新时代实现“老有所养”的战略路径与政策重点

高传胜

(南京大学，江苏 南京 210023)

实现“老有所养”是新时代人民向往美好生活的重要内容。中国不仅是世界上人口最多的国家，还是老龄人口最多的国家。按照国际标准，中国自2001年进入“老龄化社会”(Aging Society)，2017年65岁及以上老龄人口已经超过1.58亿，占比上升至11.39%。这虽然远低于日本、意大利、德国等发达国家的人口老龄化水平，但如果考虑经济发展阶段与水平，中国具有明显的“未富先老”“未备先老”特征。尽管国家已经从养老保障制度和养老服务体系两个方面加强建设，但由于这两方面都存在一些突出的问题，因而，养老“难”与“贵”问题依然比较突出。不仅如此，国家和家庭人口结构出现的双重变化动向，又使我国面临“老有所依”新形势。在此新情境下，为了更好地实现“老有所养”，解决无数家庭的后顾之忧，促进社会和谐稳定与健康发展，必须结合中国国情，紧扣经济社会发展的宏观大势，按照全面深化改革、全面建成小康社会的总体战略布局，坚持在发展中保障与改善民生的基本方略，一方面继续深化养老保障制度的改革建设，另一方面促进养老服务业全面发展。

一、新时代实现“老有所养”面临的新问题、新形势

实现“老有所养”必须从养老保障与养老服务两方面着力，但这两方面都存在各自不同的突出问题。在养老保障方面，统账结合的基本养老保险制度需要深化改革，以增强其激励约束功能、提高制度吸引力，进而既调动全民参保缴费的积极性，又解决保险基金面临的可持续发展问题。此外，各地缴费基数不规范不统一，在经济高增长阶段确定的名义缴费率在经济增速换挡、追求高质量发展阶段则显得偏高，并影响补充性养老保障的发展空间。在养老服务方面，服务供给总量不足与结构性失衡并存；与多层次、多样化需求相适应的养老服务业分类协同发展与治理格局尚未真正形成；居家、社区养老的专业化支撑服务不足，机构养老尚未引起社会足够重视；医养结合不够，长期照护服务发展明显滞后[1]。

此外，由于人口自然增长率的长期下滑，国家和家庭人口结构出现了双重变化趋向，这直接影响到规模庞大并不断增长的老年人口可依靠的社会力量状况，进而使“老有所依”面临新的形势与挑战。图1反映改革开放以来中国人口出生率、死亡率以及自然增长的变化状况。从中可以看出，人口死亡率总体上呈微升态势，尽管其间略有波动。与此不同，人口出生率在经历了几年的波动式上升之后，总体上呈大幅下降态势，如果拿1987年最高点的23.33‰与2010年最低点相比，下降近一半；2010年以来，又出现了微升动向，由于“全面二孩”政策效应的逐步显现，2016年上升得更为明显，达到12.95‰，但2017年又略有下降，降至12.43‰。正是受到人口出生率与死亡率不同变化态势的共同作用，人口自然增长率出现了长时间的下滑，直到2010年才止步，并开始略有回升，2016年上升得较为明显，达到5.86‰，比2010年和2011年上升了7个百分点，2017年又转而降至5.32‰。

图1 中国人口出生率、死亡率与自然增长率图2 按年龄分组的人口数量图3 按年龄分组的人口占比图4 老年抚养比注:图1～图4数据来源于《中国统计年鉴2017》与《2017年国民经济与社会发展统计公报》。

如此之人口增长状况，直接影响到国家人口总量增长与人口结构变化，特别是年龄结构变化。一方面，老年人口总量和比例一直在稳步持续增长，人口老龄化在不断深化。65岁及以上人口数量在持续增长的同时，老年人口比例亦呈现稳步上升态势，2016年、2017年持续创出历史新高(参见图2、图3)。另一方面，15岁～64岁劳动年龄人口在经过长时间的持续增长之后，出现了下降动向，其中总量从2013年开始下降(参见图2)，占比则从2010年开始下降，如今已经连续下降7年(参见图3)。人口总量和结构的双重变化趋向，使得持续增长的老年人口可依靠的社会力量出现了减少迹象，因而“老年抚养比”近几年也出现了快速上升态势(参见图4)，2017年已经上升至历史高位，达到15.86%。因此，进入新时代的中国依然面临着“老有所依”新形势。

