全面从严治党视阈下“不担当、不作为”的生成逻辑与治理路径

薛 冰

(中共天津市委党校，天津 300191)

一、当前时期“不担当、不作为”的典型表现

所谓“不担当、不作为”，是指党员干部在履行岗位职责、从事社会治理以及提供公共服务的过程中，不履行或者不完全履行自身应尽职责，从而降低政府服务效能和损害政府公信力的现象。“不担当、不作为”是全面从严治党新常态下部分党员干部暴露的消极对抗的表现形态，具有隐蔽性、欺骗性和传染性。

(一)“管卡压”变“推绕拖”，不想担当作为

党中央出台《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规后，有的干部虽然礼不收了、饭不吃了，但是该干的工作也不干了，该担的责任也不担了，以往是“门难进、脸难看、话难听、事难办”，现在是“门好进、话好听、脸好看，就是事不办”，特别是对界限不清的事推诿扯皮，客客气气“踢皮球”。

(二)争当“二传”不做“主攻”，不愿担当作为

有的干部在工作上浮于表面，不愿俯下身子深入研究，尤其是工作推进遇到阻力或者困难时不是选择勇于进取、攻坚克难，而是选择绕过阻碍、躲避困难，争当“二传”，对待人民群众反映的问题与困难“打太极”，将原本属于自身业务职责范围的“分内之事”推给上级或者其他部门，不愿破解困境与难题，缺乏敢于担当的精神。

(三)把“责任状”变“免责单”，不敢担当作为

伴随全面从严治党深入推进与执纪问责持续发力，有的干部惧怕承担责任，该决定的不敢决定，工作中瞻前顾后、犹豫不决，畏首畏尾、缩手缩脚，通过与下属单位或者下级干部签订“责任状”来“转移责任”，试图让下级的“责任状”成为自己的“免责单”，明哲保身，不“敢”担当作为。

(四)“本领恐慌”“能力低下”，不“会”担当作为

有的干部面对经济社会转型和改革深入推进中出现的新问题新情势茫然不知所措，未能摆脱对旧有思维和方法的依赖，仍然运用老办法来应对新问题，没有掌握引领和驾驭经济社会发展新常态的本领与能力，工作思路和干事能力不能紧跟时代发展的步伐，导致工作上无所适从、力不从心，不“会”担当作为。

(五)“花拳绣腿”“走秀摆拍”，不真担当作为

有的干部沉湎于文山会海、善于摆拍摆谱、争做“墙上功夫”；有的干部习惯纸上谈兵、夸夸其谈，拍胸脯、表决心，热衷于立军令状；有的干部汇报工作只报喜、不报忧，应付检查弄虚作假、糊弄了事，临时编造方案和数据，不求过硬、只求过关，看似“奋发有为”，实际“不真作为”。

二、“不担当、不作为”问题的深层根源

当前部分党员干部出现“不担当、不作为”问题既有理想信念和宗旨意识缺失的内在原因，也有外在压力和机制缺陷的外在原因。

(一)当前部分党员干部对马克思主义信仰和为人民服务宗旨意识的缺失

新中国成立伊始，中国共产党主流意识形态的长期养成以及革命目标的牢固树立，促使党员干部在信仰层面呈现“一元化”的表现，尤其是以毛泽东为首的党中央非常重视党员干部的理想信念与宗旨意识教育，使全党上下对马克思主义高度认同，政治信仰与宗旨意识十分坚定而明确。当前我国正处在社会转型的关键时期，呈现出由计划经济向市场经济、由传统社会向现代社会的双重变革，造成部分党员干部理想信念与政治信仰出现动摇与缺失，不再呈现“单一化”而是出现“多元化”的趋势，信仰层面出现混乱和偏颇，暴露出怀疑甚至摒弃马克思主义信仰的问题。正是马克思主义信仰的缺失与虚化，导致有些党员干部共产主义理想信念开始发生动摇，进而精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”。全心全意为人民服务的宗旨意识逐渐淡化，从而滋生“不担当、不作为”问题。

