治化作为教育法治化的重要组成部分，是我国建设法治国家的应有之义，是职业教育法律制度制定、执行、救济、研究等要素组成的有机统一的动态体系。中国特色社会主义职业教育法治化经过20年发展，成效显著，但还存在价值理念偏差、法律体系不完备、执法机制不健全、守法意识不浓、研究边缘化等问题。我国职业教育法治化的路径必须从树立公平的法治理念出发，以完善职业教育法律体系实现良法之治为切入点，加强常态化执法机制建设，实现由强制守法向自觉守法转变，不断提高法治研究水平，改变“边缘化”的困境。

关键词：职业教育；法治化；路径选择

自1996年我国《职业教育法》颁布以来，中国特色社会主义职业教育法治经过20年的发展，不仅在立法上取得了可喜成果，而且在执法中也积累了一些经验。然而，我国职业教育法治还存在价值理念偏差、法律体系不完备、执法机制不健全、守法意识不浓、研究边缘化等问题。我国职业教育法治化的路径构建必须从树立公平的法治理念出发，以完善职业教育法律体系为切入点，实现良法之治，加强常态化执法机制建设，由强制守法向自觉守法转变，同时要加强职业教育法治研究队伍建设，不断提高职业教育法治研究水平，形成理念、立法、执法、守法、研究的完整体系。

一、理念之源：从法律思维到法治思维

法律制定必然面对公平与效率、长远利益和眼前利益的矛盾。民主、效率、公平是职业教育法的根本价值所在。《职业教育法》颁布之时，我国市场经济体制改革刚刚起步，立法的价值理念偏重于推进职业教育的改革，固化改革成果，对效率关注有余，而对公平、民主体现不足。职业教育秩序的存在是以合理、健全的法制为前提条件的，而正义需要秩序的关切才能释放其应有的功能。教育作为一种公共的社会资源，应具有公正的品性。教育与正义是以善为中介，在根本上实现了二者的沟通。因此，《职业教育法》的修订应高度重视立法价值的导向作用，总结近年来我国职业教育取得的先进经验，反思历史教训，不仅要求行政管理者树立法治思维，更要立法者在立法理念上凸显公平和民主。

（一）目的价值：从促进发展、推动改革转为改善民生、引领改革

在改革开放初期，法治基础缺乏、法律体系尚不完备的条件下，我国职业教育“摸着石头过河”，先探索实践，试点试验，改革成果经过检验后，再通过立法予以确认是符合法治发展规律。“转型期法治的建构性发展始终依靠改革，是以改革作为法治发展的根本方式。”[1]现阶段我国从政策推动改革转变为法治引领改革，实现改革决策与立法决策的协调同步是有必要的。

1.以立法引领职教改革。职业教育立法不仅仅是对实践经验的总结，更要通过立法转化顶层设计、引领改革进程、推动科学发展；立法不仅仅是对实践的被动回应，更要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规划和全面推进；同时要以法治规范改革行为。当前，我国职业教育改革已进入深水区，在校企合作办学体制机制上，要探索集团式办学、混合所有制办学等改革；在培养模式上，要探索现代学徒制、订单培养等模式改革；在评价机制上，要探索第三方评价方式的改革等，凡此这些，都应在职业教育法修订中有所体现。

2.以立法推动改善民生。职业教育法立法之初主要是为了促进经济发展，我国经济发展到了一定程度，职业教育的立法目的应以改善民生为落脚点。职业教育是就业教育，在促进就业、精准扶贫、提高劳动者职业技能等方面的作用凸显，已成为改善民生的重要手段。《2016中国高等职业教育质量年度报告》显示，高职院校农家子弟比重逐年上升，已经达到53%，高等职业教育成为农村孩子接受高等教育的重要途径。[2]因此，职业教育立法要对职业教育的功能进行重新定位，把“促进就业、改善民生”作为职业教育的基本功能。

