脆弱性视角下京津冀应急联动机制研究

郑 琛,董 武

(北京行政学院，北京 100044)

一、京津冀应急管理走向协同化

(一)京津冀应急联动机制是探索区域发展体制机制创新的重要抓手

2014年2月26日，习近平在北京听取京津冀协同发展工作汇报后强调：“实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要。”京津冀应急联动，是实现三地优势互补、互利共赢的重要实践；是打通京津冀突发事件应对的大动脉，更广泛地激活三地应急要素资源的必由之路；是探索区域良性互动方式，推进城市应急基础设施相连相通、应急产业发展互补互促、应急资源要素对接对流、公共科普资源共建共享、社会风险联防联控的重要抓手。突发事件应对最需要三地走目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的共建共享道路。京津冀应急联动需要以京津冀城市群建设为载体，按照区域一体的原则，以提高三地应急能力为重点、以应急资源要素空间统筹规划利用为主线、构建适用于区域联动的长效应急联动机制，拓展三地在突发事件应对中合作的深度和广度。

(二) 京津冀应急联动机制是提高区域应急管理整体能力的重要探索

区域一体化的全面推进重塑传统的政府间关系，区域间竞争加剧的同时也面临区域公共问题的大量兴起，而区域公共问题的解决依赖于区域应急合力的形成[1](p.27)。《北京市“十三五”时期应急体系发展规划》强调：“要进一步扩大京津冀应急管理工作的合作内容和范围，健全完善常态化合作交流和联合应急指挥工作机制，不断细化空气重污染、森林防火、极端天气交通保障、防汛、地震、公共卫生、动植物疫情等领域的应急联动工作流程，进一步提高区域协同应急处置能力。” 各地政府独立的应急能力不再能够保一方平安，探索里应外合、自动补位机制，形成有力的区域联动合力，事关百姓福祉。三地需要进一步加强协作，只有加强区域组织协同领导、健全区域应急体制、完善法律法规、推进区域重大防灾减灾工程建设、加强区域灾害监测预警和风险防范能力建设、提高区域整体防灾水平和抗灾能力、建立区域防灾减灾救灾宣传教育长效机制，才能全面提升京津冀区域抵御自然灾害和社会风险的防范能力。

二、京津冀应急联动的约束条件

京津冀三地的聚集性，使城市突发事件具有多样性、时空耦合和链状分布等群发性和整体联动性的新特征[2](pp.5-7)。加之互联网时代内外环境的快速持续变化，三地应急联动作为一个复杂的巨系统，面临三个约束条件。

(一) 灾害体系与应急管理的不对称性

根据公共安全科学界提出的公共安全体系的“三角形”模型，突发事件、承灾载体、应急管理是基本的三要素，其中分布着灾害要素。灾害要素既包括突发事件所蕴含的物质、能量和信息，也包括承灾载体所蕴含的灾害要素，突发事件和承灾载体构成了灾害体系。在模拟时代，强大的政府管理会击败弱小的突发事件，会迅速高效地控制承灾载体的受损范围和影响，即使发生巨灾，如粮食危机或山洪冰雪，只要有庞大的政府干预介入，只要有负责任的干部在现场与群众同进退，其结果多数会朝着企稳向好的方向发展。然而在近二十多年中，最典型的数次恐怖袭击,破坏分子以一敌万，给一个城市带来的毁灭性破坏已不言而喻。这种灾害体系与应急管理的不对称性给京津冀三地应急管理工作带来的关键问题就是：应急管理的投入与公共安全的水平不再成正比。具体而言，不是各地单纯地增加应急装备的投入，单一的应急指挥软硬件建设，简单地提高政府工作人员应急能力就能保证有效避免或应对突发事件。

(二) 应急管理系统的复杂性

应急管理属于一个复杂系统，由大量遵从少数简单规则(如“以人为本、居安思危、统一领导、依法规范、快速反应、依靠科技”的原则，“预防为主，预防与应急相结合”的原则)的管理主体组成，但不同的管理主体的应急响应动作(如一个简单的上传下达的命令和指示)能够在突发事件现场引发一系列行动和连锁反应。一个发生在北京、天津、河北任何一地的突发事件，都会有数百位参与应急管理的工作人员做出信息传递、资源调配、任务下达的简单行动，指挥系统根据突发事件发展变化出现的新情况做出持续反应，不断地加工和生产信息，多响应主体之间呈现出更强的异质性、更丰富的网络性、更强的相关性和更大的适应性，增加了管理系统的复杂性。

