保障与规制——网络舆论依法治理的两个向度

冯淑珍

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

在《公共领域的结构转型》一书中，哈贝马斯对资本主义社会十八、十九世纪公共领域的第一次转型饱含了极大地怀念和肯定，因为公共领域的存在，促使资产阶级取代贵族成为主导性阶层的那些观念，比如天赋人权、自由平等、法的精神等才能在公众中扩散，并烙印上公众自发讨论形成而不是强加于他们的印记。人们自由地进出这一场域，对公共话题自由表达，采取公共行动，捍卫公共利益[1]。然而面对公共领域的第二次转型，哈贝马斯同时也表现出了极大的忧虑和困惑，资本主义工业社会的公共领域，蜕化为商业机构和政党利益集团的附庸，公共知识分子丧失了批判精神。公共知识分子的批判性阅读与理性沟通蜕变成了商品性的消费，于是表演政治、策划新闻、公关公司等纷纷涌现，公共领域呈现出消费主义和大众文化的面貌，它逐渐衰落了[2]。

然而今天随着互联网越来越多地介入到我们的生活，新媒体推动着的不仅仅是信息的全球化流动，更是思想的全球化流动。那么哈贝马斯笔下生动呈现过的曾在咖啡馆、茶室和沙龙等场合对文化、艺术、政治等方面开放、自由、平等地发表过看法的那些公共知识分子和那些活跃的批判思想是不是也可以回来了？然而这次回归的不是原来意义上的公共领域，而是由网络媒介重新建构的虚拟的公共领域。以信息技术为支撑的论坛、贴吧、微博微信的网络社群成为了社会主体交往的新型组织样态，同时新媒体广泛、持续、深刻的支持使得这些交往主体不同于以往意义上的精英话语主体，他们有着去中心化去权威化的特征，借助交往模式的虚拟性和无界性，使得今天在虚拟公共领域里诞生的网络舆论呈现出利益多元、价值多变、众声嘈杂的色彩。

一、网络舆论的正负社会效应和引导的必要性

纵观中国历史上的舆论表达，除了长期以来专制统治者对言论的严格管控也有传统文化中“庶人不议”的惯性思维，再加上传统媒介生态不具备网络媒介的平等性开放性，社会缺乏开放、有效的利益表达路径，中国的舆论表达也呈现出典型的官方和精英特征，中国公众舆论也是在权力精英的主导下若明若暗，断续发展。直到互联网的出现，普通民众的表达权得到了蓬勃彰显，原来只属于权力精英的话语体系被打破，自上而下的舆论格局被重组，草根民众的声音由于网络媒体的技术支撑，开始自下而上进入公共舆论场。知屋漏者在宇下，知政失者在草野，以网络为代表的民间舆论场对精英和权利话语的解构，有效弥补了官方舆论场的不足，对促进我国民主社会建设，推进国家治理体系和治理能力现代化具有不容忽视的进步意义。

同时我们也看到，今日中国处在了新的历史方位，社会主要矛盾已经转化，经历了四十年的改革开放还在继续向纵深推进，各种利益诉求凸显各种社会矛盾激增。一方面民众充满表达的热情却缺乏理性表达的能力，网络舆论场的非理性特征明显，呈现出情绪化宣泄偏多建设性意见偏少，妄议批评居多实践探索缺乏的特征；另一方面网络表达主体的多元复杂性使得网络舆论表达并不必然代表民意，反倒是意识形态领域多元思想文化相互交流交锋成为客观存在，主流意识形态和多样化社会思潮长期并存、负面舆论相互激荡趋势更加显著，这让政府引领社会思潮、凝聚思想共识的掌控徒增变数。