（二）理念价值：由效率为主、兼顾公平变向公平为主、兼顾效率

法律的生命力首先必须有自己的灵魂，即必须有自己的价值，对于立法来说，则要求立法要有自己的价值诉求。公平、效率、民主是我国职业教育法治化的根本价值追求。公平是职业教育法治化的核心和终极目标，效率是职业教育法治化的出发点和归宿，民主则是职業教育法治化的立足点。当前，我国职业教育立法必须改变市场化倾向，以公平为主，保障公民的生存权和发展权，建立面对全民的职业教育体系，以周密的法律制度为职业教育的健康发展提供良好的法治环境。

1.立法公正。我国立法过去一直强调效率，在一定程度上忽略了公平。立法存在不少立法不公的现象，包括实体法上的不公和程序上的不公，内容上的不公和结果上的不公。立法公正就是要实现分配正义，就是要使权利与义务、权力与责任等的规定处于一种合理状态：在设定权利和义务时应保持权利与义务的统一，在设定权力与权利的关系时应以权利为本位，在设定权利时应预设责任，保持权利与责任的相互统一。在职业教育的法治化过程中，要合理约定政府、企业、学校、学生等主体的权利义务，特别是要对政府的权力进行约束，对其责任进行规范。

2.保障权利。“法治价值不但表现在社会组织结构这个层面上，而且也表现在法律规范结构层面上。”[3]法治关心权利的价值基础，注重法定权利，着眼于主体的现实权利。法治的正当性在于保护公民的权利。“在所有承认理性的政治道德的社会里，权利是使法律成为法律的东西”。[4]我国职业教育法治化的根本目的在于保障受教育者的权利。

（三）思维方式：由法律思维转为法治思维

法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治思维是法律思维的“升级”，是规则思维、权利义务思维、程序性思维、权衡思维、建设性思维的统一。

1.树立法治信仰。职业教育法治化，归根结底是作为主体的人的建设与发展。与法律思维相比，法治思维不仅强调对法律原则规则的认知与应用，也强调对法治价值的认同和信守。更重要的在于，法治思维还强调将法律原则规则、精神价值内化为自身的行动自觉与自信。法治信仰是基于对法治油然而生的神圣情感，是对法治发自内心的认同与遵从。信仰法治首先内心要敬畏法治，树立法治至上的理念；同时行为上要践行法治，真正把法治作为工作的准则，形成职业教育办学依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。endprint

2.提高法治素养。首先，职业教育管理者、执法者要带头学习职业教育法律制度，同时要学习法治原则、原理、精神，重点掌握法律的授予的权限、执法程序、法律责任等，提高依法定程序和权限行使权力的素养。其次，要加法律逻辑训练，法律逻辑推理是运用法治原理和法律规定，对社会问题、案件进分析判断、综合推理，并得出相应结论或者拿出解决办法的思维过程。在职业教育办学过程中，想问题、作决策、办事情，就是依法办事，有法律规定，遵循法律规定；无法律规定，遵循法治原则。再次，还要注重法治实践锻炼，在解决职业教育问题中运用法治原则、规则思考解决问题，从而提高从法治层面解决问题的能力。

二、立法之基：从有法可依到良法之治

我国《职业教育法》立法之初由于受“有法可依”指导思想和当时立法技术和外部环境的限制，法律“缺失”在所难免。法治不是简单的法条之治，而应当是良法之治。良法的基本标准在于价值上体现公平正义、依据实际情况制定、体系完善、程序正当等。从法律体系迈向法治体系，必须建立完备的法律规范体系，以良法促善治。因此，我国职业教育法体系的完善应从以下几个方面努力。

（一）法律渊源：从单行法规到法律体系

“法律规范集合内的某种统一性即融贯性是一项根本要求。一个规范试图达到的目标不应该为另一个规范所破坏。如果基于某一法律规范的某种行为同时被其他规范禁止，那么鼓励该种行为也没有意义。”[5]因此，立法必须保证国家的全部法律之间相互一致、相互协调，所有法律的制定必须以宪法为依据，不得违背宪法；下位法不得同上位法相抵触，同位阶的法之间不得相互矛盾；法律规范必须保持逻辑结构的因果性和完整性，以及法律文本各组成部分的有机搭配和有序排列。我国职业教育法律体系的构建也按照融贯性要求寻求内部协調。

