人民利益：当代中国公共行政伦理的规范基础及其实现路径

琚挺挺

（南通大学管理学院，江苏 南通 226019）

对于公共行政伦理规范基础的探讨，是推进我国行政伦理研究的一项重要的基础性工作。本文试图论证：我国行政伦理的规范基础体现在服务人民、致力于实现最广大人民群众利益的公共行政价值取向，而这就意味着当代中国的行政伦理研究必须深入发掘我国历史上无比丰厚的民本主义思想资源，以及中国共产党为人民谋福祉、全心全意为人民服务的执政理念，最终通过多元化的实现路径，将这种价值选择转化为实现人民利益的公共行政实践。

一、人民利益：中国行政伦理的规范基础

在当代公共行政伦理研究中，一个至关重要的问题是：什么是行政伦理的规范基础？美国著名行政伦理学家特里·L·库珀认为，对于行政伦理规范基础的探寻，是当前行政伦理研究面临的“大问题”，更“是所有从事行政伦理研究、教育和培训的人员都想要去理解的”，而据库珀之所见，美国公共行政学界至少提供了五种不同的视角，试图对“这个恼人的问题”进行解答，分别是：（1）政体价值、宪法理论和建国思想；（2）公民权理论；（3）社会公正；（4）美德；（5）公共利益[1]。

与之相比，我国大国治理的历史不但更为悠久，而且，由于深受儒家文化的影响，“以德治国”（“德治”）的理念早已经深入人心，并在当代中国得到了更进一步的继承与发展。长期治国理政的经验总结，再加上历代“乐以天下，忧以天下”的知识分子们自动自发的思考，积累了极为丰富的行政伦理思想资源。然而，不可否认的是，我国正式的行政伦理研究仍起步较晚，至今尚未形成为一个真正意义上独立的学术领域[2]，这就使得当前我国的行政伦理研究突显出缺乏学术共识、知识积累缓慢等一系列的问题。有必要特别提醒我们注意的是，由于我国的公共行政学研究深深地受到西方（尤其是美国）公共行政学的影响，甚至在很大程度上体现为西方学界的“舶来品”，行政伦理研究亦不例外。在这种情况下，探寻我国行政伦理的规范基础经常面临着双重困境：一方面，学术共识的缺乏导致公共行政学界难以保持长期、持续的兴致；另一方面，大量的行政伦理研究只不过是在转述西方行政伦理学界的话语或概念体系，研究重心的“非中国化”同样致使中国公共行政学者很难对这一问题做出回应。

令人感到不安的是，行政伦理的规范基础不仅仅是行政伦理研究应当致力于解答的“大问题”，否则，行政伦理研究很可能就会陷入“有趣但琐碎”、“细枝末节的关注”[3]，更重要的是，任何一个国家行政伦理的规范基础都需要与这个国家自身的历史与现实高度契合，从国家或者民族不屈不挠、艰苦奋斗凝结起来的智慧之中寻求灵感、汲取思想资源，而不可能存在任何普遍的、“放之四海而皆准”的准则。这实际上是由公共行政和伦理两者的性质共同决定的。

从伦理的一面来看，“伦理”这个词源于古希腊的“ethos”（品格、气质），而“ethos”又是与“风俗、习惯”等意涵紧密关联的[4]，伦理体现的正是一个国家、民族或社群对于善、正义及幸福生活的追寻和思考；而在公共行政这一边，罗伯特·达尔早已指出，“任何一个特定的民族国家都是诸多历史事件、创伤、失败和成功的结果，这些结果反过来又塑造了特殊的习惯、风俗、制度化的行为模式、世界观，乃至‘民族心理’”，公共行政不可能摆脱它们的影响，更不可能“以某种方式独立于或隔离于它在其中发展起来的文化和社会环境”[5]。由此可见，对于公共行政伦理规范基础的探讨，不可能是本质意义上（或者说本体论层面）的，而只能够在与某种特定情境相适合的、“社会建构”的意义上展开。

因此，我国行政伦理规范基础不仅需要融入中国历史上优秀行政文化（尤其是儒家行政文化）的精髓，而且，还应在当代中国政治与公共行政过程中得到更进一步的继承与发展。在这个意义上，本文认为，服务人民、致力于最广大人民利益的实现是当代中国公共行政最根本的价值追求，而人民利益正是我国行政伦理的规范基础，它理应引领我国行政伦理问题的致思，并且推动朝向公共行政实践的转化。

二、人民利益的行政伦理规范基础：历史渊源与现实依据

为什么说服务人民、致力于实现人民利益是我国行政伦理的规范基础？在前文的论述中，已经指出，行政伦理的规范基础不可能是普遍的、“放之四海而皆准”的准则，而需要与一个国家的历史与现实高度契合。事实上，致力于人民利益实现的行政伦理思想，既是与我国优秀传统行政文化，尤其是居于主流地位的儒家行政文化一脉相承的，又完全符合当代中国政治与公共行政实践的价值追求。

