欧盟适应气候变化的措施及其启示

许 健，钱 林

(福州大学，福建 福州 350108)

一、“适应”措施在应对气候变化中的地位

当前应对气候变化的措施主要有减缓气候变化(以下简称“减缓”)和适应气候变化(以下简称“适应”)两种。其中，“减缓”是通过减少温室气体的排放来减轻气候变化的严重程度；“适应”是通过提高防御力和恢复能力以加强人类面对气候变化的适应能力。“减缓”虽然是应对气候变化的根本方法，但基于气候变化具有的巨大惯性，难以在短期内见效，“即便人类将全球温室气体排放降低到工业革命前的水平，全球变暖的现状也会延续一、二百年”[1](p.12)。可见，“减缓”是长期的、艰巨的。与“减缓”相比，面对短时间内无法改变的气候变化现实，提高对气候变化适应能力、加强抗御力和减少对气候变化的脆弱性显得尤为重要，这凸显了“适应”措施的重要性。

在气候治理的早期，国际社会将“减缓”视为应对气候变化的根本性对策，重“减缓”轻“适应”。这一倾向表现在气候谈判的议题设置及制度构建中。1995年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)第一次缔约方会议(COP1)初次对“适应”的资金机制有所涉及，但在之后的几届缔约方会议上，“适应”问题都没有实质性进展。随着联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)对气候变暖原因、事实及其后果的专业化认识逐渐加深，国际社会对“减缓”和“适应”二者相对关系的认知近年有所变化，具体表现为对“适应”措施愈发重视①。自2003年至2006年，四次缔约方会议都对“适应”问题进行了探讨②。2007年COP13通过的《巴黎行动计划》将“适应”提高到与“减缓”同等的位置，提出“减缓、技术、资金和适应为达成《公约》目的的四大支柱”[2]，并提出了具体要求。之后的缔约方大会则继续为“适应”制度添砖加瓦，将其内容具体化。如2010年COP16设立《坎昆适应框架》；2011年COP17在《坎昆适应框架》的基础上设立专门适应委员会，启动绿色气候基金等。2015年COP21通过的《巴黎协定》则是近年来“适应”议题快速发展的成果体现。《巴黎协定》对“适应”制度做了多方面的规定，包括确立全球适应目标、开展适应方面的国际合作、提交和更新适应信息通报以及加强适应方面的国际支持等。

二、欧盟适应气候变化的国际立场及影响

欧盟曾经积极推动国际“减排”行动，而进入21世纪后，其愈发重视“适应”措施的作用。这主要是由三方面因素决定的。其一，欧盟本身环境具有脆弱性③，提高适应能力是其应对气候变化的必然举措。其二，欧盟“适应”成本低。欧盟已经具备了采取“适应”措施的硬件条件[3](p.67)。其三，“适应”尚未解决的多个议题与欧盟利益息息相关。《巴黎协定》虽然从全球目标、国际合作等方面对“适应”问题做了规定，但“适应”的多个议题还没有最终落实。如“适应”信息通报的制度设计、发达国家提供“适应”援助资金的数量和规模等，而这些议题的未来走向因与欧盟利益紧密关联而受到欧盟的关注。

欧盟对“适应”的重视在其国际立场上有明显体现。

第一，坚持在“适应”领域的领导力。欧盟曾经在气候变化的全球治理中具有较强的领导力，其不仅积极参加并且推动了《公约》的出台，而且领导了《京都议定书》的谈判与后续实施。但是，自从在2009年哥本哈根会议上失势后④，虽多次试图恢复自身在国际气候谈判中的领导能力，却未有成效。《巴黎协定》的谈判给了欧盟重拾领导力的新契机：一方面，欧盟关于“适应”的多个观点得到了缔约方大会的肯定，并在《巴黎协定》中有所体现⑤；另一方面，美国宣布退出《巴黎协定》，为欧盟展现领导力提供了平台。事实上，欧盟已在多个场合表达了其在“适应”领域承担重要角色的愿望。例如，2017年7月G20峰会上，德国总理默克尔表示，在美国退出《巴黎协定》后，欧盟将在气候变化的全球治理中承担更多的责任；在2017年11月的波恩会议中，法国总统马克龙对此发声，表示“欧洲愿意替代美国直面气候变化带来的挑战”[4](p.9)。

