全面建设信用广州的实践逻辑与路径选择

□ 秦攀博

诚信是中国传统文化的精髓和中华民族的立世之本。自古以来中国人民尤为推崇“人无信不立，业无信不兴、国无信则衰”的理念信条。现代市场经济也必然是信用经济。党的十九大报告强调推进诚信制度化建设，提高政府公信力，以及国家发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》都成为开展诚信建设的重要指导。优化营商环境作为中央的重要战略部署，也是地方各级政府寻求可持续发展的重要举措。当前优化营商环境被上升到解放生产力的高度，2018年被看做是着力优化营商环境的重要时间窗口。营商环境涉及到政治、经济、法治、社会、生态等一般环境与政企关系、劳动力市场、金融机构等具体环境。[1]诚信是城市营商软环境建设的重要指标，在新时代加强信用广州建设是优化营商环境的重要基础环节，发挥着稳定器、助推器、警示器、路由器的作用。

一、全面建设信用广州的目标导向与实践逻辑

（一）信用城市的内涵和目标导向

信用是儒家文化诚信观的核心内涵，“诚”注重不自欺，“信”则更注重不欺人，儒家的人性本善论是社会信用建立的文化基础。[2]按照马克思的观点，信用是建立在彼此相互信任基础上的交易基础和规则制度。[3]经济学认为社会信用体系的基础是信用经济学，博弈论、道德风险和契约关系理论都为信用理论的研究提供了依据。学术界认为，社会信用体系理论就是针对市场经济发展而形成的应用型理论，它的核心内容是企业信用制度、个人信用制度和政府守信制度的设计，解决信用信息对称性问题的基础设施设计和布局，以及提出失信惩戒机制的施工方法和运行原理。社会信用体系理论向纵深发展的一个重要领域就是城市信用体系。[4]信用城市是把诚信建设作为城市经济社会发展的重要基石，围绕社会信用体系建设的目标和内容，建立常态化、制度化、便捷化的信用信息收集、评价和奖惩机制，在国家和重要机构开展的城市信用状况监测中排名位于全国前列。国家发改委和中国人民银行于2018年联合公布了《关于印发首批社会信用体系建设示范城市名单的通知》，明确了杭州、南京等12个城市获得首批社会信用体系建设示范城市的荣誉。这些城市扎实推进国家部署的社会信用体系建设工作，并探索形成了一系列可复制、可推广的经验做法，对推进全国城市信用体系建设起到了示范引领作用。[5]广州市自2016年起被列入第二批创建信用城市名单，近年来正在大力推动信用广州建设。广州市人民政府印发了《广州市社会信用体系建设规划（2014—2020年）》的通知，将信用城市建设与建设国家中心城市、完善经济体制促进经济转型升级、创新社会治理方式、建设幸福广州等中心工作密切结合起来，并明确提出了社会信用体系建设的时间表和具体目标，到2020年基本建成与国际惯例接轨、符合社会主义市场经济体制和社会治理体制目标要求的社会信用体系，成为全国社会信用体系建设的示范市。在信用广州建设的目标导向和建设标准中，还具体提出了信用法规制度完善，信用信息系统良好，信用服务市场规模不断扩大，守信激励和失信惩戒机制基本健全，诚信文化普及繁荣，广州社会诚信水平显著提升，形成新时期广州诚信文化和诚信氛围。[6]

（二）信用广州建设的实践逻辑

社会信用体系一般包含政府信用、企业信用、社会信用和个人信用，也被作为社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。我国信用体系建设大致经过了五个发展阶段，分别是起步阶段、发展阶段、完善阶段、推进阶段和创新阶段。中共中央全面深化改革领导小组强调加强政务诚信、个人诚信体系和电子商务领域诚信建设，是当前社会信用体系建设的重要内容。[3]在实践的逻辑中，社会信用体系主要是紧紧围绕失信惩戒机制的“核心制度”和征信系统的“核心工程”开展建设。[4]广州在推动信用城市的建设过程中，认真贯彻中央和省里要求，以优化营商环境为契机，通过“放管服”的方式先行先试在实践中探索。运用马克思主义唯物辩证法紧紧抓住信用建设的主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住重点领域寻找突破口，然后以点带面，进而总结经验构建信用体系建设的框架然后全面铺开；同时有效结合以上率下的顶层设计与自下而上的市场行为，既发挥信用建设主渠道作用，又拓展社会参与多路径；重点搭好政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等信用体系的四大平台，并运用机构改革加强部门之间和内部的协同治理，辅以技术创新思维创新多措并举大力推动社会信用体系建设。从加强商业诚信体系演化到建设信用城市，再发展到全面建设信用广州，在实践逻辑中体现了运用系统思维和战略思维层层递进步步为营来逐步夯实城市社会信用体系，综合运用了政治、经济、法治、社会、文化等手段构建多层次立体式的方法路径。

