优化营商环境视域下广州要素市场化改革的实践探索

□刘锦

营商环境就是生产力。党的十八届五中全会提出要完善法治化、国际化、便利化的营商环境，国家“十三五”规划纲要提出要“营造优良营商环境”，2017年7月17日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上发表重要讲话强调，“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”[1]。优化营商环境是以习近平总书记为核心的党中央提出的经济发展方略，也是中国政府提升治理能力现代化的重要抓手和重要突破口。营商环境作为全面深化改革中的热词倍受各级政府的高度关注及重视。近年来，广州市将“提升市场化国际化法治化营商环境”作为全面深化改革的首要重点改革项目，力争通过强强项、补弱项，努力打造全球企业投资首选地和最佳发展地。广州市以对标世界一流城市和对照国内外专业机构评价的短板指标进行重点改革，取得成绩、提供经验。本文拟就营商环境改革中要素市场化配置问题进行研究，分析广州市突出改革举措激活要素市场化配置的实践，进而探讨优化营商环境主导下要素市场化配置改革的实践逻辑及超大城市的推进路径。

一、以优化营商环境为导向推进要素市场化改革的实践逻辑

（一）要素市场化配置改革滞后限制经济的高质量发展

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”[2]。从供给侧看，要素是经济增长的核心，劳动力、土地与自然资源、资本、科技成果、制度等要素的数量与组合方式往往决定着经济绩效。[3]1978年，改革开放政策开启了我国经济的飞速发展。回顾改革开放40年，我国经济取得了历史性成就，贯穿其中的一条主线，就是要素在不断激活、趋优配置。改革开放带来的高速经济增长，可以被看作是一个改革不断为生产积累和有效配置创造恰当体制环境，从而兑现人口红利的过程。[4]（P14）当前，我国经济发展正处于由高速增长阶段向高质量发展阶段，人口红利加速消失，以往的经济增长驱动因素式微，潜在增长率下降。蔡昉和陆旸估计，中国经济潜在增长率从2010年之前大约10%下降到“十二五”期间（2011—2015年）的7.6%、“十三五”期间（2016—2020年）的6.2%。[4]（P15）实际上我国经济发展正遵循这个预测，这对转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力提出紧迫要求，急需破解过去粗放经济增长中留下的系列结构性问题。从前两年供给侧结构性改革的实践来看，很多问题都指向要素市场化配置扭曲这一深层次矛盾，需要加快改革。[3]

广州作为我国改革开放前沿地，经过40年改革发展，已取得翻天覆地的变化。如今，广州在产业政策引导和城市商业氛围上具备领先优势，并初步与国际水平接轨，尤其是近几年通过强强项、补弱项，取得较好成效，得到了世界银行、《福布斯》、中国发展研究基金会与普华永道、世界城市组织（GaWC）等国际国内评价机构的高度评价和认可。例如，2010年始广州六次登上《福布斯》“中国大陆最佳商业城市”第一名；2016年首次入围世界城市组织（GaWC）发布的2016年世界级城市名册之世界一线城市等，这些是广州继续发展的坚强基石。但对标先进经济体和一流城市，还存在着一定差距，主要体现在开办企业、办理施工许可、获取电力、商务成本等方面，比如商务成本，总体而言广州的商务成本较高，在国内外城市的排名偏低，主要是由于工业用气、用电、用水和房价等成本偏高。

（二）以优化营商环境为导向推进要素市场化改革是未来供给侧改革的主方向

营商环境经世界银行研究为公众所熟知，它是一个城市、地区乃至国家经济软实力的重要体现，也决定着一个城市或经济体的竞争力。我国过去主要依靠低要素成本吸引投资，外资企业也主要看重我国的成本优势以及土地低价供给、税收优惠等政策红利。现如今，我国这种低要素成本的比较优势逐渐弱化，投资者尤其外企更看重我国营商环境的法治化、便利化，期望在市场准入、行业竞争、法律实施等方面与内资企业享受平等待遇，要求降低制度性交易成本以更好开拓内需市场。营商环境的优劣，深刻地影响企业的行为，决定了高端要素资源的流向与集聚。深化改革可以挖掘要素供给和配置的潜力，提高潜在的增长率，帮助中国避免落入中等收入陷阱，实现国家现代化目标。[4]（P15）李克强总理连续三年（2015—2017年）的放管服改革电视电话会议上，都提到中国在世界银行营商环境报告中的排名变化，引入世界银行指标体系衡量国内放管服改革的进展。当前，广州正处在新的历史起点上，处在改革开放再出发的关键时刻，广州市将建设市场化国际化法治化营商环境作为推进供给侧结构性改革、推动经济向更高形态发展的重要内容，进一步深化改革，加快要素市场化配置改革，降低实体经济企业成本，激活各类市场主体活力，将广州建设成为全球企业投资首选地和最佳发展地。