如今网络舆论的活跃生长鲜明地呈现着正负两方面的社会效应。舆论被德国学者诺依曼比作社会的皮肤，舆论的过于分散不利于社会的整合，舆论的极度混乱甚至可能会带来社会的崩溃。正面积极的舆论可以引导人们形成正确的理想信念、价值理念、道德观念，并且也能促使政府形成更加科学民主的公共决策，从而推动社会治理的现代化；反之，负面舆论对主流意识形态的销蚀，会干扰人们的价值判断，影响社情民心的团结和方向，影响国家的长治久安和政局稳定。

自古以来，舆论对于一个政权的建立、维护和颠覆都起着至关重要的作用，李普曼在《公众舆论》一书中说到，进行统治最大的困难也是最重要的问题就是如何把个人见解的力量传导给公众行动，于是美国政治家希望的是要么驯服舆论，要么服从舆论[3]。而中国政府在马克思主义新闻舆论观的指导下，更倾向于引导舆论。习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上强调：新闻舆论工作是党的一项重要工作，是治国理政定国安邦的大事，做好党的新闻舆论工作，事关旗帜和道路，事关党和国家前途命运；新闻舆论工作各个方面，各个环节都要坚持正确舆论导向。

二、法治网的路径选择

中国自从1993年开始接入互联网，网络舆论也作为一个新事物开始慢慢生长壮大，网络舆论场里交织着大众民意的朴素表达和境外意识的恶意渗透，舆论场里有健康向上的核心价值也有庸俗低劣的消极思潮，有对外的爱国情绪的极端高涨也有对内批判现实的情绪发泄，一方面洋溢着中华民族的浓烈自豪感一方面又沉浸在国民劣根的深刻自卑中，网络舆论监督与非法人肉搜索同在，理性公论和虚妄诡辩共存，道德绑架与利益裹挟共生，领袖话语和平民声音此消彼长。

如何趋利避害，让网络舆论正面社会效应不断彰显，符合更广大人民群众的公共利益，政府作为公共管理活动的主体责无旁贷。于是我们看到伴随网络舆论发展的25年间，政府从刚开始的茫然不觉，应对无方、进退失当、反应过激到后来的遵循规律、管放结合、逐步掌控、依法引导，中国网络舆论的治理也走过了曲折艰难的探索之路。

也曾学习西方国家主张媒体行业自律的治理模式，结果发现社会主流价值无法避免市场逐利性的挑战，有些媒体在追求自身盈利的同时不顾社会效益、也会进行损害公共利益的报道，同时媒体行业的恶性竞争也难以关照社会效益的维护。也曾倡导民众提升媒介素养，然而民众在个体选择上的盲从以及理性推理的阙如也反映了认知上的朴素色彩，同时舆情信息如若经过媒体刻意订制或者无形暗示，那么公众将无论如何都无法通过媒介了解到事情的真相，何况有时候媒体本来就是不打算关照真实的。也尝试过以问题为导向的行政干预，例如禁言、消号、删帖、技术过滤、关闭网站、行政处罚、刑事拘留等等，这种传统治理模式的长处在于，政府可以在很短的时间内集中优势资源有针对性地解决问题，从而取得较为显著的治标效果，可是另有一些网络舆情事件由于受到公权力的行政管控反而会强烈反弹，舆情危机事件频频爆发，政府和民众的猜忌和对立进一步加剧，行政干预的做法由于系统性不足合法性存疑而难以为继。

2014年10月20日，中国共产党十八届四中全会在北京召开，会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国政府首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略。《决定》明确指出：积极推动加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律、行政法规，依法规范网络行为。至此依法治网已然成为了网络舆论治理的根本遵循和路径选择，依法治理能够有效动员社会力量的协同参与，激发和培养多元主体参与的治理格局，中国网络舆论也必然要在法治框架下，实现规制和保障这两个维度的关照，网络舆论的依法引导才能取得实效。