第二，通过开展气候外交加强与其他国家在“适应”领域的联系与合作。虽然《巴黎协定》对“适应”做了进步性规定，包括设立全球“适应”目标、制定“适应”信息通报制度等，但在落实方面还欠缺许多对于细节的规定，这给“适应”措施的实施带来了许多不确定性。对此，欧盟积极开展气候外交，“抱团”促进“适应”制度的完善。例如，2015年与我国签订了《中欧气候变化联合声明》；2017年在印度-欧盟峰会上决定在气候变化的“适应”等多个领域加强与印度合作等。其中，进行资金援助是欧盟与发展中国家开展气候外交的渠道之一。欧盟于2015年10月对外宣布未来5年内将会向欠发达国家提供3.5亿欧元的援助资金，帮助其进行“适应”能力建设及完善其他气候应对措施[5]。

第三，尊重并支持发展中国家在“适应”问题上的主张。虽然欧盟属于发达国家，但在“适应”方面的主张不同于以美国、日本、韩国等发达国家为代表的“伞形集团”国家，其立场更偏向于发展中国家。这主要表现在欧盟支持“共区责任”原则的继续适用。“共区责任”原则能否继续适用于有关“适应”的国际立法，对“适应”国际制度影响重大，这关系到各缔约国是否可以采取程度不同的“适应”措施，以及在“适应”信息通报和分享机制中权利义务的配置。虽然《公约》确定了“共区责任”原则，但近些年美国、日本等“伞形集团”主张重新解释该原则，试图淡化发达国家和发展中国家在责任承担上的区别，主张共同责任。发展中国家对此表示强烈反对。欧盟站在发展中国家的立场，认为气候变化治理不仅仍应坚持“共区责任”原则，还需要以动态的方式去重新解释“共区责任”原则，主张责任的承担不仅要考虑历史责任，更要考虑各国的不同国情和各自能力[6]。欧盟与发展中国家在“共区责任”原则上的共同主张促成了《巴黎协定》第2条对“共区责任”原则的确立。

三、 欧盟适应气候变化的具体措施及其评价

欧盟在“适应”领域的作为，对外表现为积极推进“适应”制度的国际立法，对内表现为及时制定政策措施。欧盟对内的具体措施分为规划“适应”行动、制定“适应”政策两个层面。具体包括以下方面。

第一，设定“适应”行动方案。方案指导行动，欧盟为“适应”行动制定了科学行动方案。2007年发布的《欧洲适应气候变化绿皮书：欧盟行动选择》强调“适应”在欧盟应对气候变化中的重要性，并为欧盟采取“适应”行动设计出大致框架。2009年发布的《适应气候变化白皮书：面向一个欧洲的行动框架》在《绿皮书》的基础上进一步对欧盟的“适应”行动给予规划，提出“适应”行动的两步走计划：第一步是2009年至2012年，为采取“适应”措施的基础工作阶段，第二步是2013年以后，开始“适应”措施的正式实施。2013年发布的《欧洲适应气候变化战略》则为欧盟实施“适应”行动提供了详细的准则，该战略不仅涵盖海洋与渔业、林业、农业等多个领域，而且针对成员国面临的不同问题提出了多种“适应”行动策略[7]。