(三) 灾害体系的不确定性

突发事件的下一刻会发生什么？承灾载体的下一步会出现什么状况？没有人能够精确预测。已经发生的事件常常是不确定的开端。在模拟时代，对突发事件的成功干预与预测的能力直接相关，政府可以很好地提早预测国家和社会将要发生的重大事件及可能出现的风险隐患；但当前在充满复杂性的应急管理系统中，一个未能预见到的下一步有可能会在短时间内改变态势及应对机制。从一定程度上讲，当前灾害要素具有较强的不可预测性。

基于网络时代应急管理面对的不对称性、复杂性、不确定性三个新的约束条件，京津冀应急联动需要新的整体性解决方案，以适应新形势、新任务。本研究选择“脆弱性”的视角和工具破题，探究新条件下灾害发生时，京津冀应急联动机制的哪些环节或部位最易首先被破坏并可能导致系统整体受损。

三、京津冀应急联动机制的脆弱性

京津冀应急联动机制的本质是契约行政[3]，是组织之间形成新的协作关系。京津冀应急联动是在政府主导的区域合作模式下，北京市政府、天津市政府、河北省政府作为区域合作的主要参与方，通过签订《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》这样的政府契约来推动政府间合作的一种区域行政方式。在合作协议的框架下，形成了一系列契约型文件，逐渐形成了京津冀应急联动机制。目前，京津冀三地政府主要签订了七类联动协议：电力应急联动机制(《京津冀电力应急救援协调联动协议》)、环境应急联动机制(京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议)、冰雪灾害应急联动机制(《京津冀冰雪灾害天气交通保障应急联动预案》)、空气污染应急联动机制(《京津冀核心区域空气重污染预报会商及应急联动工作方案(试行)》)、安全生产联动机制(《关于建立京津冀区域安全生产应急联动工作机制的协议》)、水污染应急联动机制(《2017年京津冀水污染突发事件联防联控工作方案》和《京津冀水污染突发事件联防联控机制》)、卫生应急联动机制(《京津冀突发事件卫生应急合作协议》)。

近年来，以“脆弱性”(Vulnerability)为核心概念的灾害研究新范式出现，并得到现实与理论界的广泛认同。大多数学者认为，脆弱性是指对危险暴露程度及其易感性和抗逆力尺度的考量。即面对灾害时，自身存在较易遭受伤害和损失的因素。目前学界的共识是脆弱性一方面来源于地理、环境和基础设施等物理因素，另一方面来源于社会文化、经济状况、政治体制和应急管理的薄弱。刘铁民鉴于我国对事故灾难的管理体制和应急管理的实际情况，把脆弱性按来源属性分为自然、技术、社会和管理四类[4]。本文选取公共行政学和应急管理的学科视角：突发事件中的脆弱性产生于政策缺乏有效执行、行动能力有限，这导致应急管理功能在突发事件的早期没有得到实现。灾害从来都不是“自然”的产物，而是人类社会制度中的脆弱环节所致[5]。本文的脆弱性主要指北京、天津和河北三地，当暴露在灾害的冲击下时，区域易受到伤害并蒙受重大损失的系统特性。京津冀应急联动是提高区域性“有备程度”的重要举措，也是防止在非常态情况下“组织失效”的必由之路。结合联合国减灾委的报告《与风险共生：全球审查减灾行动卷》的风险评估模型，即风险=危险源×脆弱性/应对力，本文聚焦灾害演化过程的公共行政因素分析，认为京津冀跨区域突发事件的破坏程度或风险与应急联动机制的脆弱性成正比。研究借鉴布莱克等人提出的“压力-释放”模型(PAR)[6](p.284)，结合应急联动的特点，提出应急联动机制脆弱性累积的分析框架(参见图1)。