三、网络舆论依法保障的法理基础与现实考量

著名法学家阿尔弗雷德·汤普森·丹宁提出“法律下的自由”的法律原理。他指出，自由是“每一个守法公民在合法的时候不受任何其他人干涉，想其所愿想，说其所愿说，去其所愿去”[4]。我国宪法第三十五条明确规定中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。然而普通公民在公共领域所拥有的传播权利无法与强大的权力控制、固有的利益集团以及复杂的媒体机构相抗衡。国家源于对政权的维护会动用最优势的传播资源来巩固意识形态的领导，资本市场的利益集团会通过相应的资本控制来达到操纵媒体的目的，媒体机构的竞争与发展也需要资本或者权力的支持，于是普通民众虽然拥有传播的权利却缺少传播的权力。信息技术的发展，在某种程度上为公民表达权力的实现提供了合法、高效的技术支持，传统的自上而下的话语体系被打破，新媒体开始解构原有媒介生态，固有的舆论格局被重组，网络舆论开始蓬勃发展。网民表达权的自由行使正是社会主义民主法治精神的集中体现和社会主义国家人权保障的政治态度。网络时代的言论自由是社会主义民主政治实现的基础条件，是实现中国特色社会主义民主法治国家的顶层设计和制度安排的必然选择。网络舆论自由作为传统言论自由权利在新媒介领域的合法拓展，具有必然的宪法地位和天然的法理支撑。另外政府在依法保障网络舆论自由同时更是有以下三个方面的现实考量：

（一）巩固国家政权的合法性

天赋人权论者认为人权是国家权力的源泉和基础，国家权力是由公民的自然权利转让或放弃而来的，是由所有公民授权集合而成的。离开了公民的自然权利和授权，也就没有国家权力[5]。依法保障公民言论自由是社会主义制度下民主政治的重要内容，推而广之，互联网时代国家依法保障广大网民的舆论自由这对于政权合法性地位的确立意义重大。公共舆论对于政权的认同、支持和动员是民心所向的朴素表达，而由公共舆论孕育出的社会公意因而就成为了国家政权合法性存续的基础支撑。民众对国家权力的信任和授予完成了公民权力向国家政权的让渡；那么反过来，国家政权也必须依法保障公民的舆论自由，这才是国家政权合法性存续的长久大计。同时还要看到，当前世界思潮风云激荡，国内思潮多元多变，我们不可能在所有问题上都求得一致。中国要稳定也要发展，社会和谐并非只有一种声音，所以执政者要善于包容和把控各种声音，使不同的观点能够对话和交流从而达到一种动态平衡。互联网上众声喧哗、观点交汇，作为执政党要有胸怀容得下负面的批评做到有则改之无则加勉，同时也要善于通过舆情的分析反省自身的不足不断革新。依法保障网络舆论自由就是要让有益于国家富强、民族振兴的各种智慧和源流充分涌现，为有助于国计民生、社会治理的各种意见和建议广开言路，让关乎司法公义、民生保障的诉求和表达畅通无阻，为政者不仅能通过网络舆论体察社情民意做到民主善治，更能从凝聚民心保障人权的站位上夯实国家政权的合法性基础。

（二）制约公权力的滥用

孟德斯鸠在《论法的精神》中曾经说过：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力会一直到遇有界限的地方方才休止。政府在维护公共利益的同时，也存在自利的倾向并且产生权力膨胀的惯性[6]。于是在法治框架的约束下，政府必须是有限政府，国家的权力也要依法受到限制。在西方一些发达国家舆论往往被称为“第四权力”，通过“监督权力的释放来制约国家权力扩张”是权力控制的有益尝试，依法保障网络舆论自由便是保障政府公权力在舆论监督下的有限运行。网络时代，民众将对政府行政的各项活动进行监督和审视，一旦出现权力越界或者失范，民众就会通过各种新媒体平台对事件抑或话题展开围观或者讨论，视程度大小轻重缓急提出批评或者建议，进行网上网下动员形成相应的舆论压力来敦促有关部门出面解决或者政府救济。在监督和制约国家权力行驶的力度与维度上，相较传统媒体网络新媒体表现出的传播上的时空优势，快速反应的情绪动员，网络平台的兼容支持等等优势使得网络舆论监督具有更强的威慑力，而这些监督对于国家权力的规范行使意义重大。

