耕地质量统一调查研究——以湖州市吴兴区、南浔区耕地质量调查为例

□ 湖州市国土资源局 龚西征

□ 浙江省第九地质大队、浙江省核工业二六二大队 徐正华

□ 湖州市国土资源局 潘志龙

耕地质量调查是保障食品安全的重要基础性工作，是一项推动土壤环境风险管控、维护公众健康的重大民生工程，对健全我国土壤环境管理体系、促进土壤资源永续利用、保障农产品质量和人居环境安全具有重要意义。长期以来，国土、环保、农业部门，均根据各自的职能，各有侧重地进行耕地质量的调查、监测工作，这十分不利于数据的统一、信息的共享，如何改变这种各自为政的现象，更有效发挥耕地质量调查的综合效应，这是值得思考的新课题。本文以湖州市吴兴区、南浔区耕地质量调查工作的开展情况为例，简要阐述如何通过统一调查，将三部门工作有效结合，切实做好耕地质量调查工作，更好地服务地方社会经济发展。

一、耕地质量统一调查问题的提出

（一）耕地质量调查的必要性

党的十九大报告明确提出：“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”实施食品安全战略，让人民吃得放心，这给我们做好耕地质量调查工作指明了方向。

耕地质量是农产品质量安全的基础保障，农产品质量安全是党和各级人民政府关心的重要民生工程之一。落实好新形势下国家粮食安全战略，满足人民群众日益增长的安全、营养、健康的生活需求，关键在于耕地质量。耕地质量不仅直接影响到经济发展和生态安全，而且直接关系到农产品安全和人类自身的健康，切实加强土壤污染防治与耕地质量调查监管是保护重要农产品产地安全和“菜篮子”工程质量安全的重要举措。随着经济社会的快速发展，一些地区土壤重金属污染、有机物污染和土壤酸化等问题日益突出，另一方面，大量优质特色土地还未能完全调查清楚，影响了优质土地的科学、合理和高效利用。

2015年4月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确指出：要强化农田生态保护，实施耕地质量保护与提升行动，加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度，加强耕地质量调查监测与评价；制定实施土壤污染防治行动计划，优先保护耕地土壤环境，强化工业污染场地治理，开展土壤污染治理与修复试点，实现耕地数量不下降、质量不降低。

2016年5月国务院印发的《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），明确要求：一是要深入开展土壤环境质量调查；二是要建设土壤环境质量监测网络；三是要提升土壤环境信息化管理水平。利用环境保护、国土资源、农业等部门相关数据，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息化管理平台。

2016年4月国土资源部印发了《国土资源“十三五”规划纲要》，规划中明确提出要加大耕地保护力度，耕地事关国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定，必须始终坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，而这一切的基础都在于查清耕地质量。

2016年6月，农业部发布了《耕地质量调查监测与评价办法》，明确提出耕地质量调查、监测的要求，进一步强化耕地资源“量质并重”和耕地保护“质量红线”的理念，着力提升耕地内在质量，为粮食和农业生产夯实长远基础。

2016年12月，浙江省人民政府印发的《浙江省土壤污染防治工作方案》，要求深入开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。

2016年8 月，浙江省国土资源厅下发了《浙江省土地质量地质调查行动计划（2016-2020）》（浙土资发〔2016〕15号）部署开展土地质量地质调查；2016年8月，省农业厅下发《浙江省农田土壤污染监测预警体系建设实施方案》（浙农专发〔2016〕70号），部署建立农田土壤污染监测预警体系，探索建立农田土壤环境质量定期报告制度。湖州市国土资源局出台《湖州市土地质量地质调查实施方案》（湖土资发〔2016〕60号）部署全市土地质量地质调查工作。

近年来，湖州市始终坚持生态立市的发展战略，深入践行“绿水青山就是金山银山”的重要思想。坚守耕地红线，既要守住耕地数量红线，也要守住耕地质量红线，守住生态红线。要守住这“三条红线”，就必须掌握耕地质量的情况，耕地质量系统的数据不完备、“家底”不清，直接影响农业发展政策和耕地保护等重大决策。

（二）耕地质量统一调查问题的提出

耕地质量包括耕地对农作物的种植适宜性、耕地地力、耕地利用后经济效益的多少和耕地环境是否被污染四个方面，涉及地学、农学、环保等学科。目前，农业、环保、国土等部门在各自职责范围内开展相关工作，农业部门耕地质量调查主要是以摸清耕地质量状况为目的，按照统一的技术规范，对全国耕地自下而上逐级实施现状调查、采样测试、数据统计、资料汇总、图件编制和成果验收的调查，其耕地质量监测点主要在粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、耕地土壤污染区等区域布设，统一标识，建档立案；环保部门重点开展耕地土壤环境质量调查，查清耕地土壤污染情况、污染地块分布，了解重点行业企业土壤污染状况，获取权威、统一、高精度的土壤环境调查数据，逐步建立分类清单；国土资源部门侧重地质调查评价，重点查明耕地土壤地球化学特征，如土壤中硒、硅、锗等多种有益元素，铅、汞等多种重金属元素分布区域、地质成因等。由上可知，各部门所开展的工作各有侧重，有交叉重叠，有可能造成数据统计口径不一，影响工作成果的转化应用，同时，工作中存在着大量内容重复和数据重叠，客观上浪费了人力、物力、财力。为解决这个问题，在开展湖州市吴兴区、南浔区耕地质量地质调查工作时，湖州市结合环保、农业部门相关要求，针对耕地质量统一开展调查工作，项目定名为“湖州市吴兴区、南浔区耕地质量调查”。