图1 区域应急联动机制脆弱性累积的分析框架

区域性致灾因子是跨区域突发事件形成和扩散的必要条件，而应急联动机制的脆弱性是跨区域事件爆发和升级的根源，在同一致灾强度下，突发事件的发展和影响范围随着应急联动机制的脆弱性增强而扩大。应急联动系统脆弱性是处于动态变化之中的，变化的压力来自应急联动的事前、事中、事后全过程。区域应急联动机制脆弱性累积过程受三个因素的影响，三因素之间不断迭代将会影响突发事件的发生过程以及造成伤害的后果。第一个因素是根本因素，也是行政力量最早作用于突发事件的触点，即事件处置的权力、组织结构和相关资源的可得性，在跨区域突发事件发生前期，处置权越早明确，指挥部组成部分越科学，资源来源越易得，应急联动机制的脆弱性越低，更有利于阻碍突发事件的继续发酵、衍化；如果权力、组织、资源的可得性低，联动机制启动的必要条件缺乏，就会导致系统脆弱性增加，同时传导至第二个影响因素——动态压力。动态压力的因素是指应急联动机制的整体性的充分程度，是指在区域协同处理跨区域突发事件的过程中整体性共享、处理、研判事件信息的实现程度、各地响应流程的统一程度，以及应急响应能力的一致性。如果信息、流程、能力这三个子要素都不缺乏，那么联动机制的脆弱性降低，可有效增强突发事件响应的时效性；如果第二阶段动态压力的要素缺乏则会造成根本因素与动态压力迭代，联动机制的脆弱性升级，进言之，如果遇到任何不安全情景，突发事件的升级扩散一触即发。不安全情景是影响应急联动脆弱性的第三个因素，是指应急联动现场响应主体的任务、责任、边界的收敛性。如若现场最基本的救援单位能释放任务确定、责任清晰、边界互明的机制，则事态可控；如各救援单位不能保证救援力量的完备性和交叉工作的协同性，则情景要素不收敛，将会使事态处于极危险的境地。所以，该模型分析了应急联动机制经受突发事件压力层层叠加的过程，同时也表明，只要在每一个阶段应急联动都能较好地释放联动行为即可减轻事件带来的严重后果，甚至可以阻断事件升级扩大的动力。

运用区域应急联动机制脆弱性累积的框架对京津冀应急联动机制分析会发现，应急联动在一定程度上降低了各地分散、孤立、单一响应机制的脆弱性，但整体的应急联动机制仍存在较高的脆弱性。

(一)京津冀应急联动的权力、组织、资源易得性较低

京津冀应急联动的指导性文件是《北京市 天津市 河北省应急管理工作合作协议》，此协议是2014年由北京市政府应急办、天津市政府应急办、河北省政府应急办共同制订的。京津冀应急联动不同于2009年建立的全国首个省级区域应急合作机制——泛珠三角区域内9省(区)应急合作，泛珠三角合作成员是由福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省级城市组成，而京津冀是由一个省、两个直辖市组成，同时直辖市之一是首都，三地组成结构的特殊性决定了协调联动的难度非常大。京津冀地理位置的特殊性决定了跨区域突发事件情景的复杂性，一旦多灾种、多风险要素的巨灾发生，影响范围之广、影响程度之深难以预料，在处置的第一时间需要得到授权级别之高、需要构建指挥组织之强、需要调动资源范围之广，靠目前的三地应急办签订的合作协议远远不能得到及时和充分的指导、规范和满足，这增加了京津冀应急联动机制的脆弱性。

(二) 京津冀应急联动的信息、流程、能力整合性低

三地应急办层面的合作机制主要有联席会议机制、合作交流机制和联合应急指挥机制。联席会议由三地轮流主办，2014年8月签署协议并召开第一次联席会议，2015年10月23日在天津召开了第二次联席会议，至今未见第三次联席会议的举办。分析原因，京津冀应急联动机制没有常设的组织管理机构，合作协议中规定“主办方设秘书处，负责会议筹备组织，牵头落实联席会议决定的各项工作”，这样就没有一个常设机构、常设秘书长、常设的秘书处办公地点负责三地跨区域重大突发事件信息的报备、跟踪、接收报告与传递，影响应急响应工作流程的整合、应急能力的交流、互补和强化。常态下没有组织负责提交供三地总结反思的区域应急管理合作情况的报告和建议，非常态下缺乏常设机构负责快速有效地启动联动流程，增加了京津冀应急联动机制的脆弱性。

现有京津冀应急联动机制基本做到了系统内跨区域合作，但是跨地区同时跨部门的稳定协作关系尚未形成，这就给复合型突发事件的应急联动增加了机制的脆弱性。当前电力系统、环保系统、交通系统、医疗系统、安全生产系统、卫生系统的应急联动机制已有探索，集中在松散的会商决策机制、调度指挥机制、资源支援机制、新闻宣传机制，但跨系统的信息、流程、能力共享机制有待进一步完善，跨领域的社会资源需要整体性整合，应急联动的互联互通在区域多部门之间尚有一条鸿沟，将会是影响应急联动组织脆弱性的重要因素。