1.横向衔接。当前，我国职业教育横向法律衔接不畅，一是在教育法律体系内部，《职业教育法》与《义务教育法》《高等教育法》等法律衔接不好，例如《义务教育法》对初等职业教育没有明确规定，《高等教育法》对高职教育凸显不够，高等职业教育立法明显不足，法律之间有明显的重叠甚至冲突。二是《职业教育法》与教育外部法律如《劳动法》等在职业培训上缺乏统一性。因此，《职业教育法》的修订既要与《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等教育法律法规的衔接，也要与我国《刑法》《知识产权法》《劳动法》等法律内容条款的衔接。

2.纵向贯通。当前我国职业教育法纵向体系不全，缺乏国务院出台的职业教育行政法规，职业教育地方立法过于分散，参差不齐，缺乏统一性，在总体上我国的职业教育法律体系缺乏完整性和协调性。因此，要注重国家立法与地方立法的衔接，形成以《职业教育法》为基本法，以职业教育所涉法律关系为调整对象的单项法规，如《校企合作促进条例》，协同国务院颁布的部门规章、地方性政府发布的法规、规章等，从而形成以《职业教育法》为总法，以《校企合作条例》等若干行政法规为主体，辅以大量的职业教育行政规章、地方性职业教育法规、众多与职业教育相关的法律法规等构成的上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的职业教育法律体系。

3.内部严谨。我国现行《职业教育法》立法技术缺乏规范，总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障和附则的立法体例较为简单，且大多数条款是一些原则性规定，操作性不强。我国《职业教育法》已实施20年，修订严重滞后（我国《教育法》已修订了2次，《义务教育法》修订了1次，《高等教育法》修订了1次）。我国经济体制已发生了根本变化，职业教育法却没有任何修改或废止条款，也没有新的法案修正和配套的行政法规出台。对校企合作、经费保障、管理职能和专门机构等迫切需要规范的内容也未能通过法律手段予以保障，立法的滞后性愈发突出。我国职业教育立法更多是政治思维，有手段性而缺乏目的性，法律的表述过多地使用宣传性、概括性、抽象性的语言，缺乏具体性、规范性，同时缺乏可操作性、可诉性。法律不可操作、不可诉，只能是没有牙齿的老虎。“准确立法是改善治理、保障法治的前提。”[6] 立法既是一门科学，也是一门艺术，建议新《职业教育法》的基本框架包括以下几部分：总则、基本制度、职业教育机构、校企合作、教师、学生、保障措施、法律责任、附则，特别是要凸显职业教育的法律责任内容。

（二）立法主体：从部门立法到全民参与

马克斯·韦伯认为，法律制度在理性化的过程中经历了三个阶段，即非理性的神秘主义居主导地位阶段，实质合理性居主导地位阶段，形式合理性居主导地位阶段（即法治社会）。形式合理性是指“用技术上尽可能适当的手段，目的合乎理性地计算出来”。[7]法律具有构建性，制定法律有赖于一定的法律技术。技术手段的理性或无理性决定了法律的形式。职业教育法的修订要克服突破部门利益的“技术性”障碍，即克服我国现实中存在的“国家利益部门化、部门利益团体化”的问题，特别要纠正当前立法的行政化倾向。

1.立法过程法治。立法机关要严格遵守法治。作为一项权力，立法权虽以民主为基础，但存在无限权力的可能性。因此，追求良好立法，就需要对立法权进行权力制约，因为“一旦法治变成了立法者之治，那么这就为‘以法律之名进行压制打开了大门，至少在理论上讲是这样，然而这样的压制在人类历史上则是没有先例可循的”。 [8]因此，任何权力包括立法权，应该在规则之治下进行。