此外，家庭人口结构受人均预期寿命不断延长与生育政策放开的双重影响，亦将使“老有所依”面临新情境。据国家统计局数据，我国人均预期寿命已经由2000年的71.4岁稳步上升至2015年的76.43岁，其中男性由69.63岁升至73.64岁，女性则由73.33岁升至79.43岁。人均预期寿命不断延长，不仅可能增加家庭中的老人数量，还可能增加家庭中的人口代数，使主干家庭人口结构由“4-2-1”变成“X-4-2-1”。此外，全面二孩政策效应不断显现，可能使家庭结构进一步演变成“X-4-2-2”。这便意味着，家庭中年轻的夫妇二人，要同时照顾更多的孩子和更多的老人，因而“老有所依”还面临着新挑战。

二、实现“老有所养”的双轮驱动战略与政策着力点

在市场经济条件下，要实现“老有所养”既要保证老人的基本收入，防止老人陷入经济上的贫困，又要提供充分有效的老龄服务，二者缺一不可。前者靠建立健全社会养老保障制度、提高社会保障水平，后者靠老龄服务业特别是养老服务业全面发展。在积极转变经济发展方式、寻找经济增长新动力的当下中国，健全养老保障制度、提升社会保障水平，还有助于增强国内消费对经济增长的拉动力，降低对出口与投资的过度依赖；促进老龄服务业全面发展，则可以增添经济发展新动能，拓宽社会创业和就业机会，对冲制造业“去产能”对增长和就业带来的不利影响。

在养老保障制度建设方面，主要有两项重点任务。一是深化基本养老保险制度改革，促进制度公平可持续发展。尽管从财务模式看，城乡居民基本养老保险和包括机关事业单位工作人员在内的职工基本养老保险制度均实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，但前者更像是社会救助与福利制度，其主要原因在于城乡居民社会保险缴费收入在该保险总收入中所占比例一直比较低，2011年占36%，之后一路下滑，到2015年已经降至不足25%。因此，城乡居民基本养老保险首先要回归保险制度本原，其次则与职工基本养老保险制度一样，需要深化制度模式改革，解决现行制度面临的可持续发展挑战。根据财政部的决算数据，2014年、2015年职工基本养老保险的保费收入均已出现不够养老保险待遇支出的情况。因此，当前调动全民参保缴费的积极性最为迫切，可行的出路是将现行统账结合型制度模式转变为“大”名义账户制(Notional Defined Contribution，NDC)，甚至拓展成家庭账户，这有助于解决子女不养老人的问题。这样，一方面保留现行社会统筹部分互助共济功能强的优势，并进一步增强该功能与范围，另一方面则通过全账户的透明记账与公平精算来发挥完全积累制激励约束功能强的优势，真正实现现收现付制(PAYG)与完全积累制(Fully Funding System)两种模式优势的有机融合，而不是简单混合[2]。二是进一步规范基本养老保险缴费基数、适当降低缴费费率，为多层次养老保障体系建设提供有利空间，并通过EET等所得税递延政策支持商业养老保险、个人储蓄型养老保险等补充性养老保障多元化发展。

