障碍与路径：城市治理社会共识研究

苏丽娜，王洪波

(1.内蒙古工业大学， 内蒙古 呼和浩特 010080；2.首都师范大学,北京 100048)

我国正处于城镇化快速推进期，同时也处于城市病高发期。一方面，城镇化的飞速发展使社会生活更加便捷，城市居民可以分享到城市快速发展的成果。另一方面，住房、医疗、交通、教育等城市公共问题却日益凸显，“城市治理成为社会关注的焦点”[1]。党的十九大报告明确提出，“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[2](p.19)。因“城市是生产、服务和消费的中心，是文化的高地，是权力的聚集点”[3]，所以城市治理必然是国家治理体系的重要组成部分。在城市治理过程中，社会共识问题日益成为重要的政治、社会和学术焦点。基于此，本文拟提出一些思考，以此求教于学界。

一、 城市治理社会共识的提出

城市不仅是“社会的细胞，是社会关系和社会组织的集中地……精神的聚合”[4](p.37)，也是国家、地区的政治、经济和社会发展的中心，其治理水平直接关乎国家和地区的治理水平。对正处于城镇化快速推进过程中的我国而言，城市治理直接影响社会经济的健康运转，关乎公众社会需求的满足。良好的城市治理，可以有效地解决经济新常态与中等收入陷阱的冲突，解决社会创新与利益多元化的现实矛盾，为经济社会发展拓宽空间、搭建平台。

治理理论是现代公共管理实践的主要理论依据。依据全球治理委员会的定义，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综合”[5]。格里·斯托格认为，“政府不再是公共治理的唯一权力中心，治理过程中存在着界限和权力模糊，治理过程中各个社会公共机构之间存在权力依赖，政府可以用新的工具和技术进行引导控制”[6](pp.19-30)。与此相应，城市治理是治理理论在城市管理中的应用。当今，从城市管理到城市治理，是一种理念的转变，也是治理主体、方式和方法的转变。借鉴国家治理体系研究内容，首要的就是“塑造共同价值，塑造城市的精神品格和核心价值”[3]。

社会共识是社会的共同或一致的认识，即社会合意，具体来讲，它是“社会成员在实践基础上对社会问题或有关事务形成的大体或者一致的看法”[7](p.18)。“社会共识形成的基础是社会实践，它反映出不同主体的共同认识”[8](p.5)。就城市治理问题而言，它绝不仅仅是一个技术问题，更是一种意识问题。技术可以直接解决城市表面的基础设施建设，对城市发展进行规划，但深层的问题需要社会共识的支撑。

当然，社会共识是具有双面性的：一致的社会共识可以起到润滑剂的作用，加快城市治理发展；非一致的社会共识则成为城市发展的“刹车片”，会阻碍城市治理的发展。在社会利益多元化和公众维权意识日益觉醒的背景下，城市治理必须将社会共识纳入其中，将社会共识作为城市治理的依托和工具。

当前，构筑城市治理社会共识具有强烈的紧迫性。一方面，城市治理现代化要求城市治理形成共识，即在城市治理现代化不断推进的前提下，社会共识必须要与治理同步，否则会出现负效应；另一方面，市场和社会公众对于社会共识具有迫切需求。在城市治理过程中，企业和社会公众对政府主导城市治理权的状况日益不满，对城市治理权表现出更为急迫的现实诉求，迫切需要与政府在城市治理过程中构建社会共识。

二、 相依相生：城市治理与社会共识

与社会共识相比，城市治理处于相对显性的位置。政府和社会公众对于城市治理的显性层面关注较多，包括城市规划、城市建设和品牌形象等方面。社会共识是城市治理的副产品，它虽与城市治理具有强烈的正相关关系，但因其处于隐性的意识层面，容易被忽视。在“城市病”日益加剧的背景下，在市场企业和社会公众对于城市治理参与度日益提升的现实下，亟须明确并厘清城市治理与社会共识辩证依存关系。

(一) 社会共识：城市治理的深层根基

在现实中国的城市治理过程中，政府处于绝对的主导地位。作为主要的参与者，企业主要是通过外包服务、咨询服务等政府购买方式参与城市治理过程。在这一过程中，因企业为商品和服务供应方，话语权相对较弱。同时，社会公众以公众意见的形式参与城市治理，他们话语权的大小取决于政府治理过程的权力分配。

第一，社会共识是政府主导城市治理的助推器。因政府的职能、地位之故，政府主导城市治理具有较强的合法性和合理性，其方式包括制度制定、政策执行和项目开展等，治理目标为增进公共利益。在城市治理过程中，政府通过多种方式引入和引导企业与社会公众为城市治理提供参考意见和建议，使“多主体”协同参与城市治理过程，这可极大地降低城市治理成本，提高治理效率和效果。此外，社会共识的形成也可使政府治理目标更加明确，在城市发展定位、方向和措施等方面更加清晰，有效地防止社会利益的矛盾和冲突。

