湖北：宜都探索农村堰塘水权确权改革的实践

亮点

经过3年多的试点实践，宜都探索出了农村经济组织堰塘水资源使用权确权的初步经验。

宜都试点回答了为什么要开展农村集体水权确权的问题。近年国家每年发布中央1号文件，突出解决“三农”问题，保障农民利益；水法规定农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。通过这次确权工作，将水塘水资源使用权落实到农村集体经济组织或农户，相关收益为村集体或农户所有，保障了农民用水权益，将中央精神和法律规定落到了实处，让农民吃了“定心丸”。同时，通过明晰权属关系，使堰塘水的单一公共资源属性具有了个人权益属性，调动了农民管水、护水的主动性和积极性。堰塘用水实现了从“没人管”到“有人管”的转变，供水秩序得到维护，灌溉保证率明显提高，用水矛盾明显减少，促进了农村社会和谐。

宜都试点探索了水权改革与小型水利工程产权改革、农村土地承包权确权等如何联动协同的问题。宜都注重水权确权与其他改革特别是小型水利工程产权改革、农村土地承包权确权改革之间的统筹。在小型水利工程产权改革的基础上，结合土地确权登记，开展农村集体水权确权，促进建、管、用相统一，水权与工程产权、水权与土地承包权相互匹配，水权成为有源之水，工程成为有水之源，土地有了水源保障，三权落在一处，充分调动了农民用水、管水的积极性，保障了农民用水权益，形成改革合力，发挥了改革的综合效益。

湖北省宜都市作为全国7个水权试点单位之一，从2015年开始重点开展了农村集体经济组织堰塘水资源使用权确权工作。3年来，按照水利部和湖北省人民政府批复的《湖北省宜都市水权试点方案》（以下简称《试点方案》），宜都市委、市政府勇于探索、敢于创新，较好地完成了《试点方案》确定的各项目标任务。一是将全市123个行政村的8 597口堰塘水资源使用权确权到了农村集体经济组织，发放了水资源使用权证；二是选择了2个行政村，按照丰增枯减、水随田走的原则，将堰塘的灌溉用水权进一步确权到农户；三是开发完成了宜都市农村集体水权确权登记管理系统；四是出台了农村集体水权确权登记办法，为水权确权提供了制度保障。

一、宜都市水情及水权试点前的工作基础

宜都市位于鄂西南山地与江汉平原过渡地带，长江与清江在此交汇，素有“楚蜀咽喉”“三峡门城”“鄂西门户”之称。辖8个镇1个乡1个街道、2个管委会，人口39.8万人，其中农业人口28.3万人。全市面积1 357 km2， 耕地面积 25万亩 （1亩=1/15 hm2）。全市多年平均径流总量11亿m3，多年平均降雨量1 235.4 mm。除有十分丰富的本地径流外，长江、清江、渔洋河三大水系从境内穿过。全市有中小型水库46座，其中中型水库5座,小(1)型水库9座，小(2)型水库 32座，总库容1.89亿m3。堰塘8 597口，总库容0.23亿m3。全市多年平均水资源总量约7.934亿m3，人均水资源量约2 022 m3。

宜都市降水、地表径流较丰富，多年平均年降雨量1 235.4 mm，雨量基本能满足作物正常生长需要，但部分年份和月份仍会缺水受旱。10多年前，宜都市借鉴土地、山林经营管理体制改革的做法和经验，开展了小型水利设施“受益户共有制”改革。即把小型水利工程（如堰塘、灌溉渠、引水河垱、小型泵站等）的使用权与受益农户挂钩，对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利工程，在一定期限内将使用权确定到受益农户。受益群体以每个成员的受益面积（人数或受益程度）为基础确定其共有份额，工程经营管理由受益群体自主决定并用合同明确权利义务。2005年，宜都市人民政府出台了《农村小型水利设施产权制度改革的意见》《农村小型水利设施权属登记发证管理办法》，对已改革的水利设施核发权属证书，让农民对水利设施所拥有的使用权具有合法有效凭证。宜都市开展的“受益户共有制”改革为农村集体经济组织修建的堰塘中水资源使用权确权登记奠定了基础。

二、工作思路和目标任务

1.总体思路

根据水利部水权改革试点的要求，立足宜都市情水情，以农村小型水利设施“受益户共有制”改革为基础，结合正在开展的农村土地承包权确权登记工作，进一步摸清农村堰塘水资源量及利用情况，积极开展“农村集体水权”确权工作，出台确权登记制度，推进农村水利改革的不断深入，实现堰塘水资源更合理的配置、高效的利用和更有效的保护。

试点范围：全市农村集体经济组织的堰塘。

2.工作目标

积极开展农村集体水权确权试点工作，通过2～3年的努力，对全市所有农村集体经济组织堰塘水资源使用权确权到村集体经济组织，对具备条件的农村集体经济组织，将堰塘水资源使用权确权到农户；出台农村集体水权确权登记的有关制度办法，初步建立一套归属明确、责权利统一的农村集体水权确权登记制度。