(三) 京津冀应急联动的任务、责任、边界收敛性低

当特别重大、重大跨区域突发事件发生后，联动机制不断受到上述根本因素、动态因素的压力，极有可能使三地的应急联动置于不安全的情景中，这时最后一道关卡就是各地各单位对联动任务、责任、边界的明确程度。所谓应急联动任务、责任、边界的收敛状态，是三地各任务模块达到既相互衔接又没有交叉的均衡状态。目前，京津冀首份省级突发事件应急联动预案是2016年印发的《京津冀冰雪灾害天气交通保障应急联动预案》，预案在第2部分组织领导中规定了成员单位及其职责，包括三地应急办负责信息联动，三地交通运输部门负责启动预案，三地公安交管部门负责交通协调联动，三地气象部门负责信息通报，三地宣传部门负责舆情引导信息发布，三地属地政府负责协调物资、统筹后勤等任务，同时三地公安、民政、商务、卫生、部队、武警、铁路、民航等参与联动，相关企业参与铲冰除雪作业、交通运输、社会清障，贯穿预案始终的是属地政府负责制。整合的前提是模块分工足够彻底。目前，京津冀应急联动在各项标准上仍未统一，造成了联动各阶段面临情境差距。例如天津市为了实现京津冀区域内重污染天气应对行动的统一，自2013年至2016年11月对天津重污染天气应急预案进行了三次修订，对预警分级、启动条件进行了修改和完善才实现了京津冀及周边地区预警标准和应对行动的统一。所以，面对特别重大和重大跨区域突发事件，三地在政治、经济、社会、文化上的禀赋不同，面临的人口、交通、舆论压力不同，医疗救助、救援物资、应急装备方面的优劣势皆不同，三地在自助基础上的互助机制就存在多种救援组合方式、先后顺序、轻重缓急的问题，这时条块之间的任务、责任，联动的边界问题将会凸显，增加应急联动机制的脆弱性。

四、京津冀应急联动机制走向“指南针”模式

通过上述分析，在传统的“预测-应对”式应急管理理念下，通过制定完备的应急行动地图(类似于《京津冀冰雪灾害天气交通保障应急联动预案》的跨区域重特大突发事件预案)能够提供应急响应的有效路径；但在当前京津冀深度合作背景下，构建全面的突发事件情境可操作性较低，这决定了发布一份准确同时具有时效性的应急联动预案难度极高，因此本文认为未来京津冀应急联动机制遵循的路径应当是“指南针”模式。在不断变化的复杂系统中尝试用“地图”进行描述和规划本身已存在陷阱，更无法适应互联网、大数据已成为重要基础设施的风险社会。用一个详细的计划来指导日新月异的北京、天津和河北三地可能出现的突发事件几乎是不可能的，即使可以实现也会带来不必要的高成本。地图意味着掌握详细的地形信息以及最佳的路径，而指南针更灵活，每一个持有者都可以发挥最大的创造性和自主性，比起在既定的线路上前进，可以更快找到出路抵达终点。应对跨区域的突发事件，各地、各参与单位、各承担主体，使用“联动指南针”找准方向，将三地组织、资源、信息、能力、任务、责任凝聚在同一个目标下，探索更丰富的应急联动机制，更加充分、有效地导航绕过障碍，不需要每一次都回到联动的原点重新决策、规划、协调、执行，要比按图索骥更有价值，更有利于降低应急联动机制的脆弱性。

(一)优化应急联动开启逻辑——提高资源易得性

“指南针”模式的第一个功能就是要实现在突发事件情势不明朗的情况下，各单位皆明晰应当在第一时间采取怎样的有效行动。朱彧在《萍洲可谈》中评述北宋广州航海兴旺的盛况时说道：“舟师识地理，夜则观星，昼则观日，阴晦观指南针”，指南针是一舟人命所系。突发事件早期最大的特点就是“事态阴晦”，不明朗，而早期也是事件处置的关键时期。应急联动系统的脆弱性就源于政策缺乏有效执行，行动能力有限，应急管理功能在突发事件的早期没有得到实现。这就需要各相关单位在跨区域突发事件爆发的第一时间按照联动中心的统一部署和要求接入联动指挥系统，及时共享事件信息，有效聚合决策需求，全面研判事件演化的风险，综合提出关键的决策议题，进入统一的决策流程，整合京津冀各地区各部门信息、人力和物资，在事件初期提高处置的科学性，减少因为松散指挥产生的沟通成本、协调成本和决策成本，减少事件进一步演化升级的概率。

