乡村治理法治化问题研究

罗雅婷

(江西理工大学 文法学院，江西 赣州 341000)

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”[1]。这一重要论述表明我国进入基层治理法治化建设实践新阶段，乡村治理法治化不再是愿景和口号。乡村治理法治化实践回答了我们要构建什么样的乡村治理结构、培育什么样的新型农民、体现什么样的法治精神等重大问题[2]。

1 我国乡村治理现状

当前，我国乡村治理的法律依据主要是《中华人民共和国村民委员会组织法》，2010年修订后，其彻底摒弃了在我国乡村之中影响长达两千年之久的礼治和管治两大模式，充分奠定了基层法治治理的基础。“村治”以村规和村民的个人愿望为基础，具有很强的自治性，呈现了民主的基本特点。“村治”通过政府主导、全民参与，并基于合作、协商和指导等一系列对等关系，实现对于一系列公共事务的处置。“村治”切实尊重了村民的权益，完善了村民的参与权，公平正义理念在农村得到深刻地体现。

我国封建社会历史悠久，人治长期占据主导地位，“为政在人”的观念深入人心，特别是在经济发展相对落后的农村地区，家长制仍是治理的主要方式，民主与法制并不为大多数人所接受。长期以来，乡村社会由村委会说了算，村民对村委会产生依赖心理，认为“这是村委会的事，不是自己该操心的事”，参政积极性不高。乡村社会的宗族观念和伦理观念较为浓厚，农民民主意识薄弱，民主选举常常成为“内部选举”。此外，乡镇政府权利的过度干涉也使村民自治与民主选举在实践中未完全落实。

2 我国乡村法治面临的主要问题

2.1 传统人治观念与现代法治理念的矛盾

相对于城市社会，农村社会更加封闭，依据种姓聚集在一起的乡镇是一个熟人社会，熟人社会一方面容易形成团结的氛围，另一方面也容易让一切事务通过约定俗成的“关系”来解决。大家认为疏通领导比遵纪守法更有利可图，由此出现“小官大权”现象。现代法治在公正和平等的环境下保障人民的权益，但一些群众即便知道法律的作用，也常常无法摈弃“官命不可违”的观念。

2.2 乡村社会法治建设薄弱，乡镇政府和村委会权责不清

《村委会组织法》指出乡镇政府和村委会的关系并非领导与被领导关系，应表现为协助和相互促进的关联。按照该法第三条要求，乡镇政府不可以参与到村民自治的一系列事务中[3]。伴随社会主义市场经济的发展，政府职能开始由全方位管理朝着依法行政、引导服务方面发展，建国至今“命令-服从”型的乡村关系逐渐为“乡政村治”的政治模式所取代[3]。乡镇政府作为国家基层权利机构，应按照我国法律的要求履行权利，在地区内执行行政管理工作，村民按照自身的意愿选举村委会管理乡村日常事务。村委会并非政权组织，其性质是一个自我管理、教育和服务的重要群众组织。实践中，乡镇政府往往忽略其本应该发挥的引导和协助功能，过于关注对乡村的行政管理。受传统治理模式的影响，相当一部分村委会对乡镇政府职能认识不准确，导致乡镇政府权利扩大，村委会成为其下属机构，极大地削弱了村民自治。村委会基于乡村利益的考虑也一直在寻找机会拓展自治领域，但是如果没有乡镇政府的宏观引导和执政支持，很多工作难以有效落实。这样的职权弱化虽然有效地缓解了基层矛盾但是削弱了乡村地位，乡级和村级治理机构执行工作的动力和水平也大幅走低[4]。双方职权关系不清晰导致乡政府的行管能力无法充分发挥，同时也制约了村委会积极性和主动性的发挥[5]。

2.3 乡村法规体系不完善

我国有关农业和农村的法律、法规大多是原则性内容，缺乏可操作性。法律体系不完善，一些内容相互抵触，影响了法律的整体和谐。基本法和单行法之间、法律法规与实施条例之间、原则规定与具体措施之间尚未完全配套，法律体系中出现了“断层”和“缺项”，主要表现在两方面，一是涉农立法总量不足,有的领域还是空白；二是立法质量不高，反映“三农”客观规律不够，利益化痕迹明显，行政法规、地方法规和部门规章缺乏约束力。