2.立法过程民主。“唯有服从人们自己为自己规定的法律，才是自由”。[9]立法良好的前提是反映民意。立法的民主价值体现在立法的过程和结构方面。立法的民众参与机制可以在相当程度上赋予法律的正统性、民意性和权威性，使所立之法易于被公众接受和服从，亦在一定程度上为未来法律的执行清除了某些潜在的障碍。职业教育法修订之时，要广泛听取社会各界的意见，广泛采取诸如听证会、访谈、网络调查等形式汇集多方智慧，集思广益，审慎论证立法的可行性，以求得令出必行的社会效果，实现由部门立法向全民参与的转型，推进立法的民主化。endprint

3.立法过程理性。现今时代，价值多元化是立法的最大挑战，如何在政治家、民众与立法专家三者之间，建立一个理性沟通的平台，至关重要。按照哈巴马斯的沟通理性思想，立法应放弃精英立法或者专家立法，而追求协商立法。“在后形而上学世界观的条件下，只有那些产生于权利平等公民的商谈性意见形成和意志形成过程的法律，才是具有合法性的法律。”[10]法律商谈意味着，立法的主体不再是某个人或某个集团，而是全体公民。立法的民主为法律的合法性提供基础，提高立法质量；立法的公开有助于公众参与、监督，体现社会公认价值；立法程序规则保证立法时的深思熟虑。

三、执法之要：从专项检查到常态运作

与交通、财税、土地等法律执行环节相比，教育执法一直都处于一种陪衬的地位，教育执法一直是行政执法中最薄弱的环节之一，也是法制监督的盲点。1997年、2001年和2004年原国家教委、全国人大教科文卫委员会、教育部和组织开展了对部分省实施职教法情况的专项督导工作，但这些检查突击性强、覆盖面不广，因而效果有限。直到2015年1月，全国人大常委会才启动了职教法实施情况的执法检查，对吉林、江苏等8个省（区、市）开展执法检查，并委托23个省（区、市）人大常委会对本地职教法实施情况进行检查。从总体上看，我国职业教育执法检查带有专项性、突击性等倾向。执法制度和机构的缺乏造成了职业教育法治运行的困境。要实现职业教育法监督体系全覆盖，必须从执法机构、执法程序、执法措施等方面努力，构建常态化执法运作体系。

（一）机构专门化

我国没有像劳动保障、质检、土地和城管等部门一样建立专门、高效的教育行政执法队伍和制度，教育法律在于一定程度上属于“软法”。因此，应该加强教育执法制度与队伍建设的研究，通过建立教育行政执法队伍和教育行政仲裁庭等机构，实现教育执法机构的专门化，加强职业教育的执法力度。建议可将教育行政部门的政策法规部门作为职业教育执法的职能部门，设置专门执法人员，负责职业教育的落实检查与监督。

（二）程序固定化

教育执法程序公正是现代法治的一项基本要求，而我国职业教育法同样存在重实体、轻程序的立法缺陷。韦伯称中国的法制是反形式主义的法制，认为中国人追求的是实际的公道而不是形式的法律。而公正的程序的出现在行政权力日益扩张的无奈的情形下，不失为控制行政权的良好选择。同时，在解决公民之间、公民和行政主体之间的纠纷和评估各种有利或不利于国家的要求时，法律体系所提供的最显著、最别具一格的产品就是程序公平。《职业教育法》应增加执法程序的规定，具体的执法监督程序应包括执法检查或接受举报的程序、立案程序、调查程序、听证程序、处罚决定、行政复议等，以及各程序所需要的材料和期限限制的规定。同时要公开职业教育的执法程序，这是保证执法行为正当、合法的必要条件。各级教育行政部门要完善行政执法责任制，健全并公开行政许可的工作流程，接受社會和公众监督。同时，要健全职业教育规范性文件合法性审查制度，要求由法制工作机构根据法律规定提出审查意见；健全职业教育信息公开制度，有效保障公民和社会组织有效行使职业教育管的知情权、参与权、监督权；探索建立教育行政部门法制工作机构负责人列席部门办公会议和必要的专题会议制度，健全决策程序。