（一）民本主义：中国优秀传统行政文化的精髓

中国大国治理的历史悠久，历代知识分子们更是多“以天下为己任”，积淀了大量的行政伦理思想资源，是我国优秀传统行政文化的重要组成部分。而民本主义的行政伦理观念不仅是我国优秀传统行政文化的精髓所在，还是当代中国致力于人民利益实现的行政伦理思想的历史渊源。

事实上，从春秋战国时期的诸子百家（如：儒家、道家、墨家）的著述当中，我们都可以清楚地看到民本主义的政治与行政观[6]，当然，对于民本主义思想最详尽、最具体、最精彩的阐发，仍归功儒家。据传为孔子本人亲自整理、有着“政事之纪”美誉的《尚书》曾明确提出了“民惟邦本，本固邦宁”（《五子之歌》）、“天矜于民，民之所欲，天必从之”（《泰誓上》）、“天视自我民视，天听自我民听”（《泰誓中》）等重要的思想，而孟子更进一步强调“民为贵，社稷次之，君为轻”（《尽心下》），主张“保民而王”（《梁惠王上》），并为政府设定了“养民”、“教民”等一系列的政治义务。

从民本主义的立场出发，儒家知识分子们一再强调维护和实现人民利益的重要意义。孔子所说的“节用爱人，使民以时”（《论语·学而》）、“既庶矣，则富之”、“既富矣，则教之”（《子路》），孟子纵论的“使民养生丧死无憾”、“五十者衣帛食肉，黎民不饥不寒”（《梁惠王上》）的王道政治，以及荀子积极倡导的“以政裕民”（《富国》）、“养人之欲，给人之求”（《礼记》）等等，都清晰地表明了这一点。而这种关注人民利益的民本主义思想，在此后儒学（如：汉唐儒学、宋明理学）漫长的演变、发展过程中得以延续，形成为中国政治思想的主旋律。

由此可见，民本主义思想在中国历史上堪称源远流长、一脉相承，从而为当代中国服务人民、致力于人民利益实现的行政伦理思想奠定了必不可少的历史渊源。

（二）人民主权：中国国家性质与国家治理的合法性根源

服务人民、致力于实现人民利益的行政伦理思想，还是由我国人民民主专政的国家性质决定的。近代史清楚地表明，我国国家构建（state—building）走的是一条不同于美、英、法、德等西方资本主义国家的道路，臧乃康教授指出：“中国共产党领导的国家建构过程并不是基于西方的‘天赋人权’和‘社会契约’、体现公民内涵的政治价值，而是通过动员群众、组织群众的社会革命实现的。”[7]可以说，在整个国家建构、转型与发展的过程中，人民群众都扮演了主人翁的角色，发挥着举足轻重的作用。因此，《中华人民共和国宪法》郑重地规定我国的国家性质为“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。

国体的性质不仅决定了政体的性质，也深刻地影响着公共行政实践的价值追求。人民主权意味着人民是国家的主人，当代中国国家治理的合法性根源于人民，而公共行政必须服务人民、致力于最广大人民根本利益的实现。只有坚持这一点，政府治理才能有效地调动各方面的资源，凝聚起全社会的力量，诸如“效率”、“责任”等标准才会具有实质性的意义，这也就意味着必须将人民利益确立为我国行政伦理的规范基础。

（三）为人民服务：中国共产党的执政宗旨

我国致力于实现人民利益的行政伦理规范基础的确立，是与执政党，也就是中国共产党的执政宗旨密切关联的。近代史上，中国共产党正是通过深入人民群众当中，“和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发”[8]，赢得了广大人民的认同，从而领导中国人民取得了新民主主义革命和社会主义革命的胜利，推动了人民民主专政的社会主义国家的建构，奠定了自身不可动摇的执政地位。

而在全面建成小康社会决胜阶段、在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，中国共产党能否稳固保持其执政地位，仍在于党能否坚持其全心全意地为人民服务执政宗旨，不忘习近平总书记在十九大报告中指出的“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命。这就决定了当代中国的公共行政必须时刻将人民利益摆在中心位置，致力于最广大人民利益的实现。在这个意义上，人民利益同样理所当然应是我国行政伦理的规范基础。

综上所述，服务人民、致力于人民利益的实现是当代中国行政伦理的一个合适的规范基础，它既具有深厚的历史渊源，又与当代中国政治和公共行政实践的价值追求高度契合。

三、实现人民的利益：理论要求与现实的路径选择

在前文中，我们论述了把实现人民利益作为当代中国行政伦理规范基础的历史渊源和现实依据，而这个行政伦理规范基础的确立，实际上对于当代中国行政伦理研究及公共行政实践也都有着重要的影响。从推进当代中国行政伦理的研究来看，人民利益的规范基础意味着行政伦理研究需要深入发掘我国悠久的民本主义思想传统，以及中国共产党与时俱进的人民观念，不断地深化对于人民利益的理解，并且，在公共行政实践当中实现人民利益。同时，人民利益的行政伦理规范基础不排斥其他视角或概念话语，如：德性、责任、社会公正等等，而是试图重新赋予这些概念术语以中国化的意涵，也就是帮助我们从维护和实现人民利益的角度，重新审视公共行政人员应当具备什么样的德性、当代中国公共行政需要承担起哪些责任，乃至何谓一个公平、正义的社会。