1.以构建完善的信用建设机制为先导

一是合理构建了全市信用统筹机制加强领导协调。建设社会信用体系犹如打造一张密网，领导机构犹如网绳能起到提纲挈领的作用，职能部门如同网的节点。信用广州建设高度重视领导协调机制的作用，成立市级层面社会信用体系建设统筹协调小组负责统筹推进全市社会信用体系建设工作。小组由分管副市长任组长，市发展改革委主要领导任常务副组长，成员单位包括市委组织部、市委宣传部、市工商局等70个市级部门和各区人民政府。下设办公室，即市信用办（设在市发展改革委），负责日常工作。下设12个专责小组，涵盖综合规划、信用法制建设、企业信用建设、个人信用建设、事业单位信用建设、社会组织信用建设、政务诚信建设、联合征信系统建设、信用服务市场建设、信用文化宣传、信用教育培训、信用示范工程建设等方面，并明确各专责小组牵头单位和成员单位，合力推进全市社会信用体系建设。由此可见信用建设的领导协调机制具有成立早、规格高、部门全、覆盖广、业务专、协同好的特点。

二是密集出台了相关配套政策文件推动贯彻落实。信用建设的机制能够起到保障作用，有利于形成制度化的土壤，但发挥实效和推动落实则需要一系列的相关配套政策。随着建设信用广州的全面启动和逐步提速，系统梳理近年来的主要政策配套文件可以呈现出清晰的脉络。如2012年印发《广州市社会信用体系建设工作方案》，2014年印发《广州市社会信用体系建设规划（2014—2020年）》，2015印发《广州市加快社会信用体系建设三年行动计划（2015—2017年）》等系列政策起到了组合拳的作用。这些文件对广州信用体系进行了整体布局，从顶层设计方面规划了信用建设的总体框架和目标内容。同时，上述期间广州还相继出台了《广州市公共信用信息管理系统建设工作方案》《广州市公共信用信息资源目录》《广州市公共信用信息管理试行办法》《广州市政府信息共享管理规定》《广州市政府信息共享实施细则》《广州市政府信息共享管理工作规范》等具体领域的配套文件，以重点领域为突破口把信用建设落实到政府各职能部门贯彻实施。总体而言，相关配套文件呈现出了发布及时、导向明确、内容具体、衔接有效、布局完整的特点。

2.以信用建设整体布局全面推开为纽带

信用城市建设能够起到优化营商环境、促进经济社会发展、传承社会主义核心价值观、提高城市软实力的作用。信用城市建设必须与城市中心工作部署紧密结合相辅相成，不能相互脱节形成两张皮，同时又需要运用马克思主义唯物辩证法的基本原理抓主要矛盾和矛盾的主要方面，在信用经济所涉及到的方方面面、复杂纷繁的事务中抽丝剥茧，牢牢抓住重点方向和主要内容，在短时期内形成重点突破，在长期内形成常态化的长效机制。在调查研究中通过走访和座谈了解到，近年来广州市在大力加强社会信用体系建设的实践过程中，厘清方向明确思路，紧紧围绕政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设四大板块发力，形成了协调推进整体联动的布局。一是通过政务诚信加强征服自身信用建设。建设制定实施《广州市政务诚信体系建设工作方案》和政务公开、依法行政、政府性债务管理、公务员诚信建设4个专项工作方案，推进失信政府机构专项治理工作，加强政府信息公开力度，通过建立行政执法公示制度、重大行政决策公众参与和结果信息依法公开、全国率先实现三级政府全面公开“三公”经费、全国率先建立权力清单制度等一系列措施。加强公务员诚信管理，出台《公务员诚信守则》，实行公务员录用诚信承诺制，探索建立公务员诚信档案系统和公务员诚信信息查询共享系统。[5]二是加强商务诚信建设不断优化营商环境。积极开展行业诚信建设、打造诚信商圈、评选守合同重信用企业、电子商务示范企业，建立健全信用红黑名单制度。三是开展社会诚信建设打造城市诚信文化。归集完善各类社会主体信用信息，加大宣传教育力度，加快推进社会组织和个人信用建设。推进社会组织信用管理制度建设和信用评估及分级管理制度，建立个人信用信息查询应用机制，由政府带头在公务员招录、积分入户等重点领域加大信用信息应用力度。有针对性的加大信用宣传力度，组织社会各界开展“诚信宣传”主题月实践活动，常态化定期举办“诚信广州市民论坛”，在机关、企事业单位开展诚信主题“道德讲堂”专场等活动。四是促进司法公信塑造法治政府保障公平正义。充分发挥综合利用法治宣传、法律服务和法律保障职能作用，加强司法执法和从业人员信用建设，严格把关执法、从业人员资格准入，强化日常监管，完善诚信执业奖惩机制，大力推进失信被执行人联合惩戒工作。