(二)长期执政形成的精神懈怠与政治惰性以及对既有权力秩序的固有依赖降低了改革的内在动力

中国共产党经过艰苦卓绝的斗争由革命的发起者变为国家的执政者，由既往旧秩序的反对者成为新秩序的构建者，进而变成当前秩序的捍卫者。反对者、构建者乃至捍卫者的内涵与意义大相径庭，使命责任大不相同。政治学上所谓“执政陷阱”，是指一个政党长期执政容易造成精神懈怠，惰性滋生，改革动力日益减低，不再像革命时期那样勇于直面困境和破解难题，而是追求躲避矛盾和逃避问题，维护既有利益与秩序。长期执政的惯性易于导致一些党员干部丧失改革动力和忧患意识，滋生安于现状与享乐主义思想；易于在党内产生不思变革与墨守成规的心态，错失改革创新的重大机遇和时代契机；容易造成党内成为自我封闭的体系，变成凌驾在国家和人民之上的势力；容易在党内催生既得利益团体，削弱和降低改革发展的内生动力。

(三)当前深入反腐与执纪问责高压态势刺激下的非正常心态

党的十八大以来，中央深入推进反腐工作，狠抓作风建设，严格落实执纪问责，《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规的陆续颁布实施，对党员干部内架“高压线”、外念“紧箍咒”。党员干部一些陈旧思维模式和既有工作方式被打破，使一些党员干部滋生“为官不易”“官不聊生”的心态。由于压力大，干事创业的难度逐渐加大，一些党员干部的内心就会滋生回避矛盾、躲避责任的心态，从而产生“宁可不成事也要不出事”的想法，因为躲避问题远比破解难题面临的风险要小很多，由此一来 “不担当、不作为”也就成为理所应当的后果。

(四)干部绩效考核与监督问责体制机制不合理不完善

体制机制是促进工作顺畅有序完成的保障和支撑，健全完善的体制机制易于激发人的主观能动性，激励奋发有为；而不健全和不完善的体制机制容易导致消极悲观，因而让人的进取心减退。但是当下在干部绩效考核评价机制选人用人机制等方面依然存在很多不足，甚至在一定程度上不太合理，打击了部分党员干部的积极性和进取心，客观上也助长了“不担当、不作为”现象的滋生与蔓延。特别是在激励机制层面还存在着平均主义现象，没有将考核结果与激励机制有效衔接，往往做与不做都一样，做多做少都一样，甚至做还不如不做等不正常、不合理的现象时有发生，导致一些党员干部意志消沉，精神懈怠。与此同时，干部绩效考核体系、指标设计以及权重分配欠缺科学和理性，缺乏引入第三方机构和扩大公众参与干部绩效考核，特别是对于维稳、环保以及安全生产等领域不区分情形实行“一票否决”惩罚考核机制使得党员干部畏首畏尾、不敢担当作为。

三、“不担当、不作为”现象的现实危害

“不担当、不作为”是严重动摇党的执政根基的致命毒瘤，是破坏党和政府公信力的入髓病灶，如不及时和彻底地整治，必将弥漫和扩散于全党。

(一)“不担当、不作为”严重动摇了党员干部的理想信念与价值追求

当今世界政治经济格局分化重组，经济全球化不断加深，科技进步日新月异，综合国力竞争日益激烈。同时，国内经济体制改革、转型升级以及结构调整方式，社会治理格局与利益调整方式都发生深刻变化，经济社会的发展转型与利益格局的重新整合分化，使得党员干部在思想观念、价值取向和意识形态日益多元化，党员干部的思想和行为产生诸多的茫然不知与无所适从。当今信息网络的高速发展和广泛传播，特别是一些西方国家借助信息网络向广大党员干部传播和灌输享乐主义和功利思想，使一些党员干部受到腐朽思想和歪理邪说的影响，不思进取、贪图享乐，从而滋生“不担当、不作为”懒政怠政现象，严重扭曲了党员干部的价值追求，动摇了党员干部的理想信念，威胁了党的坚强领导地位与堡垒作用。