第二，制定“适应”相关立法及政策。欧盟在“适应”方面的立法并不多，其给予各成员国较大的自主性，以便成员国根据自身的国情灵活地制定相关立法。目前欧盟层面的立法主要有《水框架指令》和《洪水风险评价与管理指令》。这两部指令为水资源管理和洪水风险管理提供了具体的行动方案，旨在促进欧盟在这两方面的能力建设和提高抗风险能力。与立法相比，欧盟更侧重于通过政策来指引“适应”行动，其在海洋与渔业、农业、林业、减灾防灾等多个领域都颁布了相关政策。例如在渔业方面，通过制定《共同渔业政策》确保捕捞和水产养殖在环境、经济和社会方面的可持续性，并通过采取适当措施减少人类活动造成的对环境的不利影响[8]。在林业方面，以《欧盟林业战略》为基础，通过《欧盟森林行动计划》和《欧盟森林应对气候变化绿皮书》要求林业的发展遵循可持续原则，并建立森林信息系统，在欧盟范围内收集森林的相关信息[9]。

第三，设立“适应”信息分享平台。“适应”行动方案的制定与实施有赖于对相关科学数据及信息的准确把握。欧盟非常重视科学技术对行为方案的支撑作用，这在机构设置上表现为欧洲气候适应信息平台的设立。该平台于2012年3月设立，旨在分享关于“适应”的最新科学数据及相关信息，从而为成员国制定政策、采取措施提供参考。欧盟的这一举措在很大程度上确保了各国采取措施的针对性、提高了政策的运行效率，使各国在“适应”领域的信息共享成为可能。

第四，建立“适应”评估和报告制度。“适应”评估和报告制度的作用在于追踪“适应”信息、分享“适应”成果。该制度虽然在《巴黎协定》第七条中已有所体现，但该条款并未详细指出评估、信息通报、报告的时间、渠道等内容，使其仅具备原则上的指导意义。相较而言，欧盟的“适应”评估和报告制度已初成体系，其要求各成员国每4年对自身的“适应”需求进行评估，制定“适应”目标和相应措施，并通过上述的欧盟气候适应信息平台予以报告。这一措施的具体化在很大程度上确保了“适应”措施的落实，也为欧盟成员间在“适应”措施领域相互学习、借鉴提供了便利。

第五，提供“适应”援助资金。“适应”的评估和报告、“适应”方案的实施等需要投入大量资金，这无疑会给国家造成额外的经济负担。基于该因素的考量，欧盟为其有需要的成员国提供必要的“适应”资金援助。欧盟峰会于2013年通过的2014～2020“年度财政框架”计划将财政收入的20%用于应对气候变化，并根据欧盟2020计划所要求的可持续和包容性增长战略，按需分配给各成员国用于“适应”方面[10]。除财政专项拨款外，欧盟还通过专项基金向成员国提供“适应”资金。当下，可用于“适应”资金援助的基金包括欧盟结构和投资基金(ESI基金)、欧洲区域发展基金(ERDF)、欧洲社会基金(ESF)、欧洲农村发展农业基金(EAFRD)和欧洲海事和渔业基金(EMFF)等。此外，欧洲投资银行和欧洲复兴开发银行也可以向成员国提供专用于“适应”的融资和贷款。可见，欧盟向其成员国提供“适应”援助资金的方式具有多元化的特点。

四、 欧盟“适应”措施对我国的启示

(一)我国的“适应”措施及实践概览

在国际立场上，我国倾向于成为“适应”的推动者。在“适应”的国际合作中，我国作为发展中大国，也切实起到了“积极参与、努力推动”的作用。这不仅表现在我国积极促成“适应”国际制度的建立和完善，也表现在我国通过南南合作向发展中国家提供援助方面。南南合作项目于2015年启动，项目内容包括设立额度为200亿的中国气候变化南南合作基金、设立适应气候变化项目、开展应对气候变化的合作等。我国通过南南合作，为最不发达国家、小岛屿国家等脆弱国家提供了资金、技术和能力建设上的帮助。以南南合作援助基金为例，我国首期提供20亿美元，并在2017年5月召开的“一带一路”国际合作高峰论坛上承诺再增资10亿美元[11]。

