京津冀空气污染联动治理研究

□蔡岚魏满霞

2018年5月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。他提出，“要以空气质量明显改善为刚性要求，强化联防联控，基本消除重污染天气，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁”[1]。京津冀地区是我国最重要的经济圈之一，但经济发展带来的空气污染程度之重、影响范围之广、持续时间之长已严重影响到人们的正常生活并危及人们的身体健康。2013年以来，地方政府“壮士断腕、立军令状、铁腕治污”等豪言壮语层出不穷。但现实表明，虽然喊声震天，却效果甚微。从2013-2016年对全国74个重点监测城市的空气质量排名情况来看，京津冀地区尤其是河北省是全国空气污染最为严重的地区之一[2]。空气污染的区域性和复杂性要求对其根治必须通过区域联动来进行治理。那么，京津冀地区地方政府之间是如何联防联治空气污染的?其现有制度安排和联动机制是怎样的？如何提升京津冀空气污染治理绩效？本文在梳理京津冀地区空气污染联动治理历史和现状的基础上，提出京津冀空气污染联动治理中的问题、分析其原因，并尝试探讨提升联动治理绩效的可能路径。

一、京津冀空气污染联动治理的现状

（一）京津冀联动治理空气污染的宏观和地方政策

为了加大防治力度，切实改善环境空气质量，不仅在国家层面，也在饱受雾霾之苦的北京、天津、河北三地，各级政府均设立了相应机构，出台了相关政策，力图运用组织和制度资源打破“属地管理”的大气污染治理模式。在国家层面的联动政策方面：一是2013年9月17日，环境保护部、发展改革委员会等6部委联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，提出“成立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制”，由此正式拉开京津冀联防联控大气污染的帷幕；二是2013年9月27日，环保部和国家气象局联合发布《京津冀及周边地区重污染天气监测预警方案》，并在2014年2月21日，中国气象局和环境保护部首次联合发布了京津冀重污染天气预报；三是国家发改委、能源局和环保部于2014年3月24日联合发布了《能源行业加强大气污染防治工作方案》，全面部署了能源领域大气污染防治工作；四是2014年4月25日，环保部发布了新修订的《中华人民共和国环境保护法》，首次明确地将区域联防联控纳入内容；五是2014年5月27日，国务院发布《大气污染防治行动计划实施情况考核办法》，首次提出将空气质量改善目标完成情况作为考核指标；六是2014年5月30日正式发布《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》，要求京津冀及周边地区加强联动以同步应对区域共性问题。

在地方层面，2013年以来的严重雾霾天气使得京津冀三地政府不约而同地以异常严厉的措辞在当地《政府工作报告》中表示治霾决心。北京高票表决通过《北京市大气污染防治条例》，把降低PM2.5首次纳入立法。天津在《政府工作报告中》用三个“前所未有”来表态：以前所未有的高度重视生态环境；以前所未有的力度推进生态保护工程，以前所未有的铁腕依法治理环境违法行为[3]。河北省的《政府工作报告》强调“强力治理大气污染”，“事关河北形象”要“背水一战”[4]。

在具体的地方治霾政策层面则表现为：在北京方面，2013年9月12日，北京率先发布《2013—2017年清洁空气行动计划》，明确提出空气质量改善目标和八大污染减排工程、六大实施保障措施以及三大全面行动。并且，为保证行动计划的落实，北京在2014年3月1日正式发布《北京市大气污染防治条例》；在天津方面：2013年9月28日发布《天津市清新空气行动方案》，制定了10大任务66项具体措施。随后，2013年10月26日发布《天津市重污染天气应急预案》；在河北方面：2013年9月16日发布《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，明确提出到接下来5年和10年的空气质量完善目标，以及保障目标实现的8大任务，等等。

（二）京津冀联动治理空气污染的组织机制安排

自2013年国家6大部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》拉开了联动治霾的序幕后，从中央到地方逐步建立了相应的组织机构，为区域大气污染的联动治理提供了组织保障。

在国家层面主要表现为：一是2013年9月，环保部牵头组建了全国大气污染防治部级协调小组。协调小组从指导督促落实行动计划、强化部级交流与合作、建立大气污染防治长效机制等方面开展工作；二是2013年9月18日，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立，由北京市、天津市、河北省、陕西省、内蒙古自治区、山东省及环保部、国家发改委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、中国气象局、国家能源局组成。下设办公室，作为常设办事机构。协作小组办公室在各省区市和有关部委内设立联络员，负责联系各成员单位大气污染防治工作。