(二)“不担当、不作为”使党员干部不能引领和驾驭经济社会发展新常态，阻碍了社会主义伟大事业的发展步伐

当前经济社会发展已经进入新常态，经济建设和社会治理等诸多领域出现了与以往不同的新问题新现象，特别是面临经济转型和社会变革的阵痛期与失调期，党员干部承担的历史重任更为关键。尤其是党的十八大以来随着整风肃纪、严肃问责的深入推进，过去以往依靠打擦边球、钻制度漏洞和搞政策变通的方式已经行不通了，拉关系、套感情的手段已经没有市场了。与此同时，面对经济社会发展的新常态，一些党员干部仍然迷信过去保守僵化的思想意识和发展理念，仍然没有认清和掌握经济社会发展的客观规律，仍然依赖以往传统发展经济与调控社会的方式和手段。面对新情势，一些党员干部缺乏改革攻坚的强大勇气，缺乏创新灵活的多重举措，这种“黔驴技穷”的庸人心态，容易滋生“不担当、不作为”问题。

(三)“不担当、不作为”破坏了党与人民群众始终保持的血肉联系，腐蚀了党的执政根基

中国共产党的执政宗旨就是全心全意为人民服务。不论是在革命战争年代，还是全面建成小康社会的新时期，党所取得的任何辉煌成就都得益于广大人民群众的支持和拥护[1]。然而，在现实社会中如果放任“不担当、不作为”现象在党内蔓延和传染，会使一些党员干部淡化全心全意为人民服务的宗旨意识，降低自身的政治责任感和历史使命感，不能真正关注人民群众的艰难困苦，对广大人民群众普遍关心和热切关注的问题不作回应，忽视人民群众的愿望和期待。对人民群众的反映和诉求漠不关心，淡薄全心全意为人民服务的宗旨意识，疏远和人民群众的紧密联系和鱼水之情[2]。我们应当清楚地认识到，失去广大人民群众的支持和拥护，将使我们党的领导成为无源之水、无土之木，严重破坏和腐蚀我们党的执政地位与执政根基。

(四)“不担当、不作为”破坏了党员干部在群众中的良好形象，严重影响和降低党和政府的公信力

党的十八大明确提出应当创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。当前时期部分党员干部滋生“不担当、不作为”问题就是懒政怠政的鲜明体现，这不仅大大降低了行政管理的效率，严重阻碍了法治、高效和责任政府的构建，同时也严重损害和降低了党和政府的威望与信誉，侵蚀了党和政府的社会公信力。党和政府社会公信力的强弱将直接影响政府的权威与形象。党和政府社会公信力强，其所制定与推行的法律和政策就会得到人民群众的支持和拥护；反之，不仅不能得到群众的支持和拥护，甚至会遭到群众的抵触和反对，将严重阻碍社会主义伟大事业的建设。特别是在经济社会转型和利益多元化的今天，为了解决社会诸多领域的矛盾冲突，就迫切需要得到广大人民群众的理解和认可。而“不担当、不作为”必将削弱和抵消改革创新的推动力量，严重影响中华民族伟大复兴强国之梦的实现。

四、治理“不担当、不作为”，深入推进全面从严治党向纵深发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面深化从严治党，推行一系列具有突破性和创新性的重要举措，严厉惩治腐败、净化政治生态。“不担当、不作为”本质上就是消极腐败，动摇了党员干部的理想信念，侵蚀了党的执政根基，阻碍了社会主义伟大事业的建设。因此，我们应当以高度的责任感和使命感坚决防范和治理“不担当、不作为”现象，加强源头管控、坚持多措并举，坚决遏制“不担当、不作为”现象的滋生和蔓延。