3.以成效显著的信用建设成果为激励措施

信用城市建设永远在路上，不可能一蹴而就，而负面案例更可能造成一叶障目功亏一篑。因此在全面建设信用广州的进程中，信心尤为重要，务必要坚持四个自信。近年来信用广州建设取得务实而显著的成效则是最大的激励。一是社会信用体系全面铺开信用大网基本织就。广州通过逐步健全政务公开、信用采集评估、信用分级管理、行业红黑名单、守信失信联合奖惩机制、市场主体退出机制等相关举措，搭好了社会信用体系的框架，充实了社会信用体系建设的内容，还完善了社会信用体系建设的保障机制，形成了广泛覆盖、协同高效的社会信用体系建设网络。二是信用城市评估接连取得好名次。自2012年以来，多次在全省社会信用体系建设年度考评中获得第一。广州市已连续几年在“福布斯中国大陆最佳商业城市”排行榜上摘得桂冠。2016年，广州获批全国社会信用体系建设第二批示范创建城市；2017年获评全国城市信用建设创新奖、全国信用信息共享平台和门户网站一体化建设特色性平台网站奖。三是信用信息依托大数据平台和技术创新得到大力扩充。市公共信用信息管理系统进一步完善，“信用广州”网2.0版上线运行，《广州市公共信用信息资源目录》涵盖了全市64个单位707个信用信息主题，目前已按目录归集约10亿条信用信息数据，建立了涉及300万法人主体和3000万自然人主体信用信息数据库，实现全市常住人口和企业信用档案全覆盖。四是信用建设推动城市营商环境不断优化。信用广州的建设不仅直接优化了营商环境，传播了社会主义先进文化，而且还有效提高了政府部门依法行政、市民遵纪守法、企业守信经营的诚信意识，提升了城市诚信氛围，促进了广州市经济社会发展，使广州市“千年商都”的金字招牌焕发新春。[7]成效显著的信用建设成果既为全面建设信用广州积累了经验，也为推动信用城市向纵深发展起到了很大的自信和鼓舞，还为其他城市提供了激励示范效应和参考借鉴。

二、全面建设信用广州存在的问题

（一）法律保障机制不健全

统一配套完善的法律机制是信用建设的前提条件和先导因素。信用建设宏观层面立法的仍待健全，信用法、公共信用信息管理条例、统一社会信用代码管理办法尚未正式出台实施成为制约社会信用体系建设的最大瓶颈。2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》指出：“探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制。”缺乏上位法的有力支撑，现有规章制度条文零散系统性不够，造成了地方在制定行业红黑名录、市场主体退出机制和联合奖惩机制时缺乏明确的法律规范，判定守信和失信的标准、程序、依据并不统一，确定守信奖励和失信惩戒的方式也容易引发争议和法律风险。[8]

（二）信息采集机制不规范

在信息社会信息是最重要的资源，谁来采集信息，采集什么信息，怎样采集信息，这些问题就显得尤为重要。在商事登记制度改革和放管服的时代背景下，市场主体和公民个人的信用信息采集的主体、流程、规范，内容、用途、保密等情况都需要进一步规范和严格界定，避免违规采集信息、不规范采集信息、信息泄露和信用流失。无论是文献分析还是实证调查都发现在社会信用体系建设的实践中，信用信息采集不充分不平衡的矛盾仍然十分突出。另外还存在信用体系建设集中在信贷、纳税、诈骗、违章记录等显性记载和静态信息上，对于机构、企业和个人等详细信息记载不全、信息更新不及时、跨部门的信息数据割裂。[3]