二、广州要素市场化改革的实践探索

近年来，广州在优化营商环境过程中，推进了要素市场化配置的实践探索。一般情况下，在经济增长的初级阶段，劳动力、土地和自然资源、资本起着主要作用。但在经济增长的中高级阶段，科技创新、制度环境则是决定一国经济能否长期可持续增长的关键和根本性因素。[3]在营商环境改革问题的调研中了解到，广州基层干部、企业普遍反映的主要问题是：一是想入驻园区的企业项目多，但土地、办公场所等空间载体、土地资源稀缺紧张，项目无法落地；二是企业税费优惠政策缺乏优势，培育和引进企业的措施乏力，如同为广东自贸区范围，横琴、前海地区能获准实行特定行业15%所得税优惠税率，而南沙却未能获得同等政策扶持；三是广州在水电气等企业成本上偏于劣势，发达国家在工业用天然气和电价等方面的资源价格低，一般低于居民价格，而国内则高于居民价格；四是中小企业融资难融资贵，专利和知识产权融资政策还在探索中；五是政府在留住企业高端人才上还有很大提升空间。

为深化要素市场化配置，广州重点在“破、力、降”上下功夫，激发各类市场主体活力，有力地促进了全市经济的持续健康发展。一方面，工业结构调整和转型升级呈现积极变化，2016年规模以上工业总产值19570亿元，其中高技术制造业占16.8%，比2014年提高2.5个百分点；另一方面，未适应环保标准提高、健康意识增强、营销模式变革的传统行业持续低迷，2016年纺织服装、食品饮料、化工行业年均增速均在3%以下，合计占工业比重（17.7%）比2014年下降101个百分点，有色金属等六大高耗能行业占工业比重（25.7%）比2014年下降2.3个百分点。[5]其突出改革举措有：

（一）大力破除无效供给，加强政策集成创新和制度供给

1.推进制度供给改革。广州市创设营商环境改革专项小组，制定深化营商环境综合改革试点方案，以供给侧结构性改革为主线，提升制度、政策供给水平。各区以营商环境综合改革试点为抓手，通过不断加强政策集成创新，推进要素市场趋优配置。如黄埔区抢抓国务院出台“扩大对外开放积极利用外资”、“促进开发区改革和创新发展”的机遇，率先出台4个“黄金10条”和2个“美玉10条”，打造了“金镶玉”政策组合；持续发力推出“风投10条”、“航运10条”、区块链、IAB产业政策，引领全国产业政策风暴。

2.深化“三互”大通关改革。广州市强化大通关协作机制，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，大力培育经认证经营者（AEO）企业，助推企业享受国内国际通关便利等优惠措施。

3.推进行政审批改革。广州推进商事主体“准入”“准营”同步提速，深化开办企业便利度改革。天河区在全省率先破冰“卡位注册”和企业住所登记改革，简化了场地登记要求，进一步放宽准入限制。黄埔区在全省率先设立行政审批局，创新行政审批与技术审查相分离，集中承接8个部门审批职能，38项企业落地需要办理的行政许可，打造“来了就办、一次搞掂”行政审批品牌。另外，率先建立全国唯一的、拥有自主知识产权的政策兑现系统，全程监控各环节业务流转、跟踪预警各环节限时办结情况。

（二）大力培育经济新动能，着力构建高端高质产业体系

1.大力实施创新驱动发展战略。广州推动以科技创新为核心的全面创新，培育壮大战略性新兴产业，转型发展呈现积极变化，高技术制造业较快增长，IAB产业尤为引人注目。广州市推动落实《广州市建设“中国制造2025”试点示范城市实施方案》《广州市加快IAB产业发展五年行动计划（2018—2022年）》，加快新一代信息技术、人工智能、生物医药和新能源、新材料等产业发展壮大，现如今一批IAB产业重大项目落地建设。2016年战略性新兴产业增加值突破2000亿元，近三年年均增长12%，占GDP的比重达到10.2%。[5]

2.推进现代服务业发展。广州优质高质高效发展现代服务业，落实《广州服务经济发展规划（2016—2025年）》，深化国家服务业综合改革试点，制定完善促进现代服务业发展政策，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。近三年来，广州服务业增加值年均增长9.5%，对经济增长的平均贡献率达到74.2%，2016年服务业增加值13556亿元，其中现代服务业占比达到65%。[5]