(一)加强理想信念与宗旨意识教育，引导党员干部“想”担当作为

首先，我们要把思想建党作为党的基础性建设，引导广大党员干部树立正确的权力观、政绩观和价值观，始终牢记全心全意为人民服务的宗旨意识，切实理解“我是谁”“依靠谁”“为了谁”，自觉践行“三严三实”要求，牢固树立“四个意识”，把理想信念与实际工作有机结合起来，知行合一，切实增强党员干部履职尽责的自觉。

其次，各级党员干部坚决按照“一岗双责”要求，在做好本职工作的同时，坚决抓好党建工作。我们应当健全完善党内政治生活，严格落实“三会一课”制度，继续深入推进“两学一做”学习教育常态化、制度化，通过专题民主生活会与组织生活会，对照工作实际认真查摆自身存在的“不担当、不作为”问题，深入查找问题原因，自觉开展批评和自我批评，坦诚相见、相互帮助，主动清除思想上存在的毒瘤。

最后，我们应当推进党员干部思想政治教育的创新性与多元化，改变过去单纯理论教育的方式，丰富和创新思想教育的多种方式，将理论教育和实地学习相结合，将宣传典型模范和参观警示教育相结合，将传统载体和新兴媒介相结合，切实提高思想教育的实效性。特别是善于运用微博、微信以及视频平台等新兴媒体，通过连环漫画、中国故事、经典书籍导读、理论在线、党史回顾以及视频微讲堂等喜闻乐见的方式提高党员干部思想政治教育的针对性和实效性，促使党员干部从内心深处“想”担当作为。

(二)提高引领经济社会新常态本领，促进党员干部“善”担当作为

首先，面对新形势、新挑战和新要求，各级党员干部应当深化对当前经济社会发展阶段性特征和社会主义市场经济发展规律的认识，加强对复杂多变的国内外形势以及背后深层根源的研判，坚持与时俱进、开拓进取，以“千磨万击还坚劲，任尔东西南北风”的定力，直面和攻克经济社会新常态下所集聚的矛盾和问题，以高度的政治责任感和历史使命感肩负起引领时代发展的重任。

其次，各级党员干部应当转变过去经济社会发展的传统思想，摒弃过往简单、陈旧和一成不变的方法手段，坚决不能再以“过去这么干、以前就这样以及依照惯例办”为借口，坚持问题导向、增强担当意识、克服本领恐慌[3]。各级党员干部应当善于思考、善于探索和善于借鉴，多出实招、高招和新招，提高把握和运用市场经济与社会发展本质规律的本领，提高驾驭和协调复杂多变的经济社会发展形势与各种利益关系的本领，提高处置和化解新时期社会治理矛盾冲突与复杂局面的本领，提高主动培育和自觉运用法治思维与法治方式的本领。

最后，各级党员干部应当勤于思考、恳于请教，主动学习、吸收和借鉴域外发达国家和国内其他地区经济社会发展治理的有益经验与先进做法，集各家之所长、聚各方之能量，切实提高各级党员干部引领经济社会发展新常态的各项本领，促进各级党员干部善于担当作为。

(三)构建科学合理的考核评价机制，激励党员干部“愿”担当作为

首先，坚决围绕党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，科学设置党员干部考核评价指标体系，纠正以往单纯“以GDP论英雄”的考核方式与指标权重，全面评价地区政治、经济、文化、生态、法治以及民生等领域综合发展水平，从追求经济增速和建设规模转向注重社会民生与公共服务，降低速度和规模的权重，增加质量和效益的权重，特别是增加依法行政、创新升级、教育医疗、增加就业、精准扶贫以及均等服务等方面加分奖励权重。同时，对于维稳、环保以及安全生产等涉及“一票否决”的负面考核指标，结合当地实际情形和过往落实整改情况区分对待，对监管失职、消极应对和敷衍塞责“一票否决”并严肃问责，对履职尽责、事发偶然和认真整改可酌情扣减并约谈诫勉，实现考核评价指标体系的科学性与人性化。