第二，社会共识是企业参与城市治理的利益表达。企业是市场活动的主体，在市场中的主要作用是依据市场需求提供产品和服务，获取利润为其活动的首要目标。不难理解，城市治理过程与市场过程紧密相关，需要产品和服务的有效供给才能实现城市治理的目标。因此，为了自身的生存和发展，具有自身利益诉求的企业必然要参与城市治理。除谋求自身利益外，企业也会积极参与城市社会事业，承担企业的社会责任，谋求社会福利的改善。当然，企业自身利益与社会利益之间也存在着密切的联结关系。如上所述，企业也必然以利益诉求的方式积极参与城市治理，参与社会共识的形成与构建。同样，社会共识对企业利益实现具有直接影响。

第三，社会共识是社会公众参与城市治理的诉求表达。社会公众是城市治理过程中最广泛的主体。由于力量分散，社会公众聚合力较弱，社会声音相对较小。但因社会公众是城市治理的直接受益者，一般而言，依据他们的福利水平可直接透视城市治理的效果。在互联网背景下，在主体意识日渐增强的社会背景下，公众表达诉求的愿望日益强烈，方式也日益多样和便利。面对多样化的社会公众诉求，政府主管部门应认真归纳分析，把握个体诉求表达的整体方向和趋向，并在政府城市治理的政策中充分吸纳。

(二) 城市治理：社会共识的黏合剂

城市治理是政府治理的重要构成部分，是政府、企业和公众等主体共同参与的治理过程。城市是国家治理现代化的基础，城市治理也是国家治理能力的核心内容。城市治理对于社会共识具有黏合作用，主要体现在如下几个方面。

首先，城市治理是社会活动参与主体的汇集平台。城市是国家、地区的经济核心枢纽。在社会活动中，城市也是参与主体的重要活动场所。众所周知，各级政府在城市中安置，大型企业在城市中运行，具有更强话语权的社会公众也主要集中在城市中生活发展。各类社会活动主体汇聚的平台主要集中在城市，相应地，社会共识形成的主体平台也必然在城市。因此，城市治理的正向效果将有助于社会共识的形成，使政府具有较高社会公信力，使企业具有较强社会影响力，使公众具有较高社会满足感。可见，城市治理可为社会共识提供黏合作用。

其次，城市治理对社会共识具有催化作用。社会共识问题是任何国家在社会发展过程中必须面对和正视的复杂问题。因社会共识的主体是多元的，且主体内部的利益诉求存在着程度不一的差异。所以，社会共识的形成一定是一个较为复杂和漫长的过程。社会共识没有绝对最优，只有相对最优，统一的认识是社会共识的初步形态，有效的社会执行才是社会共识的终极目标。城市治理作为最为显性的政府、企业和社会公众利益汇集点，对于社会共识形成具有强大的催化作用：城市治理可以催化政府接纳市场和社会意见，降低政府失灵的发生概率；城市治理可以催化企业关注社会责任，为谋求社会福利贡献自身力量，发挥自身作用；城市治理可以催化社会公众关注社会整体利益，从更高社会层面认知和解决诸多社会问题。

三、 城市治理社会共识形成的障碍

城市治理需要形成社会共识，社会共识有助于提升城市治理水平。当前，我国在城市治理方面积累了一定的经验，水平不断提升，有些已成为城市治理的标杆和典范。但整体而论，现阶段仍存在着影响城市治理社会共识形成的障碍，主要包括以下几个方面。

(一)政府层面障碍：政府治理权力垄断

治理理论的核心观点是多中心，强调市场企业和社会公众的广泛参与。从管理到治理的理念变革，其根本目的在于引入市场和社会力量，形成多元主体治理，改变政府权力的垄断。当然，“多中心并非是参与主体权力的平均，是政府在治理过程中主导，市场力量和社会力量在各自领域发挥参与作用”[9]。城市治理是一个系统工程，其中，政府具有核心的主导作用，市场和社会力量的参与是必须和必要的补充。客观分析，政府因自身制度的缺陷，必定会发生“政府失灵”的状况。而降低失灵状况的重要方式是市场和社会等其他主体的积极参与。当然，因权力是城市治理的核心，市场和社会力量的参与积极性和现实性的前提是一定限度的“权力”的实然拥有，这里同样关涉政府的权力让渡和分割问题。