在地方层面主要表现为：一是北京方面：北京市环保局成立了大气污染综合治理协调处，承担协作小组办公室部署的具体协调工作。此外，北京市成立了京津冀及周边地区节能低碳环保产业联盟，以制定区域互动发展的政策体系、破除行政壁垒，建设区域统一市场；二是河北方面：河北省政府建立了省会大气污染防治联席会议制度，以此协调解决省直部门、中央驻冀单位、省属企业在联动治霾方面存在的问题。此外，河北省政府将环保力量与公安力量相结合，于2013年9月18日成立河北省环保厅环境安全保卫总队，负责全省环境犯罪的预防和打击，全省11个设区市和2个省直管县市及54个县（市、区）都建立了环保警察队伍[5]。随后，河北省环保厅于2014年3月14日成立了河北省环保厅钢铁水泥电力玻璃行业大气污染治理攻坚行动领导小组，以厅长为组长，负责组织完成《攻坚方案》所列污染治理项目；三是天津方面：天津市党委、人大、政府、政协四套领导班子成立领导小组，各区县、委办局全部签订责任承诺书。根据环境治理任务完成情况，每个月举行内部排名，监察部门对连续3个月位于后3名的签署人进行约谈。此外，天津实施大气污染防治网格化管理。以区县、街道、乡镇、社区（村）为单位，划定大气污染防治管理网格。天津市已划定一级网格33个，二级网格200个，三级网格2041个，四级网格5718个，网格内人员负责燃煤污染、机动车污染、扬尘污染、工业污染以及新建项目等的监管[6]。

（三）北京奥运和APEC会议期间的空气污染跨域治理

京津冀的空气污染治理也曾有过妇孺皆知的辉煌史。京津冀地区空气污染跨域治理效果显著的两个案例，分别是2008年北京奥运会期间和2014年北京APEC会议期间的空气污染治理。为了兑现在北京奥运期间提供洁净空气的奥运承诺，在环保部的协调下，北京和周边地区同时采取了区域大气污染联防联控，内容见表1。

表1 北京“奥运”期间空气污染治理的跨域联动

自2001年获奥运会举办权后，北京投入了数十亿资金治霾。通过跨域联动，北京奥运期间空气质量达标。然而奥运会之后，除了机动车单双号限行作为长期政策保留下来外，大部分措施均被取消，北京空气质量又逐渐下滑。2014年11月北京召开亚太经济合作组织会议（即APEC），政府为履行APEC会议期间的环境承诺，北京与周边地区联合行动，建立起联合防治机构，执行了一系列联防联控专治行动。一方面要求河北、天津等北京周边省市必须配合北京执行对重污染企业的“停产停工停运”强制举措，另一方面对APEC会议主会场的燃煤、露天焚烧、工业等进行全面禁止，对重污染机动车采取自查自检或限行措施。这一系列跨域治理行动，极大改善了北京APEC会议期间的空气质量。如北京奥运期间出现“奥运蓝”一样，APEC会议期间换来了“APEC蓝”。然而随着会议的结束，北京的空气质量开始持续下降。

回看这两次雾霾治理行动，其在短期内能改善空气质量的关键在于政府采取的以行政权威和强制命令为主的治理模式。中央政府颁布行政法规和下达强制指令，要求地方政府务必严格按照有关环保治污标准展开相应的联合治污行动。地方政府在中央政府指令下，联合同级政府或同级职能部门执行空气治理任务。这种合作模式通过行政力量力图在最短时间内来不惜一切代价实现治理目标，更多地表现为运动式风暴式的行政动员色彩，在短时间内效果显著，却并非是彻底根治空气污染的长久之策。

二、京津冀空气污染联动治理存在问题及成因

（一）京津冀空气污染联动治理存在的问题

京津冀作为我国三大经济圈之一，其经济一体化格局已经逐渐成熟，在经济领域的跨域合作行动开展得如火如荼。跨域经济合作机制的成功经验可以为跨域环境治理提供借鉴，但跨域环境治理是一项社会效益远大于经济效益，高投入低回报的合作项目，与区域经济一体化在运行机制、合作机制等方面存在很大差别，合作策略绝不能生搬硬套。京津冀空气污染联动治理目前存在以下问题。