3.加快创新产业集聚。广州强化城市高端服务功能，推进中心城区总部经济带动战略和创新驱动发展战略全面升级，瞄准全球企业积极开展靶向招商，培育和引进若干世界级创新产业集群和世界一流企业，鼓励中央企业、跨国公司和大型民营企业在广州设立总部和地区总部、研发中心和采购中心等功能性机构，琶洲互联网创新集聚区成功引进阿里等14家龙头企业。为加快建设生产生活生态融合发展的价值创新园区，广州正在研究制定《广州市价值创新园区建设三年行动方案（2018—2020年）》。

（三）大力降低企业成本，激发各类市场主体活力

1.通过深化改革降低制度性交易成本。近年来，广州以深化供给侧结构性改革为主线，全力降低制度性交易成本。如黄埔区在创新行政审批与技术审查相分离的同时，为便捷企业推出十大技术免费服务，采取政府购买方式，把地形图测量、规划公示公布等10项技术报务免费向企业提供，帮助企业减少15—20万元的投资成本。

2.切实降低实体经济企业成本。广州制定了《广州市降低实体经济企业成本实施方案》，严格落实用地成本、社会保险成本、用水用电成本、运输成本等十个方面33项措施，支持实体经济发展。通过深化行政审批制度改革，行政事业性收费自2014年以来连续16个季度快速下行，同比下降29.8%，仅2017年就为企业减负超过800亿元。

3.推进基础性关键领域改革取得新突破。如针对产业空间资源不足，天河区出台“园外园”政策，解决产业园区空间载体受限问题，即制定《天河区利用村（社）集体物业打造孵化器和众创空间的工作指引（试行）》，将产业园的优惠政策延伸到由集体物业改造成的孵化器和众创空间，既让符合条件的孵化器和众创空间享受产业园同等优惠政策，又解决了产业园区土地资源不够的问题。

三、广州深化要素市场化配置改革的路径

广州作为国家中心城市，现已进入以第三产业为主导的后工业时代，如何推进其要素市场化配置改革，基于优化营商环境目标，应从以下几方面进行推进：

（一）打造透明高效的政务环境

广州继续深化“放管服”改革，打造“最高行政效率、最低交易成本”的服务型政府。首先，加大简政放权力度，推动重点区域营商环境改革。继续推进放权强区，不仅市向区放权，各部门之间也要放权，破除互为前置、互相制约，减少前置审批，推行并联审批、信任审批，推动审批提速。推动开发区和高新区创新管理体制机制，优化产业结构和布局，增强科技创新驱动和吸引外资特别是制造业外资能力。推动南沙自贸片区营商环境改革走在全国前列，率先构建“三个一”全方位企业服务管理新体制，在全国率先实现企业“一照一码走天下”，打造口岸通关便利化的全国样板。创新空港口岸监管方式，推进国家临空经济示范区建设全面上水平。其次，建立以“信用+监管”为核心的新型市场监管体制。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，完善外商投资备案事中事后监管机制。加快建立以信用为核心的“双随机、一公开”新型市场监管体系，打造全国信用信息归集最全面、应用最广泛的公共信用信息共享平台。实施信用联合奖惩“一张单”，将信用信息查询和联合奖惩措施执行嵌入行政审批、事中事后监管等业务流程，推动形成“守信一路绿灯，失信处处受限”的社会信用大格局。再次，深化审批服务便利化改革。继续推进“互联网+政府服务”改革，率先构建“管运分离”的“数字政府”建设管理新体制，实现审批更简、监管更强、服务更优。简化行政审批流程、运用“互联网+”大数据提高行政效率和行政信息透明度。紧紧盯住用电、用水、供热、供冷、市政道路等“卡脖子”事项，大力消减隐性审批，全链条再造审批流程，打造“要件最少、时间最短、程序最优、服务最好”的审批样板。