其次，逐步构建多元化党员干部考核评价主体，增加社会公众、媒体和第三方专业评价机构等主体参与对党员干部的考核评价，避免单一考核评价主体存在盲区或者偏见从而影响考核评价的科学性、权威性与认可度，实现精准考核。

最后，加强和完善考核评价结果运用机制建设。只奖不罚和只罚不奖都不具公平合理性，或者干与不干一个样，干好干坏一个样，都难以激发党员干部干事创业、勇于担当的热情。因此，必须强化考核评价结果与党员干部选任、奖惩和问责相互联动的机制。一方面，在领导干部选拔任用上，要严格贯彻落实《党政领导干部选拔任用工作条例》和《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》等规定，把考核评价结果作为职务晋升的重要依据之一，形成正确的用人导向，打造“有为者有位，不为者让位”的政治新常态。另一方面，要落实考核评价结果问责机制，对于经考核评价被认定存在“不担当、不作为”问题的干部，一律不得提拔重用，并依据党纪国法严肃问责。通过健全和完善科学合理的考核评价机制，能够营造良好的政治氛围，激励党员干部“愿”担当作为。

(四)探索区分对待的容错免责机制，促进党员干部“敢”担当作为

首先，各地党委组织部门应当会同纪检监察部门探索制定出台《党员干部改革创新容错纠错免责暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，从政治上和思想上对勇于担当和干事创业的党员干部给予关心、肯定与保护，营造坚决支持和鼓励党员干部改革创新、奋发有为的良好氛围，并形成宽容失败和允许试错的良好政治生态。

其次，《暂行办法》应当明确容错免责的界限与范围。我们可以探索以下几种情形:在落实上级和本级党委、政府决策部署中出现工作失误和偏差，但已经过民主决策与风险评估程序，且没有为本人和他人谋取私利的；在变革和创新原有体制机制中因缺乏经验、先行先试造成探索性失误或者没有实现既定预期的[4]；在推进重大改革创新项目中因大胆尝试、全力推进造成一定损失和矛盾冲突的；在化解历史遗留问题、处置突发应急事件或者其他危及公共安全与人民群众生命财产的重大事件中勇于担当、敢于处理和主动揽责的；法律法规没有明确禁止，创造性开展工作或者审查决策引发一定负面影响或者造成一定损失的；其他不可抗力情形。这些均可纳入党员干部容错免责的界限与范围。特别需要强调的是，对于党员干部容错免责应当严格按照习近平提出的“三个区分”，严禁突破原则和底线，认真甄别、严格审查，严禁打着改革创新的旗号谋取私利、胡乱作为，坚决杜绝容错变纵容、免责变庇护。

最后，对于责任豁免，应当严格遵循申请、受理、核查、决定和备案的程序，对申请免责的党员干部由具有组织管理权限的党组织会同纪检监察机关严格审查责任豁免资料，认真调查研究，本着对人民负责、对历史负责和对干部负责的态度，依法依规做出处理结果。对于认定为容错免责的党员干部，在党风廉政建设责任制考核、干部提拔任用考察、在职称评定审核以及各项先进评比中不予一票否决，并免除行政问责，确需追究党纪政纪责任的应当给予从轻、减轻处理。通过探索构建区分对待的容错免责机制，能够激励党员干部卸载思想包袱，勇于改革创新，促进党员干部敢于担当作为。

(五)建立行之有效的监督问责机制，督促党员干部“要”担当作为

首先，进一步加强对权力运行的监督和制约，各级党政机关应当划清权力界限，明确责任范围，依法科学制定权力清单与责任清单并严格依照落实，坚持“法定职责必须为”“法无授权不可为”，既避免权力交叉重叠，又防止职责真空不清，杜绝为“不担当、不作为”提供借口和留有余地。我们应当依据职权分工科学合理界定责任位阶和类型，明确区分政治责任、领导责任和法律责任，并在此基础之上针对“不作为”“慢作为”和“乱作为”等“不担当、不作为”类型进一步确定集体责任和个人责任、主要责任和次要责任以及直接责任和间接责任等，不能不问青红皂白各打五十大板，而是实现精准问责。