3.主要任务

宜都市水权试点主要任务包括：一是开展摸底调查，对全市农村集体经济组织堰塘中的水资源量以及开发利用现状进行调查统计，建立堰塘基本特性及水资源开发利用数据库和管理档案台账。二是出台确权登记管理办法，对确权主体、条件、程序等进行规定。三是开展确权登记，对全市农村集体经济组织修建的堰塘进行水资源使用权确权登记。四是明晰水权、登记发证，将农村集体水权的各项权能逐步落实到位，建立农村集体水权确权登记信息管理系统和档案建设。

三、主要做法

1.强化组织建设确保试点工作开展

一是成立组织领导机构。试点任务明确后，宜都市成立了由市人民政府市长任组长，市委、市政府分管农业领导为副组长，政府办、法制办、水利局、发改局、财政局、经管局及各乡镇（处）行政主要领导为成员的宜都市农村集体水权确权试点工作领导小组。领导小组下设办公室，设在市水利局，同时明确了各职能部门的责任分工。

二是层层分解压实任务。市水利局成立了水权改革办公室，组建了3个水权改革工作专班，即调查工作专班、软件开发专班、工程建设指导专班。各乡、镇（处）人民政府分别组建了工作专班，并组建由各行政村党支部书记牵头，村组干部、熟悉当地情况的同志组成的工作专班，协助水权改革办公室做好本辖区农村集体水权确权工作的实施和各村堰塘清查确权、登记建簿、总结验收等项工作。

三是建立督促指导机制。宜都市委、市政府高度重视水权改革试点工作，将水权试点列入全面深化改革工作重点。2015年纳入党代会、人代会工作报告，2016年纳入 《政府工作报告》重点任务项目，2017年纳入市级领导领衔重大改革项目，将水权试点进展情况作为重要的考核指标，加大督察落实力度，实行督查季度考核。

2.重点抓好确权工作的六个环节

一是摸底调查。对每口堰塘进行实地勘测，查清堰塘的地理位置、四至边界、可蓄水量、受益灌溉面积、近年来的用水情况，建立一个“堰塘基本特性及水资源开发利用数据库”，形成一张“堰塘调查表”。

二是水量平衡核算。宜都将全市用水总量控制指标配置到了各乡镇，以乡镇为单元进行总量控制。对确权到农村集体经济组织的堰塘水资源，根据调查的堰塘用水情况和灌溉面积进行水量平衡测算，做到既保障合理用水又不突破乡镇总量控制指标；对进一步确权到农户的堰塘用水，先预留一定比例（30%）作为生态用水，将剩余的（70%）作为可分配水量，结合小型水利工程产权，按照各农户受益灌溉面积比例分配到农户。

三是堰塘治理。明确堰塘整治质量标准，编制《堰塘整治技术手册》指导施工，统筹涉农部门资金，并按“先建后补”机制完成堰塘整治，充分调动了农民自主参与建设和管理的积极性。通过整合水利项目、国土整治、现代农业等建设资金，对全市6 000余口堰塘进行了整治，总投资8 000万元。结合 “省级水生态文明建设试点”，投资60万元为部分堰塘安装生态浮岛，因地制宜种植沉水、浮水植物，对堰塘水体进行净化修复，改善堰塘水质和周边环境。

四是建设量水设施。编制量水工作手册，规范量水方法，确保确权水量可计量。由专业施工队统一安装水位标尺，用于观测和测量堰塘蓄水量；在输水涵管出口建设3～5 m长的标准量水堰，为每个堰塘管护员发放《量水设施工作手册》。

五是建立制度。出台农村集体水权确权登记办法，建立一套水权确权登记制度。

六是发放权证。对确权到农村集体经济组织的，明确灌溉面积、受益人口、堰塘容水量和蓄水位、委托管理人等；对进一步确权到农户的，按照丰增枯减、水随田走的原则，经村级公示后，将灌溉用水权确权到户，并明确该农户的灌溉面积和水量份额。

四、目标任务完成情况

1.对全市农村集体经济组织堰塘中的水资源量以及开发利用现状进行调查统计

各乡镇、水利管理站及村委会组成专班，对全市8 597口农村集体经济组织的堰塘进行实地勘测，确定堰塘的地理位置、水源条件、边界、水面面积、水深、正常蓄水量、堤身等工程特性和现状主要功能及水资源开发利用情况。根据历史习惯，走访农户调查该堰塘所受益的范围、服务农户户数和人口，依据农村土地确权登记的耕地面积以及种植结构等，建立了堰塘基本特性及水资源开发利用数据库和管理档案台账。经调查统计，全市500～1万m3堰塘共有7 904口，总容积 1 727.4万 m3；1万～5万 m3堰塘共有204口，总容积404.5万m3；5万～10万m3堰塘共有28口，总容积192.6 万 m3。

结合全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作，对全市堰塘进行测绘，形成测绘数据成果。测绘内容包括：图上标注堰塘名称、绘出大致轮廓；测量标注堰塘地理坐标、堤顶高程、堰堤顶高程以下控制面积、测量标注堰塘蓄水量。