（三）耕地质量统一调查预期目标

1.调查成果同时满足于国土、环保、农业三部门需要

不仅要满足查明耕地土壤地球化学特征、评定土地质量（地球化学）等级的需要，满足摸清耕地质量状况、查明土壤肥力，为耕地质量等级评定的需要，还要满足查明耕地土壤环境质量、了解土壤污染修复可能性、地块风险等级划定的需要。

2.建立三部门共用的土壤环境监测网络（简称“三网合一”）

通过研究国土、环保、农业三部门土壤环境监测网络的布样原则、布样方法和监测指标等，建立整合的技术方法，开展耕地土壤环境监测网络研究，初步建成“一张网络采样，一套指标分析”的耕地土壤环境监测体系。

3.建立综合应用示范基地

联合中国地质调查局农业地质应用研究中心，市国土资源局、市环保局、市农业局共同建立综合应用示范基地，为耕地质量管理、优质土地科学利用、安全优质农产品生产、特色高效农业发展、生态文明建设等提供引领示范。

4.建立成果数据库

建成国土、环保、农业三部门共享的耕地质量档案数据库。

二、耕地质量统一调查可行性分析

（一）工作内容分析

国土资源、农业、环保三部门实施的耕地质量调查工作既存在共同点，也存在不同之处。

共同点：一是基础资料调查，三部门均以调查土壤中营养元素、重金属元素含量、部分有机物等数据为基础；二是监测点布设，三部门均需建立监测网，开展包括土壤、水、大气干湿沉降物等存贮介质中的有益有害元素等指标的监测；三是耕地质量调查运用，侧重虽略有不同，但主要运用服务于耕地保护、农产品安全生产、土壤污染防治等方面。

不同点：一是研究的方向有差异，国土资源部门侧重地质调查评价，重点查明土壤中硒、硅、锗等多种有益元素，铅、汞等多种重金属元素的地球化学背景；农业部门侧重土壤肥力状况调查，更多的是关注耕作层土壤质量状况；环保部门侧重污染源及污染变化情况，重点在于查清土壤污染情况、污染地块分布。二是数据指标的采用略有差异，除重金属含量等共性指标外，国土更关注地球化学指标，农业更关注土壤养分肥力指标，环保更关注污染变化指标。

综上分析，统筹国土、农业、环保三部门联合实施耕地质量调查工作，可节约人力、物力及基层的精力，极大减少调查经费。

（二）测试指标分析

根据国土、环保、农业部门相关规范要求，具体采样分析测试对象分为土壤、灌溉水、大气干湿沉降物、农产品四类，测试指标项目如下。

1.土壤测试指标

土壤测试项目包括全量、有效量的测试分析。

国土资源部门调查中土壤全量32项指标，包括了环保、农业的所有无机元素，缺少环保部门的阳离子交换量、苯并（a）芘2项指标，缺少农业部门的水溶性盐、阳离子交换量、钠、六六六、滴滴涕5项指标；土壤有效量10项指标中包括了环保、农业部分指标，缺少交换性钙、交换性镁、交换性钠、交换性钾、有效态汞、有效态砷、有效态镉、有效态铬、有效态铅、有效态镍10项指标。

2.灌溉水测试指标

国土资源部门灌溉水13项指标中包括了农业部门的大部分指标，缺少镍、全盐量、石油类、挥发酚4项指标；环保部门无测试要求。

表1 耕地质量调查分析测试指标综合分析表

3.大气干湿沉降物测试指标

国土资源部门包括了镉、铬、铜、铅等10项指标，环保部门、农业部门无测试要求。

4.农产品测试指标

国土资源部门农产品10项指标包括了农业部门的全部测试指标；环保部门无测试要求。

综上所述，为了将调查成果更好的运用于国土、环保、农业三部门，同时也节约人力、财力、基层的精力，本次调查将分析测试指标综合（具体见表1），可同时满足国土、环保、农业三部门的要求。

