高校学生申诉制度的实践困境及其优化

陈小花

摘要：学生申诉制度是规约高校教育管理权和救济学生合法权利的重要制度安排，也是“以生为本”价值理念的具体体现。当前申诉制度在实践中存在人员结构不合理、权限规定不合适、申诉范围不科学、程序机制不通畅等问题。对此，要不断推进申诉处理委员会的实体化建设，优化申诉处理委员会的人员结构，适度赋予其监督权，并不断规范申诉处理过程的程序机制建设。

关键词：大学生申诉制度；实践困境；优化

新修订的《普通高等学校学生管理规定》（下称《规定》）自2017年9月1日起正式施行。新《规定》以专章的形式阐述和确认了大学生的申诉权，成为全面依法治国战略在高校的生动实践。申诉制度既是大学生校内权利救济的基础性制度，又是以一项规范与限制高校管理权滥用的制度而存在。新《规定》对学生申诉的受理机构、内容范围、基本程序作了界说，为防控学校权力越轨，保护学生合法权益，推进教育管理法治化建设提供了强有力的制度保障。但对申诉制度相关实践理性检视时又发现，大学生申诉制度依然存在原则性规定与可操作性机制脱节，长期工作惯性形成的路径依赖与规范化制度体系相排斥等问题。如何以申诉制度的相关规定为法律参照，推动大学生申诉制度从理论应然性向现实可操作性转变，成为新时期落实依法治校的具体体现。

一、大学生申诉制度的问题指向与功能定位

《宪法》第二章第四十一条明确提出，“公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，成为大学生申诉权的最高法理依据。以《宪法》为依据，《教育法》、《高等教育法》以及《规定》等部门法对大学生申诉权进行具体化与操作化，明确大学生申诉权体现为“对学校的处理或者处分决定有异议”情形下，提出重新做出处理的权利。大学生申诉制度建立很重要的出发点就是约束和规制学校管理权，防止学校公权力过度扩张与滥用，补救学校侵害行为。基于此，申诉制度在功能定位上存在两大基本的价值取向，即监督和制约学校管理权，及时救济学生合法权利。

1.以生为本：大学生申诉制度的价值取向

大学生申诉制度产生的一大理论基础就是“程序正义理论”。程序正义理论认为法治取决于一定形式的正当过程，而正当过程又只能依靠程序来实现。[1]程序正义落实在学校管理中，就是要注重程序规则，尊重大学生作为学校主体的地位和价值。申诉制度不仅明确对于学校处理或处分，大学生具有知情权，而且赋予他们表达和抗辩的权利。在处分的过程中，学生是其中一大主体，自主、有效地参与其中，对处分的事实、依据、程序等进行积极陈述和申辩。申诉制度确保大学生能够有序参与处分过程，并提供他们影响处分结果的可能，充分尊重了大学生在学校管理中的主体地位，也破解学校在处分行为中“一锤定音”的格局。一言以蔽之，大学生申诉制度的建立，就是从制度层面对学生参与学校管理的主体地位进行确认和保护，体现与践行“以生为本”的理念和价值。

2.权利救济：大学生申诉制度的本质功能

申诉制度自产生之日起，便承担着为合法权益受到学校侵害的大学生提供权利救济的使命。整体而言，大学生权利救济具有诉讼与申诉两种手段。相较而言，诉讼具有更高的强制性与权威性，但也存在成本高、时间长、程序复杂、对抗性剧烈等不利因素。从近年发生的状告母校案例来看，大多数是因为学校申诉机制不健全，而大学生为了维护自身合法权益被迫与学校“对簿公堂”。这样一来，不仅大学生的金钱、时间与精力被大量耗费，而且针锋相对的对抗方式将学生对母校多年培养的感情完全撕裂。大学生申诉制度将教育管理法律纠纷的解决置于校内，引导教育管理者和学生理性对话，在时间、成本、效率、情感诸方面都具有明显优势，成为大学生权利救济最直接、最基础、最常用的手段。申诉制度打破了学校管理权的“绝对权威”地位，赋予学生对学校管理行为质疑和反抗的权利，迫使学校及时停止、纠正和补救侵害行为。换言之，申诉制度是在学校管理系统中，为大学生提供防御学校不当管理行为的权利、机会和能力，真正保障他们合法权益不受侵害，这也成为了申诉制度最本质、最重要的功能。