养老服务应成为实现“老有所养”双轮驱动中的政策着力点。一是因为提高社会保障水平在短期内难以实现突破。目前城乡居民基本养老保险水平是比较低的，主要原因在于大多数居民选择的缴费档次都比较低，而中央财政提供的基础养老金水平又极为有限。职工基本养老保险待遇主要取决于保险缴费，而缴费水平受制于经济发展阶段与劳动生产率决定的员工收入水平。中国目前尚处于世界银行划分的中等收入水平阶段，很多企业还依赖于低成本竞争优势，员工的总体受教育程度与劳动生产率水平还亟待提高。因此，养老保障水平要在短期内实现大幅提高的可能性比较小，更何况，经济增长速度已经转为中高速水平，难以支撑社会保险费收入水平的高速增长。此外，老龄人口和劳动年龄人口双向不利变化动向，也无助于养老保障水平的较大提升。因而，在短期内可望实现较大突破的只能依赖于促进养老服务业全面发展，而且相较而言，养老服务领域的行政性障碍较少，也更容易突破，全面深化改革、“放管服”综合改革都是破除行政性障碍的有利时机。二是因为“老有所养”必须通过养老服务才能最终实现，而且养老服务业充分有效发展有助于减轻社会保障的需求与压力。从学理的角度看，养老保障与服务的内容与功能是截然不同的。包括社会救助和保险在内的社会保障只是解决收入维持问题，并不直接解决养老服务与产品的供给问题，因而，如果没有充分有效的养老服务供给，社会保障不能从根本上解决现实中的养老问题。中国现在正是养老服务的多元化供给渠道不畅，才造成中低收入家庭出现养老“难”与“贵”问题，毕竟，高收入家庭可以依靠营利性养老企业来为他们提供养老服务、满足其高层次需求，经济困难家庭通常可以依靠政府投资建设的公立养老机构来提供服务、满足其基本需求，唯有数量最大、占比最高、支付能力有限的中低收入家庭缺少充足的服务供给。况且，养老保障从静态看主要是收入分配问题，而养老服务主要是发展问题。四十年的改革开放实践充分证明，只要切实破除行政性体制机制的制约，发展问题就会更容易得到解决。

三、适应多层次需求，促进养老服务业分类协同发展

要满足规模庞大并不断增长的老龄人口多层次、多样化服务需求，必须遵循包容性发展理念，走养老服务业分类协同发展与治理之路。包容性发展是一种倡导发展人人有责、机会均等，并重视利益共享、照顾弱者的新型发展理念与战略模式。中国养老服务业目前存在着总量供给不足与结构性失衡并存问题，就是因为存在着各种行政性因素，阻碍社会资本和各方面社会力量广泛参与养老服务业发展，因而，不仅大多数家庭倾向于选择的社区居家养老模式[3]缺少充分的专业化配套服务支持，大多数机构养老也难以满足中低收入家庭的合理养老服务需求。养老服务业发展不平衡、不充分，直接影响到人们在“老有所养”方面美好生活需要的满足，因此，遵循包容性发展理念，破除制约发展的行政性障碍，构建有利于调动各方面发展积极性的包容性制度框架，实现不同类型养老服务业分类协同发展与治理是新时代实现“老有所养”的根本出路。

具体到养老领域，就是要促进由不同主体构成的不同性质与类型的养老服务业分类协同发展与治理，满足不同收入水平老人的多层次、多样化养老服务需求。一是通过以追求利润最大化企业为主体的营利性养老服务产业，为中高收入家庭老人提供要求较高，甚至是个性化要求的中高档次养老服务。二是通过以新兴的社会企业为主体的非营利性养老服务事业，为中低收入家庭老人持续提供可负担得起的普通养老服务。三是通过以传统非营利组织为主体的公共慈善性养老服务事业，满足低收入家庭老人的一般性养老服务需求。四是通过公立机构提供的保障性公共养老服务来满足经济困难家庭老人的基本养老服务需求。反观现实生态，中国目前较为紧缺的主要是针对中低收入家庭的第二、第三类养老服务事业，特别是社会企业类型的养老机构。

实质上，上述四种类型的养老服务业，只是基于功能视角的学理分类。现实中的情况要远比这复杂，特别是在养老服务市场全面放开、行业发展与竞争均较为充分的情况下。根据经济学原理，如果没有行业壁垒，市场竞争又规范有序，那么，各类养老服务业可以得到较为充分的发展；如果也没有行政性干扰等因素而造成的垄断或寡头等存在市场势力的状况，那么，市场上将会产生充分甚至激烈的竞争。在强大的市场竞争压力下，无论是营利性还是非营利性经营主体，都不得不加强市场调查与研究，并通过科学合理的市场细分与定位，选择自己需要服务的目标市场，然后针对他们的收入水平和需求层次开发适合他们的养老服务与产品，以吸引他们消费。而由于前述承载社会使命的非营利性经营主体，特别是其中按照社会企业方式运营的社会组织，追求的是社会价值，而不是经济利益至上，有的还保留着传统非营利组织的非营利性特征，因此，它们在开发设计养老服务与产品时，会充分考虑中低收入老人的价格承受能力。如是，绝大多数老人的养老服务需求便可望通过市场化的养老服务产业和社会化的养老服务事业得到满足；在此情况下，不仅需要政府兜底保障的老人数量会减少，而且政府也更容易承担起经济困难老人的基本养老服务责任，其中包括通过购买服务、直接补贴经济困难老人等方式来承担公共养老服务责任。