城市治理社会共识形成是一个政府、市场和社会等多方力量协商认同的过程。政府在共识形成中发挥核心作用，市场和社会积极参与，发挥补充作用，多方寻求利益契合点，形成被多方普遍接受的社会共识。在形成共识过程中，需要政府将部分权力让渡给市场和社会，使其在共识形成过程中具有实然的话语权。直面现实，当前政府在城市治理过程中权力过于集中。相对而言，市场和社会虽然正在逐步深度参与治理过程，但是缺乏实质权力。以执行者和旁观者的角色参与治理过程，这样形成的社会共识是政府单方面的“虚假”共识，市场利益和社会利益体现匮乏。这种治理权力的政府垄断容易造成市场的消极执行和社会的反感，对于政府治理形成副作用，不利于城市治理体系的完善和治理水平进一步提升。

(二)市场层面障碍：政商关系紧密

政商关系是市场经济的基本关系，也是城市治理的重要关系领域。随着社会主义市场经济的充分发展，企业力量强大。从企业的角度看，企业与政府的深度合作，已经成为企业盈利的重要途径和方式。在二者“合作”的过程中，政府拥有公共产品的分配权力，企业拥有丰富的经济资源，若二者“合作”过程缺少规范、约束和监督，以经济资源换取分配权力的现象(权力寻租)会成为“常态”。就城市治理而言，相关企业必定深度参与，包括基础设施建设和维护、教育服务、医疗供给等诸多领域。在PPP模式的推动下，企业在未来城市治理中的作用也会日益凸显。基于此，政商关系问题是亟须立法加以规范和约束的问题。

从城市治理形成的现实过程看，为了获取更多的企业自身利益，企业必然会充分利用其拥有的经济资源优势，积极主动谋求与政府的合作，并期望获得政府的强力支持。与政府达成双方共识是企业行为的第一步。进而，企业会设法利用政府权威将双方共识提升为社会共识，以权威方式建立起符合企业自身利益最大化的社会共识。在这一过程中，社会利益被忽视和漠视了。可见，政商关系紧密容易形成社会共识，但这种共识并非真正的社会共识，而只是利用强势规则获取的权威共识。在这种共识下，政府行为会被左右，企业会获得超额经济利润，社会利益则被忽视和侵犯。因此，形成治理意义上的社会共识，需要注意市场层面的政商关系紧密(负面意义)问题，厘清政府和企业的权责界限。

(三)社会层面障碍：市民精神不成熟

市民精神是城市治理的重要支撑，它是城市居民意识形态的直接反映。以北京市为例，确立了爱国、创新、包容、厚德的北京精神，这种精神实质上就是北京的市民精神。市民精神是市民意识的升华，市民意识强调市民对于城市的主体性，市民是城市的主人。市民精神则重点强调城市发展对于市民的期望，反映市民对于城市治理的要求。在城镇化进程中，越来越多的农牧区居民进入城镇成为市民，在城市中生存和发展，完成了身份转变。但从现实看，工作居住地点的转变并没有形成真正的市民精神，社会公众对于个人利益的关注远远大于对城市本身发展的关注，市民精神的发展滞后于城市发展。

市民是城市的主体，市民共识、市民精神是城市治理社会共识的主要来源和支撑力量。优良的市民精神可以引导和规范市民行为，为市民共识形成提供共识底线。当然，市民精神的形成不可能在短时间内完成，它的形成必定是一个相对漫长的过程，需要时间的累积和空间的实践。在我国现阶段，市民精神尚处于形成的起始阶段，相对比较分散，处于逐渐凝聚和累积的过程，尚未形成一种“合力”。当然，提升市民精神需要市民自身和社会价值规范引导等多种力量共同作用，方可日益成熟乃至完善。因此，现实中国的市民共识尚难以形成更具凝聚性的力量，进而会削弱社会公众在城市治理共识形成中的话语权，影响社会公众意识在城市治理社会共识中的分量和作用。

四、 城市治理社会共识的路径构建

城市治理需要达成社会共识，社会共识推动城市治理的效率和效果。城市治理过程中，因权力垄断、政商关系过密和市民精神不成熟等方面的障碍现实存在，城市治理社会共识仍是棘手的社会难题。直面现实，为实现城市治理效果最优化，必须形成城市治理社会共识。