（三）信息共享机制不完善

由于对信息资源重要性的认识提升到了前所未有的高度，加上信息保密制度的需要，沟通协调机制存在的短板，部门利益的制衡，以及信息壁垒的客观存在，多种因素导致信用信息的共享机制不完善，信息孤岛仍然大量存在。信用信息资源割裂与浪费，降低了市场主体和个人的失信成本，信用体系建设的大网还存在一些漏洞，联合奖惩机制难以有效落实。新一轮党和政府机构改革有利于推进治理体系和治理能力的现代化，有利于形成协同高效的共建共治共享格局，有利于促进信息共享的配套机制不断健全。

（四）信息应用机制不广泛

当前的社会信用体系建设主要是由政府主导，应用对象局限于政府部门，市场主体应用的供给不多。信用信息应用场景不广阔，当前主要应用仅局限于金融服务和信贷领域。党的十九大报告指出要加快完善社会主义市场经济体制，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，使市场在资源配置中起决定作用。在全面推进依法治国的时代背景下，在满足法律法规政策的前提下，信用服务市场尚需大力培育，全社会多层次、多样化、专业化的市场诚信服务需求尚待满足，区域信用合作机制尚待加强，信用信息应用不充分不平衡的矛盾亟待解决。

三、全面建设信用广州优化营商环境的对策路径

（一）以政务诚信作为信用广州建设的稳定器

营商环境由影响企业生产经营活动全过程的经济要素、政治要素、社会要素和法律要素等一系列社会制度构成，政府服务及其信用体系建设是优化营商环境的先决条件和关键要素。全面建设信用广州需要大力加强政务诚信建设，全面建设法治政府，推进政务信息公开，建立健全权力清单制度，推进失信政府机构专项治理工作，加强公务员诚信管理都与政务诚信密切相关。在信用城市建设中，政务诚信发挥着引领作用、基础作用和导向作用；在政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信四大领域中，政务诚信发挥着稳定器、压舱石和主心骨的作用。政务诚信建设能为实力广州、活力广州、魅力广州打造良好的软环境，提供信任、信用的土壤。无论是以政府形象、城市文化、城市印象为代表的宏观营商环境，还是以开办企业、执行合同、办理许可为具体内容的微观营商环境，都与政府信用和政务诚信存在千丝万缕的联系。全面建设信用广州应充分发挥各级党组织和党员干部的示范引领作用，强化党组织对信用建设的指导、引导和督导。广州应借获评法治政府建设典范城市的东风，大力推进政务诚信建设工作向纵深发展。进一步加大全面深化改革力度，贯彻落实《广州市政务诚信体系建设工作方案》及其配套的政务公开、依法行政、政府性债务管理、公务员诚信建设4个专项工作方案和《检查督导方案》，形成全方位多维度立体化且具有鲜明特点的“1＋4＋1”的工作推进模式落地生根开花结果，以政务诚信引领社会信用体系建设进而带动信用广州建设。

（二）以培育信用服务市场作为信用广州建设的助推器

市场经济归根结底是信用经济，信用信息的需求、采集、评估、处理和应用是信用服务市场建设的重点内容，也是筑牢信用广州建设的根基。首先，需要优化完善信用信息征集制度，健全规范信用信息的采集和处理，探索提升信用信息的质量，充分利用网络和大数据、区块链等新型信息技术，研究制定统一的信用信息标准和技术规范，全面、完整、准确、及时地记录企业和个人在经济社会活动中的信用信息。其次，要推动信用城市建设向纵深发展，加快研究信用档案建设的理论和实践经验，完善和整合市公共信用信息管理系统、商业征信系统、部门和行业信用信息管理系统，进一步消除信息壁垒和信息孤岛，并切实保障信息安全。再次，要坚持以市场需求为导向，推广扩大信用信息应用的场景。政府引导并鼓励社会组织和市场主体开发信用云，完善以信用征集、信用咨询、信用评估、信用担保和信用保险等信用服务体系。通过政府引导和市场资源配置，培育和发展种类齐全、功能互补、有市场公信力的信用服务机构，支持和鼓励其依法自主征集和提供有关市场诚信的信息，满足全社会多层次、多样化、专业化的市场诚信服务需求。另外，根据本地经济社会发展和市场需求培育发展信用服务机构。采取政策扶持鼓励有实力、有资质的社会机构积极投资信用服务产业，吸引国内知名信用服务机构入驻广州推动信用产业发展。培育本土征信、评级等信用服务机构发展壮大，结合商事登记制度改革和做好简政放权、管理服务的基础上，加强信用行业和信用企业监管，使信用评级业得到规范、有序、健康、可持续发展。研究配套扶持政策，鼓励引导信用服务业机构集聚发展，以信用服务业龙头企业和重点企业为支撑，打造信用服务产业园区，进一步促进信用经济发展活力。引入信用服务产业链上下游企业，鼓励各类信用服务机构进一步强化业务协同、资源整合，壮大信用服务业规模，将信用服务业打造成为我市现代服务业的重要增长极，促进信用产业和信用经济加快发展。