2.4 干部群众法治信仰缺失

农村法制教育滞后，农民法律意识普遍不高、法制观念淡薄、法律知识不足，群众学法、懂法、用法的能力有限。多数农民认为只要自己不违法犯罪，法律与自己无关，殊不知法律涉及生活的各个方面。农民在利益受到侵害时，要么采取以暴制暴的方式，要么自认倒霉，要么到处上访，不知道利用法律武器维护自身的合法权益。基层干部对法律、政策研究不深入，往往是一知半解,他们在长期工作中养成了根据经验处理事情的习惯，惯于通过人情、民俗等展开乡村治理。法律知识匮乏导致村干部在解决纠纷时不知所措，习惯于听从上级的指令干活、凭着自己的感觉做事、仗着自己的权势管理，既伤害了干群关系，又影响了人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。

3 乡村法治的实现路径

3.1 构建乡村治理法治体系

应完善乡村法律服务体系，最大限度地满足基层法律服务需求。完善的基层法律服务体系、良好的法律服务可以推动农民群众亲法、信法、学法、用法。应加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，健全法律援助制度，推进法律援助进村、法律顾问进村，有效实施法律援助、司法救助，降低群众用法成本，让法律的服务功能、保障功能得到充分发挥，最大限度满足农村法律服务的基本需求。要完善相关法规和机制，为地方依法行政提供有力的法律和制度保障[6]。要尽快完善基层政府决策法律体系，对基层政府运行的各环节、各部门权责予以明确界定和规范。法律的制定需要综合考量地区的政治、经济和文化发展，要尽快修改目前与执行环境不相符合的法律条文。

3.2 充分发挥村规民约在乡村治理中的重要作用

作为村民自我管理、自我激励、自我约束的有效手段，村规民约在乡村治理中发挥着独特作用。在推进乡村法治治理的进程中，要充分发挥村规民约的作用。首先，在乡村社会，宏大的价值体系不能很好地与村民日常生活相适应，村规民约更贴近生产生活，它是乡村社会内生的价值形式，对村民行为具有引导和规范作用。其次，遵守村规民约有利于培养村民的规则意识。在乡村社会中，村规民约以传统为依托，能够被信服，是最有效和最节约成本的法律宣传和法律教育形式。最后，村规民约是国家法律的重要补充，它以一种最节约成本和更有实践效率的方式落实了基本的法律要求和道德要求，在一定程度上促进了村民对国家法律规范的遵守，对法律的落实起到了补充作用。

3.3 明确乡镇政府与乡村自治组织的职权范围

长期以来，乡村社会治理由乡镇政府“一手操办”。随着我国实行村民自治，乡村治理发展成为多主体协作治理。要在法律上明晰乡镇政府与村民自治组织的职责，并明确越权行为应当承担的法律后果等。乡镇政府的职权应集中在建设和谐乡村社区、乡村社会秩序维护以及公共产品供给方面，目的是为乡村社会提供和谐稳定的大环境。村民自治组织应明确自己的权限范围，配合乡镇政府工作，发挥自身在乡村社会治理中的重要作用，为依法做好民主选举、监管、决策奠定坚实基础。乡镇政府与村民自治组织的良性互动能有效促进和谐乡村关系发展，是乡村治理法治化的重要一环。

3.4 培育法治主体，大力开展普法宣传

要培育法治主体，大力开展普法宣传教育，为乡村社会营造浓厚的法治氛围。农民是承载着长期历史传统的特殊社会群体，要想让这一具有悠久历史的群体焕发出新的活力，由现代化的遗弃者转化为现代化的促进者，一定要通过思想文化教育展开对其的重新塑造[7]。要全面深化乡村法治宣传教育，尤其是《村民自治法》，让广大村民知道村民自治特别是村委会民主选举的相关法律、法规和办法，做到知法、懂法、用法。要提高普及法律知识的针对性和实效性，以增强乡村干部群众法治意识为重点，满足群众的法律需求，要建立多样化的普法平台，特别是通过案例教育，提高村民法律意识，引导村民理性表达个人诉求。乡镇干部法律素养对于乡村治理模式的转换有非常大的影响，形成此种素养需要较长的过程，亟需强有力的制度保证。应完善基层干部学法机制，使其变成一种惯例，要把法律知识学习拓展至初任培训、干部选拔等环节，将依法行政落实到工作的方方面面。应把依法行政水平作为一项关键评判指标纳进考核体系，促进乡镇干部提升依法治理水平。

4 结语

乡村法治对于乡村和谐发展具有重要作用。乡村法治是一项系统工程，在短时间内全面实现乡村法治是不切实际的，它需要上到政府的各级领导，下至田间农民的共同努力，需要尽快解决当前乡村法治建设面临的诸多矛盾。要想从根本上维护农民权益，维护乡村社会稳定，就必须使乡村法治走上正轨，让乡村法治成为乡村社会共识，唯有如此才能更好地实现全面依法治国的目标。