(二) 构建制度化应急联动系统生成机制——提高组织整合性

“指南针”模式的第二个功能是确定跨区域突发事件应急联动系统中的角色分配问题。元代编制的“罗盘针路”将船行到什么地方，采用什么针位，一路航线都一一标识清晰，保证了海上丝绸之路的安全无虞。京津冀区域内可能发生的突发事件情况复杂，多主体、多目标、多阶段特点明显，需要联动中心设计任务分解、责权转移、行动协同的责权配置机制，通过权责配置的指南针有效规范和指导多主体协同合作的应急行动。构建制度化应急联动系统生成机制，可以探索现场指挥官制度。目前京津冀应急联动预案中只有对启动预案的规定，并无构建统一联动系统的要求。预案中规定“各层级领导工作机制一般采用视频会议会商形式，组织、指挥、协调三地冰雪灾害天气交通保障应急联动工作”，但针对跨区域突发事件没有明确的指挥部生成流程。统一的联动指挥系统来源于统一核心的指挥权，科学的联动指挥系统来源于核心现场指挥权对于各地参与部门的选择和配置。目前预案中强调属地化综合研判，但责权清晰的整体性研判机制势在必行，冬奥会京津冀深度合作背景下的三地协同应急不同于松散的区域支援合作，需要由联动指挥部统一调配组织力量，组建联动中枢，制定并达成联动计划，直至联动结束。

(三)部署模块化应急联动组织配置规则——提高权责收敛性

“指南针”模式的第三个功能是在其他辅助决策系统失灵的条件下，可以为现场救援主体提供科学有效的决策和行动支持，即通过部署模块化的应急联动组织配置规则，使每一支应急队伍都成为一个五脏俱全的行动体，保证联动最末端主体的可靠性。此功能类似于电子罗盘弥补GPS信号受制于地形、地物遮挡，在导航、定位、测速、定向方面导致精度降低甚至失灵的问题，做到“丢星不丢向”。条块的行政组织结构适应我国常态化行政职能的履行和中央与地方关系的处理，但是不利于非常规突发事件的联动响应。目前的跨区域应急联动机制，囿于上下级、地区间政府部门领导与控制的关系，形成了多指挥层级、宽指挥幅度的组织结构，不利于突发事件现场对决策和行动“稳、准、快”的要求，会产生部门协同的大量无效成本。所以，京津冀应急联动需要在对三地资源综合评估的基础上，建立“模块化应急能力数据库”“模块化应急资源数据库”和“模块化应急任务数据库”，这是导引应急联动的第三个“指南针”。任务、能力、资源的模块化配置可以有效避免联动系统随事件发展演化带来组织协作关系改变、增加合作成本和联动机制的脆弱性。随着救援需求、救援环境的改变，救援现场可以灵活进行“任务-能力-资源”模块的科学重组，调整确定协作模块和协作结构下的具体部门配置，而无需构建一套新的联动结构、联动关系和联动机制。

五、结语与讨论

当前，京津冀三地各个业务系统编写的各自应急联动预案如雨后春笋般涌现，三地应急管理部门应当基于复合突发事件的应急联动启动逻辑，统一应急联动各要素的信息、流程和标准，建立模块化的“任务-能力-资源”数据库，提高应急联动机制的易得性、统一性和收敛性。基于“指南针”模式，可以随着事件现场联动需求的变化多次改变组织结构和组织配置方式，降低在不确定区域突发事件中应急联动组织的脆弱性，降低特大、重大突发事件的风险和破坏性。

习近平2016年在视察唐山时指出：“我国是世界上灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。”京津冀应急联动事关三地人民生命财产安全，事关首都和谐稳定，是衡量三地党委领导力、检验三地政府执行力、评判地方动员力的重要方面。

京津冀应急联动本身是对行政体制改革的重要探索，在互联网时代，在区域经济一体化深度合作的背景下，依靠一地的力量无法较好地应对所有复杂局面，京津冀应急联动是提高区域性“有备程度”的重要举措，也是防止在非常态情况下“组织失效”的必由之路，三地政府能够在应急体制机制创新上拥有更多样的选择。

总之，京津冀应急联动的理念根源于区域治理的主张，欧美发达国家的经验表明，区域城市群发展阶段与早期的粗放型城市化发展阶段不同，地方政府间跨区域公共事务叠加和倍增的趋势明显，本质上需要地方政府走向协作性公共治理，而应急联动就是针对跨区域突发事件进行的多元共治。当应急联动机制的“指南针”模式形成后，应急联动未来的发展趋势是更有效的全社会动员，是更精细的资源配置和更加协同的政府间关系。