（三）维护社会稳定

依法保障网络舆论自由，不仅要善于保障网民的理性发声，将底层公众对公共事务的看法和建议及时收集归纳起来，从而在重大事项上实现科学决策民主决策，让民众能够体会到共建共治共享的参与感；同时也要宽容网民的情绪发泄，在一些无关政治原则的问题上不必考虑过多，而是要善于由表及里体察矛盾纠纷和社会顽疾，从治理的角度多做思考和调整，让民众体会到政府以人民为中心的治理诚意。民意宜疏不宜堵，网络舆论就是书写民心向背的晴雨表，依法保障网络舆论自由就是要通过民意的自由流淌让为政者俯察从政得失，而不是高高挂起堵民之口，和群众离心离德，加剧政府和民众的不信任，为一些矛盾冲突和政民对抗埋下祸端。网络舆论有着公众性和公共性的双重特点，它并不永远代表公共利益或者必定理性客观，很多时候更会夹杂一些情绪宣泄或者意见冲突。作为执政者要不断提升互联网时代的执政本领和执政自信，明白哪些观点会自生自灭，哪些观点会星火燎原，哪些观点会此消彼长，哪些观点会相互制衡，让民众的公意有空间伸张，同时也让民众的情绪有场合释放，这才是稳定社会健康的舆论生态。

四、网络舆论依法规制的法理基础与现实考量

网络舆情已经成为社会舆情发展的新样态，法治框架下政府在依法规制网络舆论时该怎样考量其内涵特性这也是新时代依法治网的题中要义。2015年《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）由中共中央、国务院印发，《纲要》要求建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制，这为网络舆论的依法规制明确了政府的主体地位，同时也为政府规制网络舆论提供了合法性支撑。与此同时，法治框架下政府规制网络舆论需要相应的法律的授权，《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）授予了政府对网络舆情的调控权[7]。目前我国法律对网络舆情规制没有进行具体规范，可是《宪法》和地方组织法中的相关条款，可以经过解释的方式用于政府对网络舆论的规制，毫无疑问互联网不是法外之地。网络公共领域作为法律调整的一部分，它在保障舆论自由的基础上也应该关照公共秩序的维护、公平正义的实现等等法律价值，于是网络舆论成为今天政府依法规制的重要内容，这也正是法治精神在网络治理改革中的有益尝试。《宪法》第八十九条规定，国务院领导和管理经济、教育、科学、民族事务、文化、公安等行政工作；宪法第一百零七条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、民族事务，县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、民族事务、公安等行政工作，这也就是说网络舆论的野蛮生长一旦成为干扰到国家或者地方经济发展秩序、文化发展进步、甚至影响社会稳定的公共安全事件，政府有权出面依法进行规制。另外政府依法对网络舆论进行规制还有以下三个方面的现实考量：

（一）调整意见自由市场失灵

从资产阶级革命时期开始报刊自由主义理论就认为：言论和出版自由是天赋人权的一部分，真理只要不受约束，给予信息确实充分，人们一定可以依靠自身的经验、知识和判断明辨是非、区分善恶，思想意识的自由竞争最终能够获取真理，无需政府对报刊言论的干预或者控制，真理自会无往而不胜。而对于该理论，意见自由市场失灵理论持反对意见。首先，信息社会中的人们不可能全面占有全部资讯，尤其是在这个信息几何生长的时代，即使在努力获取信息的过程中，人们也会受到自身历史条件、社会地位、经验学识、习性喜好等方面的限制，这样一来人们难免会得出错误或者偏激的结论并通过媒体进行传播和放大。其次，网络舆论场中混杂着各种利益集团或者社会阶层的博弈和较量，为了本集团或者本阶层的利益，舆论传播和广告宣传中充斥着许多虚假和误导性的错误言论，这些言论在互联网上甚嚣尘上。最后舆论传播中的霸权和垄断在技术上可以人为操控，这让处于技术弱势的某些群体意见难以通过新媒体平等呈现，法治精神下的言论自由和平等遭遇障碍。综上几点，意见自由市场的失灵迫切需要政府出面依法规制，政府作为公共利益的维护者公共政策的制定者，若有权调控商品市场，同样也可以依法规制思想市场，经济效益和社会效益的维护两者同等重要。