（三）以联合奖惩机制作为信用广州建设的警示器

建设信用广州离不开法治广州的有效支撑。奖惩的力度、应用、依据、标准、效果将直接影响到信用广州建设的成效。近年来广州先后制订出台了一系列规章、规范性文件和相关政策文件，为广州信用体系建设提供了相应的制度保障。但由于信用建设宏观层面立法的欠缺，信用信息的归集、应用和管理方面没有全国统一的明确规定，缺乏上位法支持，影响了信用信息的应用力度和广度。对此，一方面广州要积极对上建言献策，推动《信用法》《公共信用信息管理条例》《统一社会信用代码管理办法》等相关法规尽快出台和落地。另一方面要先行先试，在立法权限内，及时出台地方规章制度配套。坚持“激励与惩戒并重”的原则，综合运用行政性、司法性、行业性、市场性和社会性手段，优化“信用广州”网络建设，把信用信息查询嵌入职能部门网站，扩大宣传和教育的影响力，加快培育信用文化环境。加大力度完善“守信则受益、失信则受制”的联合奖惩机制机制，把“信用网”织大织密，在奖惩上动真格加力度，合理疏导部门利益，打通制约“联合机制”的壁垒。借鉴国内外信用示范城市的有益经验，加大力度推进和优化守信“红名单”和失信“黑名单”制度，扩大信用信息应用场景和领域，对守信者在金融服务、市场准入、招投标、政府采购、项目审批、补贴补助等领域依法提供优先办理、简化程序、“绿色通道”、重点支持等激励政策，使其“处处守信、事事方便”。尽快推进信用分级管理，对失信企业切实加大惩戒力度，依法实行经济处罚、降低或撤销资质、吊销证照等惩戒方式，限制其市场准人。既要完善合理有效的行业退出机制，还要加快探索信用修复制度配套措施。在全面建设信用广州的进程中不断健全联合奖惩机制使其做到科学合理、严格规范、奖惩有据、措施有效、公开透明。

（四）以加强区域信用合作作为信用广州建设的路由器

信用建设牵涉面广，涉及主体多，是一项耗时长久但意义重大的基础工程，需要政府始终发挥主导作用，动员社会各方力量参与，形成共建共治共享的信用建设格局。编织社会信用体系的大网，起步往往困难且成效不明显，但越到最后实效越大。如同网络需要路由器来扩大信号覆盖面，信用建设也需要区域信用合作来充当路由器的作用。在全面建设信用广州的进程中，要大力加强区域信用以促进广州在“构建推动经济高质量发展体制机制”“建设现代化经济体系”“形成全面开放新格局”“营造共建共治共享社会治理格局”这四方面走在全国前列。广州应进一步凸显“信用广州”的目标和定位，发挥市级层面统筹的优势，以信用体系建设若干重点工程为抓手，设立科学合理的时间表和建设目标，力争尽快成为全国信用城市建设的典范城市，在优化营商环境中形成整体实力强、应用范围广、服务水平高的信用服务市场体系。信用合作需要内外兼修，对内以新一轮党和政府机构改革为契机，加大职能部门的协同高效，加强信用事务相关处室的整合，促进全市机构部门的全面信用合作。对外积极开展区域信用合作，一是推动省内区域间合作，充分发挥国家中心城市、省会城市和“千年商都”的龙头带动作用，进一步推动完善珠三角城市群区域信用合作体系，促进区域信用体系一体化。二是探索开展粤港澳信用合作，利用粤港澳大湾区建设的契机，推动与香港、澳门在信用信息联网查询、诚信店品牌建设、异地消费维权、信用信息共享等方面的跨区域合作。三是推进与北京、上海等国内主要城市的区域信用体系建设的合作交流，通过联合举办高峰论坛、建立联席会议制度、签署合作协议等方式，推动开展标准规范、基础设施建设、信息交换、联合奖惩、信用信息应用等方面的区域信用合作。