我国重视“适应”的国内举措，但至今尚未针对“适应”进行专门立法。虽然在《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等多部法律中有少量可以适用于适应气候变化行动的条款，但是其中多数并非仅针对“适应”气候变化，且内容较为笼统。例如《气象法》对于气象灾害监测、预警系统建设、气象灾害防御规划、提高防御气象灾害能力等方面的规定对适应气候变化行动发挥着重要作用，但这些内容均属于原则性规定，缺乏具体的措施，法律责任的规定也较为简单。在政策方面，我国应对气候变化的最早规划为2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》。虽然该方案侧重于对“减缓”的规划，但也明确了“减缓与适应并重”原则，表现出我国较早就对“适应”措施的重要性有正确的认识[12](p.231)。自此，国家发展和改革委员会每年都对我国应对气候变化的政策与行动作出年度报告，而“适应”作为应对气候变化的重要部分，在年度报告中的分量也逐年加重⑥。此外，2013年发改委等部门联合发布了《国家适应气候变化战略》。该战略对我国2020年前的“适应”工作从重点任务、区域格局、保障措施等多个方面进行了规划。在该战略基础上，2016年发改委制定《城市适应气候变化行动方案》，指导、规划我国城市的“适应”工作。由此，我国对“适应”工作的规划从零散走向系统，并逐渐形成体系。值得注意的是，我国不仅在国家层面提出了“适应”规划，而且地方政府也正在针对各自区域的特殊性制定具体的“适应”方案。例如，福建省已于2014年制定《福建省适应气候变化方案》。

在实践方面，为深入贯彻落实生态文明建设总体要求，切实提高城市适应气候变化能力，国家发改委、住房城乡建设部于2017年2月联合发布了《关于开展气候适应型城市建设试点工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》以全面提升城市适应气候变化能力为核心，在全国选取了28个地区作为气候适应型城市建设试点，要求试点工作吸收借鉴国内外先进经验，在选定的试点城市完善政策体系，创新管理体制，将适应气候变化理念纳入城市规划建设管理全过程，并形成一系列可复制、可推广的试点经验。可见，我国的“适应”行动正从政策和实践两个层面积极推进。

(二)我国“适应”措施存在的不足

第一，“适应”规划方案缺乏前瞻性。我国对“适应”的规划起步晚，“适应”的专项规划仅可参见《国家适应气候变化战略》，而该战略仅对2013年至2020年之间的“适应”工作进行规划，这虽然使“适应”方案的规划具有灵活性，但从长远角度看，2020年后的“适应”工作由于缺乏部署而缺少可预见性。

第二，立法滞后。目前我国的“适应”工作主要通过政策指引。政策的优点在于灵活，国家可根据“适应”需求的变化及时调整。但相较于立法，政策没有司法强制力，且在措施方面大多缺乏具体规定。如国家发改委、农业部等九部门联合编制的《国家适应气候变化战略》首次将适应气候变化提高到国家战略的高度，对提高国家“适应”综合能力意义重大，其确立的“适应”目标清晰、重点领域及重点任务明确。但如果没有具体措施，这一宏观战略很难落实在“适应”实践中。同时，该战略发布的对象是各省、自治区、直辖市等地方政府以及财政厅(局)、住建厅(委、局)、交通厅(局、委)等部门，虽然目标之一是提高全民适应气候变化的意识、完善适应行动的社会参与机制，但距离全民“适应”行动还存在较大距离。此外，“适应”立法的缺乏，也导致“适应”的管理工作混乱，部门之间缺乏沟通与协商的有效机制，大大降低了“适应”工作的效率。

第三，缺乏“适应”信息的研究、分享机制。虽然我国在“适应”科学研究方面投入颇多，为“适应”工作的目标及规划的制定提供了客观依据，但值得注意的是，在对“适应”科学研究成果的利用及信息共享方面，我国与欧盟还存在较大的差距。这主要表现在缺乏“适应”信息的分享平台。目前，我国的“适应”研究主要由科技部、环保部、气象部等相关部门以及各地方的研究所承担。这些部门的研究活动相对独立进行，缺乏沟通平台，使得各自所获取的“适应”信息和研究成果无法通过有效途径交流和分享。信息分享平台的缺乏不仅使得“适应”科学研究成果推广及利用渠道受阻，也降低了气候科研资金投入、产出的效率。