正是因为中国养老服务业尚未形成多元化的全面发展格局，因而在不少制造行业已经出现产能过剩的今天，仍然还存在着养老“难”与“贵”的问题，这除有“未备先老”的认识根源外，与发展理念、思路不当亦有很大关系。回溯历史可以发现，我们在过去很长时期内，主要依靠政府兴办的公办养老机构来解决数量极为有限的老年人口的养老问题。然而，由于公办养老机构的床位有限，绝大多数老人都难以进入公办养老机构养老，更何况，公办养老机构还存在着经营效率不高、接受老人时操作不透明不规范等诸多问题[4]。由于养老市场前景广阔、商机巨大，一些逐利性资本纷纷投资兴办养老机构，可是在包容性创新精神严重缺乏的今日中国，绝大多数养老机构都是瞄准中高端市场，针对的都是中高收入家庭，数量最大、占比最高的普通百姓往往进不去、住不起。尽管随着第三部门的不断发展，也有一些社会资本投身于养老服务领域，创办非营利性养老机构，但由于中低收入家庭数量巨大，供需缺口一时间难以弥补，加之投资兴办非营利性养老机构还存在着行政许可等诸多繁杂甚至不合时宜的行政审批环节与手续。更何况，很多人还难以承担得起入住养老院这样的机构养老费用。鉴于此，在新时代，只有破除障碍，走养老服务业分类协同发展与治理之路，才能更好地实现“老有所养”。

要实现养老服务业分类协同发展，必须按照全面深化改革和“放管服”改革的要求，清除行政性障碍，构建分类治理与监管体制，尽快形成能有效调动各方面社会力量参与养老服务业发展的包容性制度框架。对于营利性和非营利性养老服务业，当前首要的是切实按照中央要求，全面放开市场，降低甚至取消行业壁垒，让社会资本能够公平享有投身于养老服务领域的发展机会；其次是取消行政许可等审批环节，改为采取登记备案制，同时简化和整合相关行政环节与手续。对于非营利性养老服务事业，不仅要放手传统NPO发展，还要鼓励和扶持新兴的社会企业发展[5]。当前尤其要加快政策法规制定，尽快确定社会企业的合法地位，研究制定行业规章，并通过各种措施鼓励和支持其规范有序快速发展[6]。比如学习借鉴英国的做法：领导带头倡导社会企业理念；有专门管理社会企业的部门；在大学、中学均有意培养专业知识与素养；通过税费优惠、政府采购等方式进行公共支持；通过“社会证券交易”(SSE)[7]等机制与方式进行金融支持；等等[8]。对于公立机构提供的兜底保障性公共养老服务，则须严格界定其服务对象并进行规范管理，同时要防止公立养老机构进入经营性领域造成不公平竞争；此外，还应该改革服务供给方式，为营利性和非营利性养老服务业发展提供公平竞争环境和更大市场空间。

四、不同养老模式下养老服务的专业化、规模化供给

在“老有所依”新形势下，有必要重新审视国内外流行的“以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充”的社会化养老模式。通常认为，由于费用等经济原因、情感等社会心理原因，绝大多数老人都会选择居家养老模式，即主要居住在家里，由外部提供配套支持服务；还有一小部分老人则选择社区养老模式，即老人通常晚上居住在家里，白天则寄托在社区服务中心，由其提供日托照顾服务甚至喘息服务；极少数老人则选择“机构养老”模式，即集中居住到养老机构中去，由它们来提供日常照料、专业护理等全方位、全天候、一条龙的规模化专业性服务。正因为如此，国内一些地区提出“90-7-3”、“90-6-4”养老模式。在这些流行的养老模式中，选择机构养老模式的老人只占不到5%的比例，95%以上的老人选择社区居家养老模式，即都离不开家庭成员的照顾。可是，在新的“老有所依”情境下，家庭中年轻的夫妇不仅要照顾1个～2个小孩，还要照顾一代甚至更多代的多位老人，这样会显得力不从心。

