全球治理中的协商民主：背景、价值和思考

马腾骧

(信阳师范学院 马克思主义学院，河南 信阳 464000)

1 权力结构的变化和参与主体的扩大要求全球治理与时俱进

当今世界是个全球化的世界。交通运输工具和信息技术的发展已经使广泛的全球交流变成了现实，全球化早已从经济领域拓展到了各个领域。同时，积极解决气候与环境、难民危机、地区冲突、恐怖主义等全球问题和挑战，也已经成为全人类的共识。全球治理理论产生于20世纪90年代，意在通过全球共治的方式解决全球化带来的各种挑战。 “所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制(regimes)解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题,以维持正常的国际政治经济秩序”[1]。简言之，“全球治理是指国际舞台上的行为体通过集体行动来解决全球共同问题的过程”[2]。全球治理理论经过二十年的发展，已经得到了学界的广泛认可。但是，随着全球化的发展，因全球权力结构的不断变化和全球治理参与主体扩大而产生的民主赤字使现有全球治理的合法性受到质疑，全球治理需要变革，需要与时俱进。

1.1 全球权力结构深刻变化挑战传统的全球治理

传统的全球治理建立在以美国为代表的传统强国为核心的霸权主义模式上。冷战结束之后，经历了短暂的以美国为中心的单极格局时代，世界权力的分配并没有继续向单极化发展，而是出现权力从西方转移到东方，正在从所有的国家向非国家的行为者扩散的现象，权力转移和流散更加明显，世界变得更加复杂。 2008年美国金融危机导致美国经济霸权地位遭受严重挑战，而广大发展中国家和新兴市场国家在世界经济发展中占据越来越重要的地位。“如今的新兴经济强国在政治安全上不仅不是美国的盟友，甚至可能成为美国的潜在对手”[3]，许多国际事务不再仅是美国说了算，霸权主义明显已经过时。许多学者认为，以中国为首的发展中国家的迅速崛起，打破了美国主导的单极格局，并使世界秩序向多极化发展。同时，国际规范更多样化，规范的平衡性、包容性更强。因此，国际体系变革与世界秩序转型对全球治理提出了新的要求。

1.2 全球治理参与主体的扩大

传统的全球治理行为主要在部分主权国家间展开。随着全球化的深入发展以及交通运输行业和信息技术的迅猛发展，不仅参与全球治理的主权国家数量大大增加，而且更多非主权国家行为体也希望并正在参与到全球治理中来。全球治理的参与主体范围已扩大到包括跨国公司、非政府跨国组织、全球市民运动、全球资本市场和个人，全球治理行为已不再是主权国家的独有行为了。虽然主权国家在全球治理中的核心作用无法改变，但是缺乏这些新的行为主体的参与，全球治理必然会陷入民主赤字，全球治理合法性会受到质疑，全球治理必须有所变革。

2 协商民主嵌入全球治理的价值

面对全球治理的困境，霸权主义、单边主义显然是不和谐的声音，暴力和冲突更不是解决全球性挑战的方法。“全球治理是一种协商与合作的治理，维护全球秩序和利益必然要超越暴力和冲突，依赖于协商、对话和合作的治理”[4]。因而，将协商民主引入全球治理，并积极进行实践探索，是推动全球治理变革，促进全球合作，共同应对挑战的有效路径。协商民主指的是自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等形式, 形成合法决策的民主形式[5]。协商民主理论主要有两个特征：一是参与主体的广泛性和包容性相统一；二是强调参与主体通过理性对话、协商以改变价值偏好，最终达成共识。

2.1 协商民主能增强全球治理的合法性

在人类共同应对全球性挑战问题上，制定治理政策和选择治理方式时是否充分征求了民意，是确保全球治理合法性的关键。协商民主参与主体的广泛性和包容性相统一的特征要求所有受此决策影响的人或其代表都应该参与这一过程，而且他们之间是自由而平等的。这种特征使得协商民主能接纳广泛参与并整合利益诉求，尤其是对少数人利益诉求的收集，较之以利益为基础的民主，潜在的更具包容性和平等性[5]。同时，协商民主致力于让更广泛的利益相关方参与协商对话，“有利于为普通公众参与全球治理营造一个日常性、建设性、开放多元的参与平台”[6]，尤其是让弱势群体参与民主决策，对提升全球治理合法性有着巨大的作用。比如，从全球环境治理的角度看，“气候变化方面的有效和公正的行动，取决于公众在制定及传递政策方面的持续参与；而仅有传统的代理民主，显然不足以实现这一目标”[7]。将协商民主引入全球环境治理来应对环境问题的挑战，“在原则上，协商民主能够增强环境政策制定的质量与合法性，因此也增强其可持续性”[7]。