（三）质量把控分析

同一个调查对象，因采样时间、采样位置、采样工作质量、测试单位不同，有可能导致成果数据存在差异。

为消除这种差异，统筹实施耕地质量调查工作，对工作质量全程进行把控：一是统一取样位置。在综合考虑调查密度分区、土壤类型、土地利用、行政权属等因素的基础上，结合国土、环保、农业部门的点位布设要求，三部门统一取样位置。二是统一采样方法。依据相关规范采集土壤样品。土壤样品以GPS定位点为中心，向四周辐射20-50米确定四个分样点，根据地块形状采用“S”“X”或棋盘形布设分样点，每个样品均有5个分样等量均匀混合成一个混合样。采样工具采用不锈钢铲。三是统一分析测试。各类样品送三部门均认同的具备相关检测资质的单位进行测试分析，确保数据的准确性、一致性。四是统一建立监测网，初步建成“一张网络采样，一套指标分析”的耕地土壤环境监测体系。五是统一成果发布，成果数据经各部门审核后上报湖州市人民政府，由人民政府统一对外发布，数据更具权威性，增加政府公信力。

（四）综合示范基地建设分析

通过对特色农产品的调查及耕地适应性评价工作，根据湖州耕地质量特性及市场导向，建立符合市场经济的基于生态管控综合应用示范基地，推动生产发展与生态保护相协调，构建耕地管护、土地高效利用等可持续发展的长效机制。示范基地由中国地质调查局农业地质应用研究中心，市国土资源局、市环保局、市农业局共同建立。

综合上述分析，统筹国土、环保、农业三部门实施耕地质量统一调查，能够满足各部门工作需要，实现信息资源的共建共享，能够极大地节约人力、物力、财力和基层的精力，避免资源浪费。

三、耕地质量统一调查的组织实施

（一）统一领导

市委市政府领导高度重视耕地质量调查工作，多次作出重要批示，要求将此项工作合理统筹安排，加快推进。

湖州市人民政府副市长杨六顺在《关于全市土地质量地质调查情况的汇报》上作出重要批示：此项工作很重要，一定要按照上级时间节点做好。一是要统筹。国土牵头，农业、环保配合。要落实统筹工作，绝对不要浪费人力、财力、基层的精力。二是要实用。不能为调查而调查，调查成果要运用好。三是树示范。要求各县区都要有一个以上规模成片的成果运用示范基地。副市长施根宝在《湖州市吴兴区、南浔区耕地质量调查工作建议方案》上作出重要批示：要迅速推进此项工作开展，不能掉队。成立组织，明确职责，排定时间表，落实工作人员，确保任务完成。并明确确定一名市政府分管秘书长负责牵头落实此项工作。

湖州市成立了湖州市吴兴区、南浔区耕地质量调查工作领导小组，下设领导小组办公室，确保项目顺利开展。领导小组由市政府分管副秘书长为组长，成员由市国土资源局、市环保局、市农业局、市财政局及吴兴区政府、南浔区政府、湖州开发区管委会和太湖度假区管委会负责人组成。

（二）统一方案

根据市领导的指示精神，结合相关标准和工作要求，成立耕地质量调查工作小组。组织人员赴土地质量调查工作开展较好的先进地区和浙江省地质调查研究院交流学习调研，取长补短、开阔工作思路。在充分调研的基础上，国土、环保、农业、财政四部门多次召开协调会进行专题研究，明确了多部门联合实施调查的必要性和重要性。按照“职责明确、数据共享”的原则，联合制定了湖州市吴兴区、南浔区耕地质量调查工作方案，方案明确耕地质量调查工作总体目标、主要任务、总体工作部署、预期成果、组织管理与保障。

（三）统一实施

耕地质量调查工作统筹实施，确保项目工作进度、工作质量等满足各部门要求。一是统一部署。召开耕地质量调查协调会，各部门分管领导、各区分管副区长参加会议，专题研究项目实施，统一思想。二是统一招投标。项目纳入政府集中采购，采用公开招投标方式，统一制作项目招标文件。三是工作设计方案统一评审。请农业地质、地球化学、环境保护、土壤学、分析测试等方面的专家对工作设计方案进行评审，同时国土、环保、农业、财政等部门的分管领导及业务处室负责人共同参与项目工作设计方案评审工作。四是统一质量监管，成立专家顾问组、质量监管组。专家顾问组聘请中国地质调查局农业地质应用研究中心、省市农科院、省市环保监测院专家构成；质量监管组由市国土资源局、市环保局、市农业局抽调专业技术人员组成。五是统一验收，邀请国土、环保、农业等部门的专家组成农业地质、地球化学、土壤、环保等专业构成的验收组，对项目野外工作质量、工作成果进行统一验收。

（四）统一发布

耕地质量调查工作成果数据经各部门审核后，上报湖州市人民政府审定。最终调查成果数据由市政府统一对公众发布，确保成果数据权威性、增加政府公信力。

四、结语

国土、环保和农业三部门联合实施耕地质量统一调查，能够及时查明耕地土壤地球化学特征、土壤肥力、耕地土壤环境质量，摸清耕地质量状况；能够建立多部门共用的数据库，实现基础数据和信息资源的共建共享，避免数据重复和差异；能够极大地节约人力、物力、财力和基层的精力，避免资源浪费。调查成果可更好地运用服务于耕地保护、耕地种植管理、土壤污染修复治理等方面，有利于耕地的生态管控。