1.地方政府间合作的浅表化和碎片化

现有的环境属地管理模式不能为地方政府间合作提供制度激励。《中国人民共和国环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这表明了目前我国环境管理体系下地方政府主要对本辖区内的空气质量负责。但是治理空气污染作为典型的区域公共物品，必须要有区域内行动主体的联合防治才有根治可能。现行这种属地管理的制度安排无法提供地方政府实质参与联动治理的行为动力，因而使得地方政府虽然表态坚决，却缺乏高效实质合作行为。此外，在同级政府不同职能部门层面的协作有限。在空气治理过程中，更多的是环保部门在“孤军作战”，部门间的合作多数只局限于环保部门和气象部门之间，合作的领域也仅限于环境监测和预警[7]。空气污染成因复杂，牵涉到地形条件、气象气候、交通管理、产业布局、能源结构等，如果不同职能部门只顾部门利益，缺乏全局整体治理意识，政府之间及部门之间存在的“孤岛现象”则会使对空气污染的联动治理仅仅停留在浅表化阶段。

2.跨域合作的制度化程度低

目前，我国空气污染跨域合作治理的推动主要依靠中央政府颁发的宏观性指导文件或者临时拟定的行动计划，长效的、制度化的跨域合作机制尚未形成。例如为推动联防联控计划的执行，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》明确提出“在全国环境保护部联席会议制度下，定期召开区域大气污染联防联控会议，统筹协调区域内污染防治工作”的宏观指示。但是具体的、实际的操作并没有相关制度说明，宏观的要求难以落到实处。再者，跨域合作治理大都是通过召开会议协商，或者某领导人的倡导来推动的，并没有将协商结果纳入严格的法律法规或制度，也无从保证将倡议付诸行动。可能出现的结果是，领导的换届和调动可能会让合作方案半途而废。这种合作机制会由于缺乏制度化而不能持之有效地解决问题。回顾北京奥运和APEC会议期间的跨域合作治理举措，随着北京奥运和APEC的闭幕，联动治理行动随之消失。这种非制度化的合作模式往往因要完成某个共同政治目的或经济目标应运而生，又因为目标的达成而随之消散，具有临时性和短期性的明显缺陷。

3.治理主体和手段单一

在环境治理方面，我国现阶段更多的也是政府“单中心”的治理模式。纵观京津冀地区近年来的空气污染治理过程，更多的是政府在“唱主角”或“唱独角戏”。从空气质量监测网络、淘汰落后产能、优化产业格局到能源结构改革，无一不是政府采取行政手段一手包。当前联动治理主要是由中央政府制定治霾总目标、总策略，规定联防措施，再层层分解目标，是典型的“命令—控制”式推进策略。京津冀地区尤其北京作为全国政治中心，相比长三角、珠三角区域而言，具有更加浓郁的行政色彩。京津冀地区在空气污染治理中以政府为单一主体，主要依靠行政权威和行政命令来展开行动，缺乏市场主体、社会团体和公众个体的积极参与。随着各方利益主体的表达意愿和参与意识的日益强烈，单纯依靠行政合作形式已经不再顺应时代的要求。除了政府和职能部门外，应该鼓励非政府组织、企业和社会团体、公众等诸多主体参与到空气治理当中去。

（二）京津冀空气污染联动治理困境的成因

1.京津冀发展不平衡及环保诉求的不同

虽然京津冀三地同属京畿重地，地缘相接、人缘相亲，由于行政壁垒、固化思维等障碍，三地之间经济发展程度出现明显的梯度落差。北京空气污染中外来污染的贡献约占三分之一，本地污染排放占三分之二。北京联动治霾的难点是如何协调河北省通过产业结构调整和升级，减小外源性雾霾输入影响[8]（P9）。天津近十年在国家政策支持下，经济增速连续多年位于全国领先位置。其雾霾主要来源于工业和扬尘排放，联动治理的重点在于协同周边城市特别是河北省内城市，共同控制城市建设和工业生产的扬尘排放。河北虽然拥有环抱首都和东部沿海的区位优势，但长期以来，河北受到京津的辐射作用微乎其微。相反，京津对资源和资本的强吸附作用，导致出现了“环京津贫困带”。其雾霾主要源于区内的工业生产，其联动治理的重点在于促进区内的产业升级。2017年北京投入182.2亿元用于治理大气污染[9]，显示了北京在治霾方面的决心和实力。但是京津冀区域内部的发展水平差异太大。京津人均收入已经处于发达国家水平，对环境治理的诉求更强，投入力度更大，而河北省则处于工业化中期阶段，需要通过经济发展来改善居民生活水平，对经济发展的诉求高于环境治理的诉求。三地在发展诉求上存在的差异，使得现阶段三地对空气污染治理的联动面临诸多挑战。