（二）降低实体经济企业成本

优化营商环境，首先要降成本。首先，严格规范涉企收费。全面落实国家“营改增”、降低企业收费、降低车辆车船税等优惠政策，着力清理规范行政事业性收费；深化行政审批零收费改革，严格落实政府定价经营服务性收费目录清单制度，严肃查处各类违法违规收费行为，基本实现“审批管理零收费”，使广州成为全省乃至全国行政事业性收费最少的地区之一。其次，促进物流行业降本增效。深化港口价格形成机制，规范公路收费，建立以政府公共财政和公共资源投入为主的普通公路建、管、养机制，推进空港口岸查验服务费改革。再次，着力降低制造业企业成本。制定适合当地实情的政策措施，严格落实用地成本、社会保险成本、用水用电成本、运输成本等，切实降低制造业企业成本，支持实体经济发展，尤其是加大推广售电供给侧改革，降低企业用电成本。最后，加强金融服务实体经济功能。广州金融业优势不明显，难以满足企业融资需求。增强金融服务实体经济能力，全面推进科技、金融、产业融合发展。广州应充分利用珠三角金融改革创新综合试验区、南沙自贸试验区金融先行先试政策，加快开展跨境人民币双向贷款、结算等业务，打造离岸人民币在岸综合服务中心。设立科技信贷风险资金池，提高融资担保机构为战略性新兴产业、小微企业的积极性。设立市科技成果产业化引导基金，推动高校、科研机构深化科技成果使用权、处置权、收益权体制改革。筹建知识产权银行和知识产权国际交易所，设立知识产权运营发展基金、质押融资风险补偿资金池。

（三）深化土地节约集约利用

广州的投资增长受用地、规划、资金等要素制约问题突出，“十二五”期间年均供地规模约为19平方公里，建设用地仅有10多平方公里，不能满足城市发展需要。同时，用地和规划脱节问题突出，影响项目落地和推进。[6]广州应紧扣《广州市城市总体规划（2017—2035年）》的城市空间网络体系规划及产业布局，逐步对条件成熟的区域进行产业升级改造，盘活有限的土地资源，拓展企业创业空间。首先，盘活“三旧改造”、淘汰落后产能、处置“僵尸企业”等形成腾出的闲置厂房、空余仓库以及生产设施。借鉴推广天河区《天河区利用村（社）集体物业打造孵化器和众创空间的工作指引（试行）》中先进做法，尤其是“园外园”政策的创新举措。其次，研究解决因土地权属问题导致的政策性障碍、服务性障碍的办法，解决天河区、黄埔区等产业园区被城中村包围，削弱产业园区竞争力问题，因地制宜探索产业园区直接向相邻的城中村延伸办法，做好规划和产业引导，同步提升园区以及城中村的土地利用成效。再次，推进产业园区周边创业环境和宜居环境配套建设，降低因生活配套设施不足，导致产业园开设后较长时间未能形成人群聚居的氛围的风险。

（四）构建人才住房保障体系引进和留住高端人才

为集聚引进有利于提升广州全球资源配置能力的关键性人才、顶级人才，一方面，要优化提升人才绿卡制度，向各区下放人才绿卡行政审批事权，构筑产业与人才双驱动政策体系；另一方面，打造宜业宜居的人才发展环境，尤其要构建广州人才住房保障体系，筑巢引凤，解决人才安居问题。

首先，要尽快建立全覆盖的人才安居政策体系。综合南沙区推出普惠性的人才住房补贴及人才公寓安居政策、番禺区《番禺区高层次人才服务保障制度》住房保障政策、天河区对高层次人才（包括创新创业领军人才、杰出人才和优秀人才）的住房实施资助政策、海珠区出台扶持人才创新创业的实施意见等政策，尽快出台针对中高层次人才的住房保障专项政策，补齐政策短板，进一步完善我市人才安居政策体系。其次，要对人才分层次实施差别化与多元化住房保障。根据人才的不同层次及定居意愿等提供差别化、多元化的人才住房保障。高层次人才可以一事一议、一人一议；基础性人才普遍纳入公租房体系解决；对中高层次人才可以采取多元化的保障方式（如人才公寓、安居型商品房、共有产权住房、租购房补贴等方式）解决住房问题。再次，要多渠道多主体供应人才住房。以开发商为主体配建人才公寓、安居型商品房；以政府为主体提供人才公寓、公共租赁住房、共有产权房；以企事业单位为主体利用自有土地建设人才公寓、公共租赁住房；以住房租赁机构为主体建设、筹集、改造人才公寓、公共租赁住房；以民营资本为主体建设改造人才公寓、公共租赁住房。最后，鼓励社会资本及用工企业直接投资建设或改造人才公寓。政府可在土地、规划、审批、贷款等方面可以给予一定的优惠政策，探索突破利用工业用地、村集体留用地建设人才公寓的制度制约，鼓励民营资本直接投资建设人才公寓或与城中村集体合作，在坚持统一规划的前提下，在自留经济发展用地上建设人才公寓、通过“城中村”综合整治和改造方式提供人才公寓。出台各种鼓励性措施，推动社会机构、企业在外来人才比较集中的开发区和工业园区建设相对集中的人才公寓；另外结合城市社区微改造、城乡结合部建设、废旧厂房改造等提供更多的人才公寓。