3.权力监督：大学生申诉制度的内在蕴含

按照现代法理学的观点，要减少权力的负面效应，就必须对权力进行制约，基本包含道德制约权力、权力制约权力、权利制约权力三种方式。[2]大学生申诉制度便是“权利制约权力”的具体实践。在学校、教师与学生三者的关系定位中，学生总是被视为规训的对象，不容置疑地处于被动塑造的处境，天然处于劣势地位[3]，而学生申诉权则是对大学生弱势地位的适度扭转。通过赋予学生申诉权，打破学校与学生对话中的绝对优势地位，使得学生有机会和能力对学校管理行为提出质疑和否定，成为学校管理权外在的重要监督和规制力量。一方面，申诉制度的创建为学生发出质疑赋予合法性，迫使学校在行使管理权时更加谨慎自律，从而促使学校权力行使更趋科学化、合法化；另一方面，申诉制度是学校管理权行使的有效纠错机制。申诉制度要求学校和管理者对现行管理制度和行为重新审视和反思，对于确有违法或者失当的情形，及时纠正补救，保障了学校管理权的依法行使。

二、大学生申诉制度的实践困境

申诉制度是大学生利用诉讼救济权利的前置程序，是规约学校管理权合法行使，及时纠偏失当的学校管理行为，保障学生合法权益的有效制度。推进学生申诉制度健康发展与有序运转，既是全面依法治校的具体落实，又有助于和谐校园的建设。但在实践中，囿于管理者法治意识与能力比较薄弱，长期以来法治传统缺失以及申诉制度操作性机制建设相对滞后等原因，大学生申诉制度运行的状况与效果依然面临着许多问题。

1.申诉处理委员会的人员组成具有争议性

《教育法》第四十二条明确学生具有申诉权，新《规定》对《教育法》内容进行细化，在第五十九條中对学生申诉受理机构的功能定位、人员构成进行了具体化规定，要求“学校应当成立学生申诉处理委员会”，并规定申诉处理委员会在人员结构上应当包含“学校相关负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表、负责法律事务的相关机构负责人”。虽然新《规定》对申诉处理委员会的人员结构进行了规定，但是对其设立方式、人员编制等却缺乏深入针对的论述，直接冲击了申诉的有效性。endprint

在实践中，学生申诉处理委员会主要挂靠在学生工作部、教务处或者学校办公室等部门，由相关职能部门人员兼职组成，而没有常设办事机构和专职工作人员。一方面，因为没有常设办事机构，很多学生对如何提交申诉申请书，申诉处理委员会的处理流程等都处于模糊认知状态，不能及时、科学地向对应部门递交有效申请，而新《规定》第九条却明确要求，大学生必须在接到决定、公告10日内以书面形式提出申诉，否则不予受理；另一方面，虽然新《规定》力促学生申诉处理委员会人员组成的多元化与合理性，但却没有明确提出回避原则。实践中，大学生的违纪处分主要由教务处、学生工作部进行事实认定，而由学校办公室发文通报，但学校办公室、学生工作部、教务处往往又是学生申诉处理委员会的其中组成。如此，学生申诉处理委员会与违纪处分事件的处理单位就存在重叠情形，某种程度上可能影响申诉结果的公平性。