2.京津冀联动治理组织机构权威性的匮乏

虽然三地现阶段均已设立治理大气污染的协调小组或者建立联席会议制度，但是在区域财政体制、政绩考核体制、产业协作机制方面的创新较少，且三地合作是问题倒逼式的合作，侧重于雾霾的末端治理，缺乏根治联动治霾的长期有效、前瞻式防治的政策设计。如前所述，2013年9月18日，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立，成员单位包括北京市、天津市、河北省、陕西省、内蒙古自治区、山东省及环保部、国家发改委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、中国气象局、国家能源局。但协作小组属于非常设机构，仅仅是省部级层面临时性的协商对话方式，依附性较强[8]（P9）。临时性机构缺乏权威性，对三地在城市布局、产业分工、产业转移、生态补偿、利益协调等雾霾联动治理涉及的诸多方面缺乏强有力的协调和约束。

3.京津冀利益协调和补偿机制的缺位

利益关系是政府间最实质的关系。有效解决利益协调和利益补偿问题是空气污染跨域治理的成功关键。在区域大气联防联控中，河北省作为主要污染源头，为了实现京津冀区域的整体空气质量达标，势必关闭大量重污染高排放行业，这不仅引发诸多人员就业问题，还直接“压制”了河北经济发展。例如张家口为保证首都的空气质量，从“九五”期间开始，相继关停了大批化肥厂、水泥厂、造纸厂等经济效益良好的企业。虽然关停污染企业是趋势，但是张家口的这种产业结构调整不是自主的，导致在淘汰旧的产业的同时，新的产业不能到位，对地方经济发展带来了巨大挑战。基于对北京做出的牺牲，张家口曾寄希望得到北京的补偿，之后将希望寄托在承接北京的产业转移，但期望无果[10]（P204）。呼吁北京对河北省进行生态补偿的呼声一直不绝，“十一五”期间，北京对河北相关地区的生态补偿有所进展，但由于缺乏相关法规政策的保障，生态补偿的力度和持续性都难以保障。科学、有效地生态补偿和利益协调机制地缺乏，限制了对空气污染治理进行实质联动治理的可能。

三、建立京津冀空气污染联动治理机制的政策建议

“他山之石，可以攻玉”。国外成功经验可以归纳为主要的三种空气污染跨域合作治理模式，分别是府际合作模式、市场调节模式、网络治理模式。英国伦敦属于典型的府际合作模式，以行政权威和立法为主要手段推动雾霾的整体治理，成功摘掉“雾都”帽子。美国加利福尼亚南海岸空气治理管理区主要采用网络治理模式，通过设立跨行政区域的专门机构、成立区域立法，同时强调政府、市场和社会公民等多元主体和力量的参与。而欧盟地区则是典型的市场调节模式，运用市场化的手段，采取产权交易的方式调节空气污染治理的外部性，实现欧盟地区的空气清洁计划。三种空气污染跨域合作治理模式内容与工具抉择如表2。

表2 空气污染跨域合作治理模式内容与工具抉择[11]

借鉴国外空气污染治理的三种模式，结合京津冀地区联动治理存在的问题和成因，提出以下几点对策及建议：

（一）完善区域环保的统一标准和联动监管体系

新修订的《环境保护法》第20条规定，“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一检测、统一的防治措施”。但是，目前京津冀三地在环保执法标准、企业排污标准、产业准入标准等方面都存在不同。例如，在环境管制方面，河北省环境管制要比北京宽松，导致了北京的企业搬迁到河北省后排放增加、监管放宽的问题。因此，京津冀区域需要细化落实《环境保护法》，统一环境保护条例和环保标准，实现京津冀空气污染治理的区域联合立法。区域联合立法是一种异于中央立法和地方立法的第三种立法路径[12]。京津冀空气污染治理联合立法的主要目的在于实现京津冀三地在政策和行动等方面一致、协调和统一的立法目标，防治污染企业跨区域转移，以达到京津冀区域环境质量总体改善的目标。此外，在执法机构方面，加强三地联动监察和执法，设立三地联合执法机构。三地政府让渡、转移部分跨区域的环境监测和执法权力，实现京津冀区域环境的监察和执法联动。