2.2 协商民主能提升全球治理的有效性

协商民主要求参与主体通过理性的参与实现价值偏好的转变，这使决策的有效性有了保障。“协商民主的一个主要优点在于, 它致力于使理性在政治中凌驾于权力之上。政策之所以应该被采纳, 不应该是因为最有影响力的利益取得了胜利, 而应该是因为公民或其代表在倾听和审视相关的理由之后, 共同认可该政策的正当性”[7]。公共理性不仅尽可能地避免出现多元利益和文化之间的冲突，还可以通过这种方法来改变不同的价值偏好，从而形成共同的价值偏好和共同认可的公共决策。同时，“协商民主作为一种信息传播机制，可以让各方偏好和拥有的信息通过开放和信任的协商网络得到传播和学习，进而扩大全球治理制度变迁的认知基础”[8]。比如，2009年在布鲁塞尔进行的“Europolis”协商民意测验项目以及公共协商讨论平台(小组)在澳大利亚和英国进行的实验都证明，通过协商讨论，“参与者关于气候变化的认知话语开始发生转变，不同话语之间的共识开始凝聚，相互之间的怀疑减少，行动的意愿增强”[6]。尽管在对话协商中仍然会存在矛盾和冲突，但是努力实现价值偏好的转变，形成科学合理的决策，并最终在全球问题的治理上形成合力，与其他传统全球治理模式相比在有效性上有质的飞跃。

3 对全球治理协商民主发展的思考

3.1 变革全球治理参与体制，提升全球治理的合法性

合理的全球治理参与体制是协商民主在全球治理中发挥作用的保障。目前，“新兴市场国家和发展中国家对全球经济增长的贡献率已达到80%，国际经济力量对比深刻演变，而全球治理体制未能反映新格局，其代表性和包容性很不够”[9]，其在国际政治舞台上的话语权提升缓慢。比如，联合国作为最大的全球治理机构，发挥的作用不是其他组织能够比拟的。但是，联合国全球治理委员会成立以来尚无明显建树，这与联合国现存全球治理参与体制已经无法适应新的国际发展趋势和国际格局变化有关。因此，只有变革全球治理参与体制，让全球治理与协商民主深度融合，进一步提升发展中国家和新兴市场国家的代表权和话语权，扩大全球治理参与主体范围，发挥协商民主的广泛性和包容性的特点，缩减全球治理的民主赤字，提高全球治理的合法性，才能更加有效推动全球治理进一步发展。

3.2 搭建全球治理协商民主平台

在全球治理中引入协商民主需要为参与主体搭建良好的参与平台。传统全球治理的主角是主权国家，“主权国家参与国际治理的重要形式是参与国际组织及其他非正式的国际制度安排，如G7、G20和金砖国家峰会”[10]，这些组织为国家间协商对话、交流互动提供了平台。随着非政府组织和全球公民不断的参与，全球很多地区都在尝试公共协商平台的实验，如布鲁塞尔的“Europolis”协商民意测验项目以及在澳大利亚和英国进行的协商论坛实验，虽然范围和影响较小，但提供了很好的实践经验。

3.3 全球治理参与主体共同行动

良好的平台与合理的体制是协商民主推动全球治理发展的前提和保障，全球治理的关键还是参与主体的积极行动。无论协商民主为全球治理带来的决策如何科学有效而又显得公平正义，缺乏参与主体的有效行动仍然会使全球治理成为笑话。主权国家是全球治理的主力，尤其是大国要起到积极的领导作用。按照罗西瑙的观点，全球治理是一种“没有统治的治理”，这意味着霸权主义在全球治理中是行不通的，但是这并不排斥大国在全球治理中负有的领导责任。全球治理缺少了大国的领导、组织和参与，必然会面临各种推进阻力。大国在全球治理中应当用协商民主的方式组织、动员、包容其他参与主体参与到全球治理行动中来，参与主体要用理性的对话来转变价值偏好和解决矛盾争端，从而共同向全球安全稳定、人类可持续发展的善治目标前进。目前来看，美中两国作为世界第一和第二大经济体，两者的经济体量远超他国，在全球治理中最该起到领导作用。然而，长期奉行霸权主义的美国从中国等发展中国家的迅速崛起中感到了威胁。在霸权主义日益行不通的情况下，不仅鼓吹“中国威胁论”，而且为了维护自己的利益，甚至开始奉行保守主义，逃避大国责任。2017年6月美国总统特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，这一举动让现存全球治理体制深受打击，让全球气候治理蒙上了阴影。在此困境下，中国必须坚持大国定位，积极承担全球治理的领导责任。

4 中国智慧和中国方案

中国一直以来都是全球治理的积极参与者，并逐渐从参与者向改革者的角色转变。中共十八以来，面对全球治理的困境，中共领导人提出了“人类命运共同体”思想，并提出了以“共商、共建、共享”为核心的全球治理观，积极为推动全球治理体制变革，推进国际关系民主化，与世界各国共同应对全球性挑战贡献中国智慧和中国方案。同时，中国始终坚持大国定位，越来越多地承担国际责任,推动全球治理变革，推动协商民主在全球治理中发挥积极的重要作用。