(一)优化政府角色定位

政府是城市治理的权力核心，也是城市治理社会共识形成的决定性因素。在根本性层面，政府角色定位不清晰是导致政府权力垄断的根本原因。因此，从政府自身入手，对政府权力进行规约，优化政府角色定位，从而构筑城市治理社会共识必然成为首要任务。第一，政府是优质公共产品的提供者。城市治理需要提供满足市场和社会需求的优质公共产品，这是城市政府的基本职能。为此，政府应以公共产品的需求为导向，优化并完善自身的组织结构体系，优化供给结构和力度，提升公共产品质量。第二，政府是市场行为的规范者。我们认为，规范的市场行为是城市活力的保证，也是城市经济健康发展的内在要求。政府要承担起市场行为规范主体的重要职能，逐步建立起符合城市特色的市场规范体系(法律和制度等方面)，引导城市经济、社会等各方面的健康发展。第三，政府是社会意识的引领者。政府公务人员具有双重属性，他们既是具有公共权力的“权力人”，也与其他社会公众一样参与社会活动，是普通的“社会人”。政府、企业和社会公众等主体同为城市治理社会共识的主体，但它们作用不是“同一”或均等的。其中，政府处于引领者地位，起着主导城市治理、构建社会共识的引领者作用。第四，政府是城市品牌形象的指引者。城市治理的重要目标是构建具有城市特色的品牌形象。政府作为城市治理的核心和主导，必须要担当起建立城市品牌形象的重任，积极发挥指引者作用，用城市品牌形象凝聚市场和社会共识，形成城市向心力。

(二)构建新型政商关系

企业作为城市治理的市场主体，在城市治理中发挥着不可替代的产品和服务供给者作用。前文已述，政商关系过密是困扰当前我国城市治理社会共识形成的主要障碍。2016年3月，习近平在民建工商联委员联组会上首次用“亲”“清”阐述新型政商关系。他指出：“对领导干部而言，‘亲’就是坦荡真诚同民营企业解除交往，帮助解决实际困难；‘清’就是清白纯洁，不搞权钱交易。对民营企业家来说，就是讲实话、说真情、谏诤言，遵纪守法办企业，光明正大搞经营。”[10]这种新型政商关系的阐述，为政府和企业的行为明确了界限，规范了二者的职能要求。为此，企业参与城市治理，既要提升产品和服务的竞争力，也要积极为政府建言献策，发挥参谋者作用。具体到城市治理过程中，企业必须明确自身行为界限，既要为城市治理贡献优质的产品和服务，也要从城市发展的视角出发，提供有益的城市治理参考建议，充分发挥企业的应然社会责任。在城市治理社会共识的形成过程中，政府是权力的核心，社会是利益的核心，企业则是缓冲剂。对企业而言，既要协助政府做好社会共识的凝聚工作，也要站在社会角度尽力协助社会公众谋求最大利益，这对企业行为具有极高的挑战性。

(三)塑造现代市民精神

古代的“市民精神产生于罗马法的复兴、文艺复兴和宗教改革”[11]。现代市民精神则随着城市的发展而不断演化，并不断被赋予新的内涵。过去，城镇化发展侧重于物质层面，多强调基础设施建设和实体构筑等方面。近年来，在我国城镇化快速推进的过程中，随着“城市病”高发，市民精神开始成为政治界和学界关注的重要问题。因历史、文化等多方面原因所致，市民精神因城而异。但从普遍意义上看，任何城市的市民精神都离不开市民对社会公众生活的参与，离不开市民对城市发展的关心。

构筑城市治理社会共识，必须要塑造现代市民精神，发挥市民精神的聚合和催化作用。为此，从政府层面看，政府需要承担起市民精神培育者的重任，建立符合城市特色的价值规范导向。要扶持社会组织提升服务水平，搭建提升公民社会活动参与能力的平台，积极实施社区管理建设，提高市民的社区自治能力。在市民层面上，市民也要不断提高自身的思想文化素质和科学技术素质，关心城市的发展和建设，热心参与城市治理讨论，积极参加城市治理活动。同时，市民也要敢于代表社会弱势群体发声，谋求城市治理公共利益最大化。市民精神是社会公众参与城市治理的意识保障，也是形成城市治理社会共识的柔和剂。高层次的市民精神可以提升社会公众的整体素质，使政府、企业和社会公众等城市治理主体更易达成共识，推动城市治理健康发展，为社会公众谋求更多、更大的福利。

结语

城市治理是我国城镇化进程中必须正视的现实课题，也是政府提高治理能力的重要指标。在未来城市发展中，市场和社会的日益成熟和完善会对城市治理提出更高的期望和要求。社会共识是城市治理的根基，城市治理是社会共识的黏合剂，城市治理社会共识对于我国城市治理发展具有特殊意义。客观而论，在当前我国城市治理社会共识的形成过程中，在政府、市场和社会等诸多层面还存在着各种历史和现实的阻力和障碍。因此，在政治和学术层面，冲破阻力和障碍，建构起城市治理中多元主体协调弥合的动力和保障机制，是一项相对漫长的社会议题。城市治理社会共识的构筑虽然困难重重，但已然成为一种不可阻挡的趋势。对此，我们不能犹豫和等待，只有不懈地努力。