以审批制度改革促营商环境优化

□ 敖带芽

一、广州营商环境改革是刚需

营商环境是指企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循的政策法规所需的时间和成本等条件。自2003年起，世界银行每年发布一份营商环境报告，营商环境已成为评价一个国家或地区商业活动环境和竞争力的专业术语。营商环境是一个国家或地区综合竞争力的重要标志，营商环境就是生产力已经被广泛认同。营商环境的本质就是政务环境，抓住政府作风转变、提高服务意识，就抓住了营商环境改革的根本。营商环境的指标体系的研究已经很深入了，广州既是“千年商都”，又是改革开放的前沿地，一直致力于推动政务服务创新。审批制度改革是优化营商环境各项工作中任务最艰巨的“堡垒”，优化营商环境就要聚焦审批流程，通过简政放权，压缩审批环节和审批事项，提高办事效率。

习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上特别强调，北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。2018年全国“两会”期间，李克强总理在会见中外记者时对营商环境改革提出了“六个一”，即企业开办时间再减少一半；项目审批时间再砍掉一半；政务服务一网办通；企业和群众办事力争只进一扇门；最多跑一次；凡是没有法律法规规定的证明一律取消。2018年5月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革的通知》，要求精简工程建设审批环节，在16个地区开展试点。国务院要求，2018年试点地区建成工程建设项目审批制度框架和管理系统，按照规定的流程，审批时间压缩一半以上。这些要求为我们深化营商环境改革指明了方向。

广州建设市场化国际化法治化营商环境取得了显著成效，但对标纽约、新加坡和香港等国际一流城市，仍然有不少差距。在建设工程项目审批领域，存在流程过长、前置审批繁冗，为各方诟病，是广州营商环境建设中的短板。党的十八大后，广州市实施了从立项（取得土地）到项目竣工验收的全流程审批制度改革，覆盖范围包括城市基础设施、房屋建筑修缮、行政许可、技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等内容。主要改革措施包括：一是实行行政审批和技术审查相分离的办法，按审批主线、审批辅线和技术审查主线同步推进；二是将项目投资分项评审改为由行业主管部门主持、各相关审批单位参与的联合评审制度；三是将以项目为单位开展地质灾害、交通影响、文物考古、环境影响等评估工作改为区域评估，将分头开展的建设、消防、人防、建筑节能施工图审查改为施工图联合审查；四是简化施工招标前置要件，以行业主管部门批复的概算作为依据编制招标控制价；五是实行联合验线、联合测绘、联合验收；六是创新推进“用地清单制”，建立“土地资源和技术控制指标清单制”，对企业在用地红线范围内的相关市政设施移动改建审批实行豁免。应该说，这些改革措施较过去已经有很大的进步，极大地方便了业主办事。但在全国都在快速推进营商环境的大背景下，有的地方的改革力度更大，随着广州前期众多改革措施先后成为全国营商环境优化改革的“标配”，广州先行先试的亮点不再突出，部分改革在触及深水区后遇到了较大阻力，一些领域甚至被国内其他城市所超越。

二、聚焦建设工程审批促制度创新

建设工程行政审批环节过多、手续繁杂是营商环境改革最后的堡垒，商事主体普遍抱怨审批慢增加了开办企业的成本，而且还耽误商机。在行政审批权从市级往区级下放的过程中增加了新的办事不便，名义上市里部分审批事项下放，但却并未实现联网，很多企业在各区都有分公司，以往可以统一在市办理的审批事项，现在要分别跑到各区去办，增加了企业的时间成本。部分企业反映商事登记改革后申报经营性项目比以前更复杂，如要求注册企业必须以写字楼为办公场所，工业园区内企业消防用水要有两个供水源，影响创业者的积极性。

建设项目审批存在“审批层次多、部门多、环节多、时限长”的问题。申请单位普遍反映，在报批的过程中需要向不同的部门填写或提供成堆的材料和表格，而其中很多资料都是重复的。整个审批流程不够流畅和简洁，导致审批耗时长，无形中增加了行政成本。繁琐的审批流程令投资者望而却步，积极性大大降低，市场活力不同程度被削弱。

建筑工程施工许可审批目前一般由住建部门牵头实行并联审批，除住建部门外，审批业务还涉及财政、林业和园林、环保、民政、城管、交通、水务、文化、公安消防等十多个部门。审核事项包括施工许可（含民用建筑节能审查结果备案、建设工程招标文件备案、建设工程招标情况或者结果备案、建设工程合同备案、夜间施工审批、施工图审查结果备案、基坑支护审查）、政府投资项目概算评审、施工图预算评审、地名命名的审查、临时占用绿地和砍伐迁移树木审批、（噪声）排污许可证、施工排水许可、占用挖掘移动改建城市市政设施审批、占用挖掘城市道路人行道或者车行道审批、建筑废弃物处置核准、大型的人员密集场所和其他特殊建设工程消防设计审查。施工许可涉及近20个审批的事项，需要提交130多份材料，既要原件又要复印件，还要都盖申报单位公章；同一个材料，要向多个并联审批的单位提交。同一阶段中各审批事项的前置条件不一定能同时完成，一个完成了，另一个没完成，除个别可以搁置的外，还需要等待，这就增加了审批时间。