（二）完善生态补偿机制和利益共享机制

生态补偿机制是协调生态环境保护所涉及相关方利益关系的环境经济政策，遵守的基本原则是“谁使用、谁付费；谁污染、谁付费”。2014年4月25日颁布的《中华人民共和国环境保护法》第31条明确规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度”，“国家指导收益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态补偿”。目前我国各地区试点的生态补偿机制多以主体功能区为概念范畴，以森林、流域、矿山等领域作为实施对象，对有关大气污染防治领域的区域生态补偿机制尚处于缺位状态。空气污染治理涉及到的相关方之间利益错综复杂，亟须建立科学合理的生态补偿机制。在补偿方式上，可以考虑对因关停并转重所引起的经济损失和就业问题进行直接补偿。在资金来源方面，因为空气污染治理是典型公共物品，建议在中央层面加强生态补偿方面的转移支付力度，在地方层面建立各地大气污染防治专项资金。同时，建立京津冀生态补偿联动机制。量化京津冀空气污染治理的溢出效应，设定科学合理的生态补偿标准，平衡京津冀区域内各个地区的利益诉求，科学实现三地利益的相对公平的分配、协调，避免出现未受益、先受损的局面，结束北京、天津“一枝独秀”和河北“灯下黑”的历史。

（三）设立具有切实权力的区域合作机构

鉴于参与大气污染合作治理的地方政府之间不存在隶属关系，设立专门的、独立的区域协调机构来推动地方政府间合作十分必要。但现阶段作为京津冀大气污染防治协调机构的“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”组织结构并不明确，缺少小组长，而且缺少固定办公室，其职责也限于研究和协调，缺乏切实的对地方政府的监督执行权。美国政府间关系咨询委员会在回顾政府联合会的发展历程时，认为松散的政府联合会是一种非常薄弱的合作机制，容易导致成员关系破裂以及退出合作[13]。具有约束力的区域合作机构比松散型区域机构更能实质性发挥协调合作成员的作用。建议中央政府有关部门直接牵头，提高协作小组的级别，逐步将协作小组设置为常设领导机构，理顺其与三地环保部门的关系。同时，赋予该机构统一制定空气质量管理标准，整合行政管理资源，明确各方合作主体的责任和任务，监督地方政府跨域治理政策的落实，对违反者严惩不贷等职权，保证京津冀及周边地区空气污染的跨域治理顺利开展。

（四）鼓励多元主体参与

虽然政府是空气污染治理的主体，但仅靠政府的力量是远远不够的。空气污染治理是一项十分复杂的工程，需要多元主体的协同治理。西方发达国家的空气跨域合作治理大都是由自上而下的政府主导型与自下而上的公众参与型相结合，涵盖政府、企业、社会团体、非营利组织、个体公民等利益相关者，组成一个多元主体的跨域合作治理网络体系，以推动跨域合作治理的有效落实。例如在美国加州空气污染治理过程中，政府积极搭建合作平台，丰富合作方式，调动参与者积极性，举办了几十个地方研讨会和演说会、10次公众听证会、以及10个月的公众反馈期，超过50个城市和各种环保社团、社会组织参与了方案的制定和出台[14]。京津冀作为我国政治中心和经济中心，聚集着丰富的资金、人才、技术等各方面的资源，应该充分调动和发挥市场、社会团体、公民等多元主体的积极性，突破政府“独角戏”的治理模式，不仅完善多元主体参与空气污染治理的程序性规制、监督问责机制以及激励和促进机制，也要完善多元主体参与空气污染治理的配套机制，例如空气污染信息公开机制、多元主体参与的教育和培训机制，以及多元参与的权利救济和保障机制，从制度上鼓励和推动更多利益相关主体参与到空气污染跨域合作治理当中去。