（三）结果公开化

要把立法机关的执法检查结果向社会公开，作为促进职业教育工作的有效手段。要将职业教育督导评估从县级延伸到市级、省级层面，健全对县级、市厅级和省级人民政府的职业教育工作督导评估制度。制订切实可行的职业教育发展规划，将职业教育纳入对县级、市厅级和省级人民政府职业教育工作督导评估结果作为县、市、省领导政绩考核的重要依据，对评估不合格的地方政府进行问责。健全职业教育表彰奖励制度，定期或不定期表彰奖励一批职业教育先进单位和先进个人。

（四）主体多元化

要建立一个以法律监督为核心的强有力的监督体系，把人大监督、行政监督、司法监督、社会监督结合起来，充分发挥舆论监督的作用，使专门机关的监督与广大人民群众的监督紧密配合，形成严密、有效的监督网络。发挥立法机关的职业教育法制监督职能，保证各级人大对职业教育立法的有效监督、协调，并对职业教育法律执行力进行相关的调查和分析；强化行政内部监督的作用，具体表现为建立和健全职业教育督导制度、评估制度和内部专门机关监督制度。通过扩大民主评议范围、推行政务公开制度、拓宽信访、举报渠道等方式，拓宽群众监督职业教育法治活动的渠道，建立职业教育的司法监督制度。

四、守法之维：从强制守法到自觉守法

从行政机关来看，由于长期受计划经济体制的影响，我国教育管理处于行政命令和国家政策的硬性“监管”之下，职业教育管理者的法治思维缺乏，很难运用法律手段来调节职业教育领域的各种关系，更难将职业教育相关法律的实施落到实处；从社会机构、企业、团体来看，由于市场经济的冲击和职业教育长期社会地位低的原因，将职业教育法律法规束之高阁、视而不见，对职业教育持怀疑、轻视、冷漠态度，给予学校的支持仅停留在实习基地提供、员工培训的短期合作上，谈不上积极参与和主动支持、配合职业教育事业；就公民个人而言，也把职业教育被视为“二流教育”、“非正规教育”、“落榜生教育”等，职业教育法治观念十分淡薄。因此，从各主体来看，我国职业教育领域的法治观念仍然比较薄弱，强制性法律条款不足，自觉遵从鼓励性行为更未被教育行政部门、学校和社会公众所接受。

（一）从强制守法到自觉守法

“合法性理论是指促进人们遵守法律的文化或心理因素的理论，没有这些因素会使人们不遵守法律，除开个人得失动机不谈。” [11]公民遵守法律的驱动力量主要靠两种：以国家强制力为主的外在驱动及以公民内心自觉为主的内在驱动。合法性源自公民对政府结构、官员和过程的恰当信念。如果社会成员认为立法者具有合法性，就会遵守法律，服从政治权威。美国学者泰勒关于“人们为什么遵守”的研究表明，法律的合法性对公民是否守法有着显著的影响。“合法性是表示一种态度，在其他情况相等的情况下，这个态度影响人们的举动。人们遵守合法的法律。”[12]因此，随着我国职业教育法的合法性和有效性进一步增强，公民将逐渐由国家强制守法趋向自觉守法。endprint

（二）加强职业教育的法治宣传

积极有效地进行职业教育法治宣传，是职业教育健康良好法治环境的有力保障，有利于职业教育法治的顺利实施。法观念的转换和法治观念的自我调整更新，一方面是在旧观念的死亡中诞生，另一方面是旧观念在新模式中获得新生。职业教育法治观念的更新，除法治实践的推动以及自发性发展外，主要通过启蒙来实现。启蒙可以促进人的不断自觉觉醒，唤起人们都自由、平等、秩序以及法律的憧憬和期待，从而为一定社会的人们培养健全的法治心态。职业教育法治启蒙主要有以下4种模式。

1.专门培训模式。现代官僚制的一个特性就是理性的教育与训练，法律人员可以从内部构建法律的形式理性。专门的法律教育自然会引导法律人员按照形式主义要求遵从法律。因此，应通过职业教育公职人员的职业教育法治的专门培训，以培养公职人员的宪法至上观和权利义务观，加强职业教育意识培养，在思想观念上树立职业教育与普通教育的平等理念和依法行事的法治观念。