4.1 在全球治理理念上，中国贡献了新智慧

2012年，中共十八报告上就明确提出：“要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展。”[11]2015年，习近平主席在纪念联合国成立70周年的讲话中，首次系统阐释了打造人类命运共同体思想的内涵。2017年，习近平在中共十九大报告中进一步提出，坚持推动构建人类命运共同体，就是“坚持始终不渝走和平发展道路、奉行互利共赢的开放战略，坚持正确义利观，树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，谋求开放创新、包容互惠的发展前景，促进和而不同、兼收并蓄的文明交流，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系”[12]。全球治理理念是人类命运共同体思想的重要内容。在2015年10月21日中共中央政治局集体学习时，习近平提出，“要推动全球治理理念创新发展，积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点，继续丰富打造人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享的全球治理理念”[13]。共商就是由全球治理的参与者共同商议解决全球治理的相关议题，共同参与应对全球性问题，即通过协商的方式进行民主决策，做到“有事好商量”。2016年7月，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话对此作了进一步解释：“什么样的国际秩序和全球治理体现对世界好、对世界各国人民好，要由各国人民商量，不能由一家说了算，不能由少数人说了算。”[14]有了共商，才能有共建和共享。全球治理必须运用协商民主的方式，将全球治理与协商民主融合，广泛包容各民族国家、国际组织、跨国公司及公民个人加入全球治理中，打造人类命运共同体，共同应对全球性挑战，共享全球发展成果。习近平主席在倡导新的全球治理理念时提出：“世界上很多有识之士都认为，随着世界不断发展变化，随着人类面临的重大跨国性和全球性挑战日益增多，有必要对全球治理体制机制进行相应的调整改革。这种改革并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善。‘穷则变，变则通’。无论是一个国家，还是世界，都需要与时俱进，这样才能保持活力。推动全球治理体系朝着更加公正合理有效的方向发展，符合世界各国的普遍需求。”[15]全球治理改革需要循序渐进，要通过协商对话在现有的国际制度和规则基础上，让全球治理体制更加适应新的国际关系和权力构架，从而提升全球治理的有效性。

4.2 在全球治理实践上，中国贡献了新方案

中国在致力于传播全球治理理念的同时，也积极组织全球治理参与主体运用协商民主的方式进行全球治理实践。作为世界第二大经济体，中国在全球治理实践中承担着举足轻重的大国责任。2015年底，在法国巴黎召开的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会开幕式上，习近平指出，“巴黎协议不是终点，而是新的起点。作为全球治理的一个重要领域，应对气候变化的全球努力是一面镜子，给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵启示”[16]。这表明了中国推动全球治理变革的决心和对全球治理实践的支持。2016年9月，中国成功举办了二十国集团峰会，这是中国通过全球经济治理推动全球治理变革的重要举措，也是中国推进协商民主融入全球治理的一次重要实践。这次峰会不仅为世界各国积极参与全球治理提供了新的协商平台，还彰显了中国要更多地承担全球治理大国责任的决心和推动全球治理参与者民主协商解决全球性问题的信心。2017年12月，在北京举行的中国共产党与世界政党高层对话会，有120多个国家近300个政党和政治组织的领导人共600多名中外代表出席会议，这是中国共产党在全球治理政党协商层面一次成功的实践。中共中央总书记习近平在会上提出了三个倡议：“我们倡议世界各国政党同我们一道，做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。我们倡议世界各国政党同我们一道，为世界创造更多合作机会，努力推动世界各国共同发展繁荣。我们倡议将中国共产党与世界政党高层对话会机制化，使之成为具有广泛代表性和国际影响力的高端政治对话平台。”[17]这三个倡议既体现了中共和世界各国政党参与全球治理的责任，又说明了各国政党民主参与和协商对话在全球治理中的目标，还提出了在全球治理中将协商民主制度化，搭建全球政党协商对话平台，从而更好地推进全球治理变革和不断创新完善的愿景，是中国运用国内政党协商成功经验为全球政党参与全球治理提供的新方案。二十国集团峰会和中国共产党与世界政党高层对话会都是中国对推进全球治理与协商民主深度融合的成功实践，让全球治理的参与者 “有事能商量”，使广大发展中国家和新兴市场国家在全球治理中的代表性和话语权得到大大提升，极大提升了全球治理的合法性。

全球治理追求的目标是达到全球“善治”，善治追求民主，追求合法性。当前，国际权力格局深刻变化，旧的全球治理体制合法性受到挑战。协商民主作为参与民主的一种，为全球治理解决民主赤字，提高合法性提供了一种可靠的理论和实践途径。中国致力于推动全球治理理念的传播和全球治理体制的变革，推动全球协商民主治理规则的制定。中国在推动全球治理变革中，坚持打造人类命运共同体，坚持共商共建共享的全球治理理念，坚持以协商对话的方式推进全球治理体制向更公正合理的方向变革，并运用国内协商民主成功的实践经验积极探索全球治理的协商民主新实践，不断为全球治理贡献中国智慧和中国方案。