虽然是并联审批，但部门间的协调合作还有待加强。对于涉及多部门的行政审批事项，各个部门在行使职责时首先考虑自身要担负的责任，在收取、审查审批要件时突出本部门的重要性。到具体审批事项时，各审批部门间依然保持独立性，以前属于哪个部门行使的审批权依然是哪个部门行使，整体上没能做到审批权的融合，部门间更多时候不是主动联合而是被动协作。在同一阶段，审批事项的组织、问题的协调、督办都由牵头部门完成，而牵头部门与各联审部门是平级关系，一旦出现分歧或者矛盾，牵头部门很难从中协调，一来二往分歧多了，牵头部门很难再“牵头”，审批就搁浅了。

由于政务系统较为零散，相互不兼容，信息共享不及时不充分，政务改革存在碎片化现象。以办理建筑工程施工许可证为例，除了在区级政务中心系统上报申请外，还需要在市住建委的施工许可证申请系统上报施工许可申请表，在造价站的合同备案系统上报合同资料，在节能办的节能备案系统上报节能和绿色建筑资料。各部门各自为政、单独管理内部的信息和数据，部门间的信息系统兼容性不够，数据没有也难以及时实现共享，从而使得项目审批系统在实际运行中效果不佳，无法实现提质增效的目的。

优化营商环境改革已经触及到了政府效能革命的深层次问题，政府服务的水平决定营商环境的质量。在放与管方面，各自为政现象并没有减少，还没有做到应减尽减，一些部门互设前置审批变相增加审批环节，这些都说明，审批制度改革仍有空间。

推进审批制度改革要着力解决企业反映的耗时长、审批多等突出问题，不压缩审批环节就很难减少审批时间。一些审批部门为了减少自身的责任，设置了一些前置审批，且不断强调自己设置的审批的重要性，为审批改革制造了阻力。这进一步印证了一些部门满足于现状，缺少改革的动力。广州的营商环境虽在不断改革完善，但总体上还停留在自改自评的阶段，迫切需要更高层次机构来统筹改革。

三、以更大的力度推进制度创新优化营商环境

广州市政府把大部分行政审批事项下放给了各区，有些事项是省政府直接下放到市区，但各区在承接后存在两个问题：一是配套层次不齐。有的区建立了政务服务中心、实现了行政审批事项集中办理，有的仍然要到各相关部门办公场所办理；有的实现了申报材料电子化、行政审批事项网上办理，有的依然是纸质材料、线下办理。二是人手严重不足。各区承接了省市两级政府下放的行政审批事项，工作量大为增加，但人员编制没有相应增加，人手少、任务重的问题十分突出，加班加点都难以完成材料审核，制约了审批效率。

鉴于此，政府应以系统思维通盘考虑自身的审批设置，是否全为“必要”。相较而言，审批权限的下放工作走在前面，而对于非必要的审批内容的取消工作力度不大；对于可以合并审批的事项应及时整理合并；对于触及上位法而不能动的问题，应向有关部门反映，争取政策纳入先行先试的改革试点；对于企业反映较多的反复递件问题，必须及时做出回应，即要求首次接待或审查人员，必须对企业所提交的申请材料做出全面审查，对于缺件、少件、内容不符合规定的，必须一次性书面告知补正内容。对于因书面告知不全，或告知不当，造成行政相对人仍需反复递件的办事人员，相关责任机关应首先进行批评、教育。对于不能胜任的业务人员，及时考虑调岗、培训。宁愿逼着行政人员多学习、多做事，也不能让企业和群众反复跑、反复问。

此外，要加快清理现有审批政策，尽力将其细化、做实，做到权责分明，确保政策具有充足的可执行性，能确实落地。对所有权力事项，政策应明确权力内容与行使程序及监督手段；对所有职责事项，则需明确负责主体，落实期限，以及履职不力的相关责任。

目前广州在工程建设项目审批制度改革方面已经迈出了关键一步，通过了《广州市建设项目审批制度改革试点实施方案》，实施方案包括了政府投资类与社会投资类两大类工程建设项目的制度改革，通过“取消、合并、调整、转变、下放”五项措施，将审批时间有效缩短。此方案力度最大的地方体现在取消至少7个审批项目，如修建性详细规划审批、施工图审查备案、建筑节能设计审查结果备案、施工图预算财政评审、大中型建设项目初步设计审查、防雷装置设计审查等。政府投资类工程建设项目，从立项用地规划许可、施工许可，到竣工验收，审批评审时间压缩至90个工作日，比国务院要求的120个工作日还压缩了30个工作日。社会投资类的一般项目审批时间进一步压缩，行政审批时间控制在22至50个工作日。其中，中小型建设项目行政审批控制在38个工作日以内，不带方案出让的产业区块范围内工业项目行政审批时间控制在28个工作日以内，带方案出让的产业区块范围内工业项目行政审批时间22个工作日完成。广州的改革方案通过“联合评审”，充分发挥行业主管部门专业技术优势，强化事关质量、安全和造价的技术审查和联合验收，有效加快工程审批进度。

广州在审批制度改革方面取得了成就的同时，也存在一些问题。如在用电许可、户籍改革、车辆管理等方面的相关审批环节也应跟进，要以快速便捷为最高宗旨，以人为本，主动取消或合并一些环节。

此外，审批流程再造过程要充分利用数据共享、电子证照等信息化手段。目前看来，虽然部分专项工作实现了信息共享、免交各种证明材料等快速便捷的办事流程，但由于改革的碎片化问题，还没有形成全覆盖格局。同时，深化审批制度改革把放与管的矛盾问题也带出来了，例如：一些部门想下放政务服务，但认为镇街接不住，所以不敢放；大部分镇街想部门放，但不想接，希望上级部门“连事带人”一并放。随着新一轮机构改革的到来，这些问题也需要统筹考虑。