其次，我们应当以严格贯彻落实《中国共产党问责条例》为契机和抓手，为各级党员干部明确底线、划定红线，并实现与《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》以及《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》的有效对接，共同构成全面从严治党的制度框架与闭合系统，将党员干部监督问责之网织牢织密。同时，将监督问责与党内巡视有机结合起来，实现对党员干部监督的常态化与全覆盖，并将巡视结果与监督问责有效结合。对待“不担当、不作为”问题要以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头严格落实监督问责，没有网开一面、不搞下不为例，坚决维护监督问责的严肃性和权威性，让失责必问、问责必严成为管党治党的常态，增强党员干部的敬畏之心，形成对党员干部特别是怠于作为、缺乏担当者的有力震慑。此外，还应当构建对党员干部的立体监督体系。一是进一步加强和完善党内监督，各级纪检监察部门应当切实履行好监督职责，围绕监督责任设计制度体系，创新监督手段和方式，提高党内监督的针对性与实效性，实现党内精准监督。二是推进党内监督与党外监督相结合，注重发挥人大、政协、司法、群众、网络以及媒体监督的作用，特别是在信息网络与新兴媒体高度融合的今天，我们应当密切关注自媒体、微信和微博等网络媒体的舆情与信息，做到既充分发挥网络与媒体监督作用，同时又准确及时引领舆论导向，逐步形成以党内监督为龙头，党内监督和外部监督相结合，各种监督方式紧密结合、整体发力的全方位立体监督体系，让“不担当、不作为”者暴露在全景监督的聚焦下，让“为官不为”“尸位素餐”者无处遁形，促进党员干部形成主动作为的政治自觉。

最后，作为推进监督问责的保障落实机制，各地党委组织部门应当会同纪检监察部门探索制定出台《不称职干部召回实施办法》，全面推行干部召回制度。对经过党内监督、干部考核和群众评议确定存在“不担当、不作为”或者其他不称职问题的党员干部，由对该干部具有管理权限的组织部门向同级党委(党组)提出拟召回名单，对拟召回干部的现实表现和工作业绩进行严谨、客观和公正的研判，最后由党委(党组)集体讨论确定召回名单，并赋予被召回干部陈述和复议的权利。对于确定召回的干部，应当安排其到党校、行政学院进行学习，对其从理想信念、工作作风和能力素质等方面进行回炉教育，补足其精神之钙，塑造其担当之情，提升其干事之力。对经过回炉教育的党员干部，要对其进行学业考核，考核达标的由组织部门安排其到基层一线部门工作锻炼，并对其进行为期一年的跟踪考察，经过跟踪考察合格的由组织部门根据其自身情况安排工作岗位；对经过跟踪考察仍不合格的，按照法律法规给予降职、降级或者免职，达到辞退或者解聘情形的，严格按照《中华人民共和国公务员法》和《事业单位人事管理条例》等规定予以辞退或者解聘[5]。通过严格落实党员干部监督问责和不称职干部的回炉再造，整肃党员干部的慵懒、散漫和无所作为，督促党员干部担当作为。

“不担当、不作为”问题是新的历史时期下滋生的毒瘤与病灶，是对全面深化从严治党的消极抵抗。“不担当、不作为”现象的蔓延将会动摇党员干部的理想信念，侵蚀党的执政根基，破坏社会主义伟大事业的深入推进。因此，我们应当高度重视“不担当、不作为”问题产生的巨大危害，采取教育和考核并用，激励与惩戒并举的方式，从思想上和制度上构建全方位、多角度和立体型的化解路径，要从行动上坚决摒弃庸、懒、怠、散以及不作为、乱作为和慢作为等不良习气，促进和激励党员干部“想”担当作为、“善”担当作为、“愿”担当作为、“敢”担当作为和“要”担当作为。切实将履职尽责内化于心、外化于行，勇于担当、奋发有为，为实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的强国之梦贡献力量。