（二）规避社会风险

尼尔·波兹曼曾经在《娱乐至死》中警告世人，我们将毁于我们所热爱的东西。我们热爱网络我们依赖网络，那网络会不会正带我们走进一个危机四伏的世界，这里潜伏的各种社会风险若是预先没有足够的估计和规避，我们也会终将走向毁灭。互联网发声去主体化的特征使得把关人的角色急剧弱化，匿名性又使得发言人不为说话承担责任成为可能，于是颓废恶俗的、道德下行的、网络暴力的、危害安全的各种负面舆情都在网络上上演，这对社会主义核心价值观的弘扬、个人权利和隐私的保护、总体国家安全观的建立都是威胁。进入信息时代，互联网在技术上的风险特性也在不断放大和扩散，网络传播的内禀随机性与非线性运行机制引发网络舆论的蝴蝶效应，造成很多舆情事件发生发展的不确定性和不可控性，同时网络舆论秩序还面临技术上的安全威胁，西方发达国家在信息技术上的核心控制现状一时还难以改变，我们依赖的信息传播平台还时刻需要提防大大小小的网络袭击，网络空间的动态安全需要时刻维护。综上，网络舆论空间带来的新的社会风险亟待规避，政府义不容辞需要依法探索消除此类社会风险的新机制。

（三）公共舆论秩序的维护

舆论若要呈现出公共性的一面，就需要政府动用公共权力对局部无序的公众舆论进行限制与调控，从而使网络舆论始终代表最广大人民群众的公共利益。维护公共舆论秩序，坚持正确舆论导向，建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，使全体人民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧团结在一起，这是新时代网络舆论秩序的完美呈现。舆论导向正确利国利民，舆论导向错误则误国误民，故而良好公共舆论秩序的维护应当是人人有责，人人尽责，人们在力所能及维护舆论秩序的同时，会遇到资金或技术支持不够、媒体机构协调不畅、公共权力难以具体化、舆情危机事件救济乏力等等方面的困境，然而政府在人民的授权下，依法行使公权力规制网络秩序却有着得天独厚的优势，政府不仅可以合法介入，系统使用国家资源，还可以动员多元主体参与，申请国家救济等等，这使得政府作为主体依法规制网络舆论成为了目前最行之有效的手段之一。政府习惯于商品市场的经济性规制，而舆论空间的规制更多体现社会性规制的一面，政府对网络舆论的规制就属于社会性规制的组成部分。经济性规制侧重经济效益的实现，而社会性规制重点在于促进社会公平正义、维护社会和谐稳定，保障公共利益，增进人民福祉。因此，政府对网络舆论秩序的维护是在经济效益的兼顾下照应社会效益实现的最大化。

五、结论

网络舆论的依法治理还在不断地改革和推进，法治框架下的网络舆论引导要始终关照好保障和规制这两个向度。法治在保障网络舆论自由表达的同时也规制网络舆论对公共利益的侵害，法治在保障舆论监督政府公权力滥用的同时也要限制网络舆论对公共舆论秩序的破坏。法治在调整网络舆论的健康发展中，既要求政府适用法律规制舆论时具备法律的谦抑精神，也要求公民行使言论自由权时拥有法治信仰的个人自律，网络舆论的自由发展需要兼顾社会效益，政府的依法规制舆论最终是要实现民主善治。●