2.社会传播模式。包括新闻、文学艺术（法治文学等）、网络、报刊及书籍等。在构建中国特色社会主义职业教育法治过程中，要充分发挥社会传媒的作用，广泛宣传职业教育法律制度和职业教育办学成果，提高整个社会对职业教育的认识。

3.学校传播模式。这是一种制度化的传播模式。学校教育不仅可以为法治奠定文化科学基础和各种人才基础，而且能够使法治观念普及化，使人们在“社会化”过程中从观念上法律化。教育是法治过程中关键性要素之一，法治所需的教育本质是自由的和义务的，是主体性教育与自我—社会约束教育的双重教育。要在中小学生法治教育中，融入职业教育法治的教育内容，以端正青少年对职业教育的认识偏差。

4.法律议案的全民讨论或公决模式。这种讨论和公决把民主引入法治活动之中，使民众了解法律和树立法律参与感，进而遵守和保卫法律。因此，职业教育法的修订案要在全国范围内公布，广泛征求各种组织、阶层、群体的意见，以提高立法质量。

五、研究之径：从单一边缘到多元复合

新中国职业教育法治研究经历了立法呼吁、内容宣传和体系构建等三个阶段[13]，研究内容范围不断扩大，研究成果日趋多样，研究队伍开始多元，研究视角也逐渐从思辨型向应用型转变。但由于职业教育社会地位的低下，职业教育法治研究面临“边缘化”的处境。当前，我国职业教育法治化的滞后是与职业教育法治理论研究的落后分不开的。因此，必须从研究主体、研究内容和研究方法出发，不断提高职业教育法治研究的水平和质量。

（一）加强研究主体建设

从研究队伍上看，法学界对职业教育法的理论研究不到位，职业教育法治研究者素质参差不齐，且多来自于职业教育学实践领域，关注群体仅是职业教育学者的“单边热”；职业教育法治研究的落后集中表现为研究主体单一，立法参与者缺乏跨学科的专业研究人员，即有法学背景的职业教育法治研究者太少，教育行政部门也缺少双重背景的专业研究人员，从而造成职业教育立法在科学性与可操作性上的缺失。职业教育法治研究属于交叉性研究领域，既需要职業教育学研究者，更迫切需要大批法学特别是教育法学研究者的参与。因此，可在法学学科或教育学学科下设立职业教育法学研究方向，还可在有一定影响力的高等院校或职业教育研究机构设立职业教育法治研究基地或中心，同时加大研究经费的投入力度，从人员、机构、经费入手，提高职业教育法治的研究水平和能力。

（二）研究内容由静态向动态转变

在研究内容上我国职业教育法治研究仍停留在表面，未触及法学研究的核心议题，具体表现为静态法律问题研究有余，动态法治运行研究不足；宏观理论研究有余，微观法律现象及主体行为于权利义务等实践问题研究不足；感性认识有余，理性思考和深度分析不足等等。职业教育法治研究首先应加强对诸如立法、法律渊源、执法以及法律监督等基本概念的探讨，这是开展研究的平台和基础。在明确概念基础上，需围绕基本概念加强职业教育法治研究体系的构建，尽快建立起静态与动态相结合、理论和实践相结合并以职业教育法在实际运行中的各种法律现象和法律问题分析为核心的职业教育法治研究体系。

（三）研究方法上注重运用多学科方法

职业教育学术研究成果主要在职业教育类刊物上发表，而在法学研究和司法实践领域长期忽视，呈现出边缘化地位，这与党和国家倡导的大力发展高等职业教育精神严重不符。职业教育法治涉及领域的广泛性和研究问题的复杂性决定了研究方法的多样性。职业教育法治研究者应注重运用法学的逻辑推理、教育学中的定量研究、社会学中的田野调查等多学科方法，多出有影响力的高质量研究成果，在法学界、司法界发出自己的声音。

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（责任编辑赖佳）endprint