2.对全市农村集体经济组织修建的堰塘，进行水资源使用权确权登记

①农村集体经济组织的堰塘中的水资源使用权确权到农村集体经济组织，按照丰增枯减的原则，在人畜饮水优先、灌溉用水控制、水量分配保底的前提下，由农村集体经济组织成员共同使用，村集体负责统一管理和用水协调。

②根据堰塘所能灌溉的耕地面积以及各农户的耕地面积 （包括水田、旱地），按照丰增枯减、水随田走的原则，通过村级公示后将灌溉用水权确权到户，由各农户选举委托管理人负责日常管理。

③由市人民政府统一设计印制了“水资源使用权证”和“灌溉用水权证”，已完成全市10个乡镇8 597口堰塘的基础数据复核、审核、公示和录入工作，打印并颁发“水资源使用权证”和“灌溉用水权证”2万本。

④开展农村集体水权电子登记和数据管理，开发完成了“宜都市农村集体水权确权登记管理系统”和“宜都市水利信息综合管理平台”，实现了对宜都市的水利普查数据、高精度的基础地理数据以及堰塘数据收集处理、数据入库和服务发布。

3.开展农村集体水权确权登记制度建设

经过多次征求各成员单位、乡、镇、村干部群众意见，反复修改，2017年7月，宜都市人民政府出台了《宜都市农村集体水权确权登记办法（试行）》，对确权主体、条件、程序等进行了规定。

五、主要成效

一是摸清了全市农村集体经济组织的堰塘中水资源量以及水资源开发利用现状，依据农村土地确权登记的耕地面积以及种植结构等，建立了堰塘基本特性及水资源开发利用数据库。

二是初步建立了一套归属明确、责权利统一的农村集体水权确权登记制度。出台了宜都市农村集体水权确权登记的有关制度办法。对确权主体、条件、程序等进行规定，形成了可复制、可推广的农村集体水权确权登记管理制度。

三是充分调动了农民自主参与建设和管理的积极性，由以往堰塘整治“部门负责、政府兜底”变为“先建后补、群众主体”。同时也提高了农民用好水、管好水的积极性，有效地提高了用水效率。

四是加大了堰塘生态治理的力度，由以往的工程水利向生态水利转变，逐步把“水利工程”和“美丽乡村”融为一体，做到了“岸上与岸下结合、水上与水下结合、工程措施与生物措施结合、传统水利与现代水利结合”四个结合，按照“清淤挖泥、修剅补堤、功能配齐、水清岸绿”的要求进行堰塘整治，使每处堰塘都成为一处水景观。

六、主要经验

1.明晰水资源权属，保障农民合法权益

《中华人民共和国水法》规定：农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水资源，归各该农村集体经济组织使用。但是，“农村集体水权”只是停留在法律层面，宜都市前期开展的“受益户共有制改革”也仅明确了小型水利设施的权属，农村集体经济组织“农村集体水权”这一权益并不明晰。对农村集体水权进行确权登记，确定了农村集体经济组织作为农村集体水权的主体地位，有利于增强农村集体经济组织的水权意识，保障农村集体经济组织和农民合法权益落到实处。

2.维护良好的用水秩序，促进和谐

现阶段，农村集体经济组织堰塘中的水归该农村集体经济组织使用。由于是集体经济组织使用，在土地分田到户之后，农户谁都可以用水，但谁都不管水，最终导致干旱需水时没有水，而且村民之间经常为争水而发生矛盾和纠纷。对农村集体水权进行确权登记，明确了各受益农户用水量和份额，有利于维护农村集体经济组织良好的用水秩序。用水者之间的矛盾减少，用水调度有人管，供水秩序有人维护，从而促进了农村社会和谐稳定。

3.提高用水效率，节约水资源

堰塘中的水是“望天下、任地流”的“大锅水”，农民节水意识淡薄，水资源浪费严重，有效利用率低，特殊的市情决定了堰塘中的水资源在宜都经济社会发展中有着十分重要的地位和作用。对“农村集体水权”确权登记后，有利于增强农村集体经济组织的节水意识，从而提高了堰塘水资源利用效率。

4.促进堰塘设施良性运行，提高使用效益

宜都市堰塘通过 “受益户共有制”改革，明确了堰塘设施的管护主体和责任，堰塘设施的管护有了保障，堰塘的蓄水功能也得到了基本保证。对农村集体水权进行确权登记，进一步增强了堰塘设施的管护责任，促进堰塘设施的功能正常发挥。

5.保护堰塘水资源，改善农村水环境

当前，全市农村堰塘面临严峻的垃圾和生活污水污染，农村堰塘水环境和水生态呈逐步恶化趋势。开展“农村集体水权”确权登记，促使老百姓加强对堰塘水质、水量和水生态环境的保护，保证维持农田灌溉、水生态和景观功能所需的蓄水量要求，使农村的生活环境和生活品质得到了提升。 ■