反观一些人口老龄化程度比中国高得多的发达国家，他们的养老模式与中国的情况有着很大不同。比如在工业七国(G7)中人口老龄化水平最低、市场化程度较高的美国，老人单独居住较多，子女并不需要赡养老人，无论是哪种养老模式，支持老人的都是外部的社会化专业性服务体系。再如在G7中人口老龄化水平仅低于意大利的德国，不仅有着“养小不养老”的传统，而且支撑老人生活的，要么是社区居家养老模式下的社会化专业服务，要么是事先选好的、当健康状况不得已时而住进去的专业性养老机构。德国的养老机构，不仅兴办主体多元，而且机构类型多样，高中低档应有尽有。在G7中人口老龄化程度最高并与中国文化相似的日本，不仅同样强调家庭意识，仍然保留着家庭养老传统，而且其三种社会化养老模式都主要依靠社会化专业性服务，如其中的居家养老模式，外部提供的专业性服务包括访问服务，日托服务，短期入住服务，租用福利用品服务如特殊床具、轮椅等，费用支付服务，居家看护支援服务，真是应有尽有。

而中国目前的状况是，无论哪一种社会化养老模式，都缺乏充分多元的专业化社会服务的支持，而更多地依靠家庭成员来照顾老人。养老服务业发展的不平衡、不充分状况较为普遍，难以满足规模庞大并不断增长的老人对“老有所养”的美好生活的追求。因此，在新时代，中国实现“老有所养”“老有所依”的关键在于增强每一种社会化养老模式下的专业性服务支持，充分发挥养老服务供给上的专业化分工与规模经济效应。只有这样，才能适应国家人口结构双重不利变化带来的“老有所依”新形势、新挑战，进而有效应对主流家庭人口结构变化带来的现实冲击。此外，还要重点发展类似国外的老年公寓、老年护理院等集中性养老服务机构，积极倡导与推广“机构养老”模式[9]。这样，既可以通过充分发挥养老服务供给的专业化分工与规模经济优势来克服分散的单个家庭养老面临的人力不足、专业性不高与规模不经济等缺陷，又可以实现老人、家庭、社会和国家的多赢局面。这也符合现实需求状况。根据2017年9月底中国养老金融50人论坛、西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心联合发布的调查结果，有40%的受访者对养老院养老是认可的，而且受教育程度越高、收入越高的群体对养老院养老的意愿更强烈。因此，顺应新形势，适应现实需求，积极倡导机构养老是新时代实现“老有所养”的重要出路。

五、深化“放管服”改革，助推养老服务业全面发展

在全面深化改革的总方向下，中央政府正在积极推进简政放权、放管结合和优化政务服务改革。在此强大推力与压力下，相关职能部门已经认识到养老服务领域“放管服”改革的重要性与紧迫性，并密集出台了相关政策，如2016年12月国务院办公厅颁布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(以下简称《意见》)，2017年1月民政部、发改委等13个部门联合发布的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(以下简称《通知》)。这意味着养老服务业“放管服”改革开始正式部署与推进，各地的改革亦相继展开。鉴于此，这里将结合相关政策内容并从学理上进一步剖析深化改革的可为空间，以期为相关政策优化完善与改革实践探索提供一定的参考，进而助推养老服务业全面发展、早日破解中国式养老“难”与“贵”的问题。

1.推进简政放权。综合上述政策内容看，《意见》主要强调通过降低准入门槛、放宽外资准入、精简行政审批环节和营造公平竞争的市场环境等具体措施来推进养老服务市场的全面放开，《通知》则从养老服务投资项目审批报建手续和养老机构审批手续两个方面对简政放权作了具体部署。总体而言，两份文件的思想解放程度和改革力度都是前所未有的，充分体现了“非禁即入”的基本原则，而且提出的具体措施亦切中要害，其中包括推行养老机构申办一站式服务，建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台。这些措施如果能落到实处，将有助于激发社会资本参与养老服务的活力。尽管如此，仍然还有进一步可为的空间，具体来说起码包括：一是取消养老机构设立的行政许可制，实行注册备案制，因为许可制下的关键审核内容是对床位数的具体要求，这既无必要，也不利于推动大众创业、万众创新；二是尽快确定社会企业的合法地位与行业规章，简化社会服务机构的注册登记程序，整合不同类型养老机构的注册登记机关，并强化信息公开与社会监督，同时将精简的经办力量用于加强监管；三是在广泛调查微观主体需求的基础上，进一步精简优化审批体制与程序，着力解决证、照等行政程序不同步问题，节约社会资本的投资成本。