2.申诉处理委员会的行为决定缺乏权威性

新《规定》第六十一条对学生申诉处理委员会的权限进行界定：“经复查，认为做出处理或者处分事实、依据、程序等存在不当，可以作出建议撤销或变更的复查意见，要求相关职能部门予以研究。”从这里可以得知，学生申诉处理委员会的权限局限于对处理或处分进行复查并提出建议，而不能左右原处分单位最终是否变更或撤销决定。在申诉处理过程中，申诉处理委员会缺乏实质性权力，而只是充当对申诉事件复查和建议的角色，其他的诸如监督相关职能部门对事件重新进行深入化研究，责令相关部门及时变更或撤销不合理的处理或处分，都不能发挥权威作用，严重弱化了大学生申诉制度的有效性。

3.学生申诉的内容范围缺乏合理化的限定

新《规定》第六十条将学生申诉的内容规定为“学生对学校的处理或者处分有异议”的情形，主要将大学生申诉制度与学校违纪处分事件相联系，在一定程度上窄化了学生申诉的范围。从落实全面依法治校基本要求和保护学生合法权益的角度考虑，学生申诉的内容范围应当从聚焦违纪处分事件向学校教育管理中可能发生侵权行为的各种情形扩展。事实上，学校教育管理权侵权现象随时可能出现。就以学生日常行为管理为例，宿舍检查随意翻看学生私人物品，奖助学金评选省略公示公告的环节，对学生违纪行为处理私自增设罚款条款等，都是学校公权力对学生权利的僭越。对于此类侵权行为，学生如何有效维权，现有大学生申诉制度却未进行明确性规定，无形中切断了学生权利救济的渠道，处理不当还可能引发学生与学校剧烈的冲突，演变成为严重的校园矛盾事件。

4.学生申诉的处理程序缺乏精细化规定

新《规定》第六十一条要求：“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，在15日内将复查结论告知申诉人。”仔细推敲发现，新《规定》对于学生申诉以及申诉处理委员会受理流程的规定都相当笼统。“程序性规范的缺失无疑将削弱申诉程序的运行对高校教育管理权的监督力度和对学生合法权利的保障力度。”[4]就以“告知”为例，申诉处理委员会将复查结论告知申诉人时，告知的形式应当是书面或者口头，告知的内容应当涵盖何种信息内容等都没有明确。另外，学生申诉期间原处分决定是否暂时解除或者继续执行等问题，表述都相对笼统。虽然对于不能在规定限期内作出结论的申诉情形，新《规定》作了补充，“有必要的，可以建议暂缓执行有关规定。”但是对于“有必要”的标准等却未提及，可能催生不必要的“次生纠纷”。就以开除学籍处分为例，大部分学校要求受开除学籍处分学生必须在接到处分通知单7日内完成离校手续，而申诉处理委员会却是在学生递交申诉申请后的15日才能作出复查结论并告知申诉人。这样一来，对于受到开除学籍处分的学生，在申诉处理委员会告知复查结论时候，学生可能已经被迫完成退学手续，无形中设置了学生申诉成功的障碍。

三、完善大学生申诉制度的路径选择

新《规定》第五十九条提出：“学校应当制定学生申诉的具体办法，健全学生申诉处理委员会的组成与工作规则。”由此可知，新《规定》对于大学生申诉制度更多地是提供宏观制度框架，需要学校与学生结合实际，把理论逻辑与实务设计联系起来，把原则性规定与操作性实践机制联合起来，不断优化申诉制度，促使其朝着有力有效有序的方向发展。

1.实体化建设：申诉制度的必由之路

针对大多申诉处理委员会建设“兼职化”可能导致学生“求助无门”现象，建设专门化、职业化的学生申诉处理办公室迫在眉睫。学生申诉处理办公室建设可以探索“专兼结合”形式，既有专职工作人员负责日常申诉申请的受理，又吸纳教师代表、学生代表、法学专家作为兼职人员，构筑好申诉制度高效有序落实的组织保障。在此基础上，申诉处理委员会还可以通过指导法律类社团，为大学生提供日常的法律咨询与援助，培育学生维权意识，具体架构可见图1。如此，学生申诉处理委员会不仅可以破解“业余”、“虚置”等问题，也能更好地回归与凸显大学生申诉制度“学生本位、权利本位”的初衷。