(三)欧盟经验对我国的启示

欧盟适应气候变化的政策举措对我国具有一定的参考意义和实践价值。我国在未来的“适应”行动中，应注重以下几个方面的工作。

第一，加强与欧盟在“适应”方面的对话与交流。如前所述，欧盟一直希望在“适应”行动中占据核心谈判地位[13](p.42)，对于全球“适应”行动充满热情，并在国际“适应”行动中对发展中国家表现出了友善态度。我国应该据此与欧盟加强双边交流，争取获得欧盟在资金、技术等各方面的支持。此外，欧盟在水资源管理、海洋与渔业管理、农业、生物多样性、金融与保险等诸多领域已推广、落实“适应”规划，通过合作与交流，我国应该跟踪欧盟的“适应”行动，吸收欧盟在这些领域开展“适应”行动的成熟经验，制定出适合我国国情、有针对性的措施。事实上，在2005年《中国和欧盟气候变化联合宣言》中就已经包含中国与欧盟在适应气候变化领域进行国际合作的内容。该宣言明确了双方加强适应气候变化影响方面合作的五个具体措施⑦。2015年《中欧气候变化联合声明》继续表明了双方在适应气候变化多个领域进行国际合作的愿望，指出应加强适应气候变化影响方面的政策对话与务实合作，探索在双边及国际层面开展低碳和气候适应型投资及能力建设合作的机会[14]。因此，我国加强与欧盟在适应气候变化领域的合作不仅有必要性，而且具备坚实的实践基础。

第二，长远规划“适应”方案。欧盟通过对“适应”方案进行总部署，将“适应”工作分为多个阶段，并提出每个阶段的目标和行动框架，这对于我国规划“适应”工作是一种启示。我国目前的“适应”战略仅适用至2020年，2020年后的行动规划并未出台。国家亟需在注重当前“适应”战略的基础上，对适应行动及目标进行长期规划。此外，还需要拓宽“适应”行动的领域。目前，我国只有部分领域得到规划。例如林业方面的规划可参见国家林业局印发的《林业适应气候变化行动方案(2016-2020年)》，然而在海洋、农业、渔业等领域都缺乏“适应”行动的具体规划，而这些部门及所涉及的领域都是与适应气候变化关系最为直接及最易受气候变化影响的，缺乏规划会大大增加“适应”的盲目性，降低“适应”行动的针对性及效果。

第三，构建适应气候变化的法律制度。我国和欧盟都注重政策在“适应”中的作用，但都缺乏与“适应”相关的立法。不同的是，欧盟给予了其各成员国较大的自主权，由其各成员国自行制定法律，而我国从国家到地方至今尚未颁布适应气候变化的专门法律。实际上，我国有关部门及学界对此关注已久。2011年，中国社会科学院法学研究所与瑞士联邦国际合作与发展署启动了双边合作项目《中华人民共和国气候变化应对法》，通过调研和细致的文案准备，包括十章、一百一十五条的建议稿于2012年初完成。中科院、中国政法大学也先后起草了一份建议稿。此后，国家发改委会同环保部、水利部、国家气象局、国家能源局等部委与相关专家就《应对气候变化法》多次共同论证，2014年7月，在三家研究机构的专家建议稿基础上，《气候变化应对法》草案(以下简称《草案》)起草完成。《草案》虽然设专章规定了应对气候变化的“适应”措施，但《草案》的整体内容涉及多方利益，预计正式提交国务院审议仍须时日。考虑“适应”立法的重要性、紧迫性及我国不同地区适应气候变化的差异性，笔者建议可先由地方进行“适应”立法，制定相关的地方性法规或地方规章，规范该区域的“适应”行动。目前，只有个别省市制定了“适应”的行政法规或是适应气候变化的中长期战略，但多数地方还在等待、观望，或是利用现有法规中的零散规定处理气候灾害及相关应急事件。这种现象不利于“适应”行动的整体性及系统性，很难起到预期效果。