尤其值得一提的是，当代中国的行政伦理研究需要正确地看待人民利益和公共利益二者的区别与关联。“长期以来，公共行政学研究都假定公共行政的目的是为了实现公共利益”[9]，毫无疑问，当代中国的公共行政应当致力于实现公共利益，行政伦理研究同样必须深化对于公共利益的理解。但本文认为，与无论是自身概念界定，还是实现路径均众说纷纭、莫衷一是的公共利益相比，人民利益仍更适合作为我国行政伦理的规范基础。原因在于，人民利益与公共利益两者之间既有关联，又有着重要的区别[10]，在我国行政伦理研究中，人民利益不仅仅是一个更加中国化、更具中国意蕴的概念，而且，人民利益通常也更为详尽和具体。习近平总书记在十九大报告中指出的“人民日益增长的美好生活需要”，也就是随着人民对于美好生活的期望不断增长，“不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，正是本文所谓的人民利益。它既代表着广大中国人民对于“养生丧死无憾”、“食欲有刍豢，衣欲有文绣，行欲有车舆”（《荀子·荣辱》）的物质生活期待，渴望政府和公共行政在教育、医疗、卫生、养老、住房等方面有所作为，从而保障并满足他们在这些方面的基本需求，更意味着人民对环境优美、社会公正、政治清明的美好中国的期盼。因此，以人民利益作为行政伦理的规范基础，要求在这一行政伦理观念的关照下，推动从伦理关怀向公共行政实践的转化：

（一）制度与政策层面

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，随着中国特色社会主义事业进入新时代，当前我国社会的主要矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。致力于服务人民、实现最广大人民根本利益的当代中国公共行政，需要做到统筹兼顾，稳步、扎实地推进各项惠民政策，即：不仅在宏观层面通过财政转移支付、政策扶持等方式，统筹兼顾和全面协调区域之间、城乡之间的发展，更要针对人民群众日益增长的物质文化期待，适时地推出各项惠民政策，满足人民在教育、医疗、养老、住房等方面的需求，保障人民的基本权利，使人人皆能够“学有所教，病有所医，老有所养，住有所居”。

（二）组织层面

在组织层面，同样有必要做出相应的调整：首先，从组织设计来说，现代政府通常采取的是科层制组织模式，层层节制、分权明确的科层制能够最大效度地调动全社会的力量和资源办大事，但也很容易陷入疏远人民，将服务对象非人格化的困境，因此，现代公共组织设计应致力于增强其对人民的回应性和回应能力，这样就要求当代公共组织设计尽可能地扁平化，并且，减少不必要的、繁琐的环节和程序。

其次，从组织的主体构成来看，由于科层组织必然存在回应性、民主性不足等问题，难以满足人民日益增长的物质和文化需要，这就要求尽可能地释放社会自我组织、自我治理的力量。科层组织应该主动放权，让非盈利组织、公民团体以及其他各类性质的社会组织参与公共事务的管理，其中，最值得重视的是发挥社区在公共事务管理中的重要作用，从而更灵活、有效地回应人民的需求，实现人民的利益。

最后，从组织的行为方式来说，当代中国的公共行政需要避免陷入官僚化的运作模式，在公共决策和公共政策出台、实施与反馈的过程中，鼓励公众参与，调动人民群众的积极性和创造力。这一方面，中国共产党始终坚持的群众路线（“从群众中来，到群众中去”）能够带给我们极为有益的启示。在公共行政过程中走群众路线，意味着“政府在公共决策之前对其可能产生的副作用进行公开讨论和意见征集，保证公众的知情权与参与权”，随着社会调研和信息技术（如：网络问政、大数据）等在当代公共治理过程之中的广泛运用，实际上公共部门已经掌握了更多、更现代化的手段，而这些现代化的治理手段必须与群众路线相结合，致力于汇聚和了解人民群众的真实愿望和需求，才能够更好地、更有针对性地实现人民利益。

（三）个体层面

在个体层面上，以人民利益为中心的行政伦理观也能够带来诸多启示，它要求我们重新去反思公共行政人员的美德乃至伦理准则，过去那种镶嵌在组织利益当中的忠顺、遵从等不再被简单地视为美德。换言之，公共行政人员既需要体现出其对于组织的责任，更应当服务于人民利益的实现。因此，公共行政人员不仅应当具备理性、忠诚、自律的美德，更需要培育其仁慈、热情、关怀他人、耐心倾听等品质。如此一来，公共行政人员的工作方式和作风不再是马克斯·韦伯所描述的照章办事、“无爱亦无恨”（sine ira ac studio），而是想人民群众之所想、急人民群众之所急，耐心地倾听人民群众面临的困难和提出的要求，更积极、主动、有创造性地为实现人民群众的利益开拓新的途径。●