2.公平性：申诉制度建設的内在要求

公平性是申诉制度存在与发展的生命力。[5]首先，在人员结构上，要维护申诉处理委员会的独立性，避免部分申诉处理委员会人员集“被告”与“法官”于一身的情形。学校制定学生申诉具体办法时，要明确提出申诉事件处理过程中的回避原则。对于申诉事件原处理单位、与申诉学生或事件有特殊关系等可能影响结果公正性的人员与部门，在申诉处理中都应明确要求回避，保证申诉处理委员会的相对独立性。其次，在处理流程中，要建立健全听证制度，通过增加听证的环节，允许申诉人就事实、理由、证据等进行陈述和申辩，不但有助于更加全面系统了解事件始末，而且也是维护学生陈述权与申辩权的具体体现。

3.适度赋权：申诉制度效能发挥的有力保证

目前而言，高校学生申诉处理委员会的权限局限于对学生违纪处分事件的复查，严重挤压了其功能发挥的空间与深度。对此，学校应当适度赋权，增强申诉处理委员会的权威性与影响力。一方面，合理提升申诉处理委员会的监督权。如前所述，申诉处理委员会在申诉处理过程中的权限更多停留在“作出建议”，而对于相关职能部门是否执行、执行的效果如何都缺乏有效监督。学校可以新《规定》为法律参照，赋予申诉处理委员会适度的监督权。对于申诉处理委员会的建议，尤其是要求相关职能部门作出变更或撤销的复查意见，必须规定他们在限定的时间内将重新研究的结果报予申诉处理委员会备案，构建“申诉处理委员会建议——相关职能部门重新研究——申诉处理委员会监督”的循环化完整链条。对于明显不作为或乱作为的情况，学校可以赋予申诉处理委员会责令改正的权限。另一方面，对于学生申诉申请的范围应当适度拓宽，由局限于违纪处分事件向学校日常管理侵权行为延伸。如此，对于学校日常管理发生的侵权现象，学生能够有效借助校内渠道反映与维权，避免事件的过度酝酿。

4.规范化程序：申诉制度建设的现实需要

面对申诉制度运行过程中存在笼统化的问题，学校在制定具体办法时，应当结合本校实际，推动申诉制度实践程序的规范化与精细化建设。其一，申诉处理的流程，要更加规范化。对于学生申诉的受理、报备、审查、听证、意见告知等环节，应当具有更强的指向性与明确性，保证申诉制度运行机制的顺畅性。其二，申诉过程中的具体问题，应当更具针对性。申诉书应当载明的内容，申诉过程中原处分是否暂停或者继续，对于申诉材料不齐备的应当如何补正，申诉学生是否可以全程参与审查过程等问题要将其具体化，避免处理过程中的次生纠纷。

学生申诉制度是高校贯彻全面依法治国方略、规范学校权力行使、培育学生法治价值观、维护学生合法权益的重要制度安排。完善大学生申诉制度的理论、机制与实务，推动其高效有序落实是顺应时代发展的必然趋势。针对申诉制度实践中的问题，学校应当总结反思，因势利导，形成合力，将顶层制度设计的理论逻辑与具体实务的运行机制结合起来，更好地实现申诉制度的法治价值与教育功能，服务于高等教育大局。

参考文献：

[1]周湖勇.大学治理中的程序正义[J].高等教育研究，2015（1）：1-11.

[2]陈国权、黄振威.论权力结构的转型：从集权到制约[J].经济社会体制比较，2011（3）：102-107.

[3]董柏林、陈海云.高校学生管理正当性的实现路径研究[J].高教探索，2015（11）：19-25.

[4]尹晓敏.论高校学生申诉制度功能的失落与复归[J].高等教育研究，2009（3）：27-31.

[5]樊华强.大学生权利救济制度及其完善[J].现代教育管理，2014（5）：62-65.

（责任编辑赖佳）endprint