第四，设立“适应”信息共享平台。科学技术对于“适应”决策的作用毋庸置疑，我国虽重视“适应”科学技术的研究，但缺乏“适应”信息共享平台，导致各部门、各省市之间未能就“适应”信息及相关成果进行及时沟通与分享。借鉴欧盟经验，我国有必要设立“适应”信息共享平台。通过该平台，各政府部门和各省市可以定期报告有关“适应”的最新研究成果、决策和相关举措，互相学习和借鉴。欧盟2012年推出的“欧洲气候适应平台”主要提供的信息包括：一是气候变化对欧洲潜在的影响；二是当前和未来欧盟脆弱成员国、区域、地区和行业目录；三是欧盟及成员国适应气候变化的政策战略和最新举措；四是当前和未来应对气候变化的研发活动和创新成果；五是适应气候变化政策规划制定过程中的政策咨询和技术支撑；六是有关适应气候变化的指导性文件、专家报告、信息资源、基本数据及工具的全社会共享，预告相关研讨会、展示会及社会公众活动、网上经验交流及互动等[15]。可见，这是一个有关适应气候变化全方位信息的有效交流平台。鉴于我国与欧盟之间存在的政府机构权力范围、管辖方式等差别，在借鉴这方面经验时，应该注重本土化，不应生硬照搬。

注释：

①例如IPCC在2001年发布的第三次科学评估报告中提出了“适应”的必要性，即“适应是补充减缓气候变化努力的一个必要战略”，认为国际社会应当“总结过去适应气候变化或极端气候事件的经验，制定适应未来气候变化的适应战略”。

②2003年COP9的第10/CP.9号决议、2004年COP10通过的《适应和应对措施的布宜诺斯艾利斯工作方案》、2005年COP11通过《关于气候变化影响、脆弱性和适应的五年工作方案》以及2006年COP12所制定的《关于气候变化影响、脆弱性和适应的内罗毕工作方案》都对“适应”工作提出了建议，对适应制度的发展起到了重要作用。

③根据2011年IPCC第二工作组发布的报告，南欧地区和北极地区的欧洲的脆弱性较高。同时，欧盟经济发达且人口密度高，因此气候变化导致的极端天气现象增加造成的损失将比给人口少经济欠发达地区造成的损失大得多。

④欧盟在气候治理中的领导者地位在2009年哥本哈根会议中有显著下降，这主要表现在两方面：其一，欧盟在哥本哈根会议的后期谈判中基本上被排除在核心谈判桌外，《哥本哈根协议》的草案主要由美国与巴西、南非、印度、中国协商而成；其二，《哥本哈根协议》与欧盟的预期目标相距甚远，该协议并未规划长远的减排目标，未提高主要发展中国家的减排目标等。

⑤欧盟对于“适应”的多个观点在《巴黎协定》中都有所体现，具体包括：全球“适应”目标由于缺乏方法学基础所以不应当予以具体化；国家自主贡献不应当包含“适应”内容；“适应”方面的合作不仅应当在国家间进行，还应当增强国家与《公约》外机构的联系等。

⑥以2017年年度报告为例，“适应”部分已成单独一章，内容不仅包括对我国在过去一年的“适应”工作的总结，而且侧重于对未来“适应”工作的规划。

⑦具体包括：研究和分析气候变化的负面影响和脆弱性；研究和分析气候变化的社会经济影响和成本；在科学、技术和机构方面，加强预测气候变化及其影响的能力；研究和开发适应气候变化的技术和措施；提高在制定和实施可持续发展战略时考虑减少脆弱性和适应需求的意识。参见http:∥www.xinhuanet.com/2015-06/30/c_127964970.htm，2018年4月8日。