2.强化监督管理。《意见》强调各地要建立健全民政部门和相关部门协同配合的监管机制，加强对养老机构运营和服务的监管；《通知》则进一步提出要从提升行政监管能力、规范行政执法行为、建立社会评估机制和畅通投诉渠道等方面强化监管能力，并倡导推行“双随机、一公开”监管模式①。监管涉及供需两侧，包括行业监管与市场监管两方面内容，这在上述两份文件中均有所体现。但深入分析可以发现仍然还有深化改革的可为空间，其中特别是监管体制机制与方式方法。在上述文件提及的监管部门中，民政部门主要擅长社会福利事业管理，其他方面则缺乏核心内容与监管能力，食品、医疗卫生、消防、环境、规划建筑、土地、产权等诸多方面的监管皆非其所能胜任的，即使是注册登记，工商行政管理部门的网络和能力都比它更强。因此，可以借鉴一些地方的实践探索与改革创新做法，整合包括民政、老龄办在内的相关监管力量，形成综合性监管机构，全面行使包括养老服务行业和市场两方面在内的监管职能，而民政部门的养老服务管理职能与机构人员也可以划转到相关部门，进而规避其监管力量单薄、核心能力欠缺、管理专长主要限于社会福利事业等诸多方面的问题，真正构建大部制式的综合监管部门。在监管机制与方式方法上也需要不断改革创新，一方面改变主要依靠政府部门监管的传统做法，充分发挥行业自治作用和社会力量的监督作用，另一方面则可积极探索激励性治理方式方法，如2017年8月江苏省政府发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，即允许经营良好的民办非营利性养老机构从结余中提取一定比例用于奖励举办人，进而增强社会资本投身养老服务业发展的积极性。

3.优化政务服务。政府职能必须通过具体的政务服务工作才能实现，因此，政务服务水平直接关系到政府职能发挥的绩效，同时还影响着市场环境的优劣。在《通知》中，主要强调从政府信息公开和政府精准推动养老服务业发展能力两方面来提升政务服务水平。政府信息公开做得好，不仅有助于投资经营者适时抓住养老服务领域的发展机会，而且可以充分发挥社会监督作用。精准推动养老服务业发展，则是强调政务服务工作方式方法要不断创新，以提高政策效果。此外，优化政务服务还要特别关注激发社会资本参与养老服务的具体方式：一是政府为经济困难家庭提供保障性公共养老服务可以采取向社会购买服务方式[10]，这既有助于拓展社会资本兴办的养老服务机构的市场空间，又可以通过市场竞争压力迫使公立养老机构强化经营管理、提高服务效率与水平；二是对非营利性养老服务机构采取“补人头”而非“补砖头”“补床头”方式，这样有助于通过买方竞争压力促使养老服务机构不断改善经营管理与服务水平；三是政府对养老服务机构的土地、金融及财政等政策支持要充分考虑机构的性质与功能，既不能对不同类型提供同等政策支持，也不能对同一类型给予不同政策支持，要防止引发不公平竞争；四是政府主导建立的养老产业投资基金，不仅要着眼于改善养老服务基础设施，还要发挥补短板、调结构等作用，如支持居家、社区养老模式下社会化服务的规模化供给和家庭人口结构新变化动向下需求越来越大的机构养老服务。

注释：

①所谓“双随机、一公开”，即根据随机摇号原则，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，查处结果及时向社会公开。参见李松：“双随机、一公开”打造“阳光执法”——国务院办公厅“放管服”改革督查见闻，http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-05/18/content_5194992.htm，2017年5月18日.