区划型行政壁垒：地方政府合作中亟待破除的空间障碍

摘要：区划型行政壁垒指的是在行政区之间出现的资源梗阻现象。在跨界公共问题治理方面，它阻碍了地方政府合作。由于制度供给与转型需求之间存在错位，区划型行政壁垒在时间与空间、全面与局部、制度与过程等关系中均以矛盾形式呈现出来。研究发现，其产生和强化的原因有：政府固守管辖权益、区划调整的政治偏好和市场公众的屁护行为等。为了破除区划型行政壁垒，增进地方政府合作，应从加强行政区划调整的规范性、发挥广域型市制模式积极作用、建立跨行政区联合组织等方面着手。同时，还应在公共资金、管理技术以及市场社会力量的支持等方面建立保障机制。

关键词：行政区划;政府合作;府际关系;政府职责

中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2018）04-0097-07

一、引言

行政区划自国家产生起，就是搭建国家结构形式、设置政府机构的重要依据。《周礼》记载：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”其中的“体国经野”所指即行政区划。可见，其原初目的之一是为了强化中央对地方统治和管理的有效性。只不过，随着时代的演进，才被赋予了推动地方发展这一层新的使命。改革开放以来，在国家整体流动性不断增强的同时，对地方政治、经济、社会、文化的发展有积极促进作用的资源（以下简称：发展资源）在各行政区划之间的阻滞现象却并没有完全消失，甚至有局部强化的态势。针对这一现象有来自于不同侧面的解释，如行政区经济[1]、行政分割[2]、地方分割[3]等概念。诚然，这些概念对存在于经济领域或者单一公共资源范畴的空间分割现象有着很强的解释力。但是，它们并未将近年来日益突出的公共服务领域的跨界梗阻问题纳入解释范畴，例如，雾霾治理、异地就医、异地养老等。理论的不足限制了实践的发展。当前，在构建服务型政府的过程中，为破解跨域、跨行政区的公共问题，单边公共行政已力不从心，唯有诉诸更广泛、更深层次的地方政府合作。但为实现这一目标，现阶段还存在着诸多阻力。本文则力图在深入认识以上现象的基础上，破除政府合作的空间障碍，进而缓释甚至消解存在于行政区划之间的发展资源梗阻现象。

二、“区划型行政壁垒”的内涵和特征

（一）内涵

行政区划指：“国家对行政区域的划分。划分行政区域，主要依据政治、经济、民族、人口分布、地理条件、国防需要、历史传统等方面的因素。”[4]在小农经济时代，土地是最重要的发展资源，土地资源的优化配置对流动性、整体性的要求并不高，因此各行政区划之间的资源梗阻现象尚不显著。但在现代化不断推进的过程中，发展资源所涵括的对象日益增多：人力、资本、科技、信息、教育、医疗、环境等。而在这些对象中，有相当一部分需要通过跨行政区的流动、整合或协调才能实现优化配置。然而，由于建立在行政区划基础上的制度因素，特别是行政体制机制等因素的限制，这些资源的跨区配置遇到了不同程度的阻滞状况。而地方政府之间缺乏有效合作便是上述状况出现的重要成因之一。这即为“区划型行政壁垒”现象。

（二）矛盾性特征

20世纪下半叶以来，中国的经济社会转型逐步加速，这要求辅之以匹配的政治、行政体制改革。然而，政治、行政体制作为上层建筑的一部分有其自身的发展逻辑，其制度空间的释放难以与政治客体的需求保持步调一致。而这一结构性特征映射到行政区划领域，便以矛盾形式呈现了出来一具体表现在：

1.时间性与空间性错位

中国不但“整体处在双重现代化叠加运行的阶段”，而且各级行政区内部所处的发展阶段也可能有所不同。这是不均衡发展格局在时间维度上的突出表现。而空间性则指：“以行政区划间的地理界线作为经济发展和公共服务的刚性边界”成为中国发展资源布局与配置的主导原则。发展阶段的多样性与行政地理空间的稳定性之间的对立使跨界治理变得十分困难。例如，在京津冀区域，北京市、天津市已进入或正在进人后现代化阶段，政府工作较侧重于公共服务类职责。河北省却仍处在现代化中期阶段，当地政府依然倾向于履行经济管理类职责。这就使北京市、天津市和河北省在诸如空气治理等领域出现了认知上的偏差和职责上的不协调。然而，空气污染具有很强的蔓延性，它并不受行政区划界线的控制。这又要求地方政府之间必须谋求合作。毗邻行政空间与其所处发展阶段的错位阻碍了这类合作的顺利展开。

2.全面性与局部性并存

在中国，“区划型行政壁垒”存在于诸多公共环节，涉及民政、治安、维稳、民族、宗教、国土、水利等，这是其全面性的具体表现。与此同时，由于受两方面因素影响，壁垒问题在局部环节表现得异常严重。这两个因素分别是：其一，发展资源的拓展。生产力的提高使发展资源不断丰富，地方所重视的利益范畴也相应发生了变化，壁垒问题的焦点开始从经济领域向高品质生活领域（如医疗卫生、生态环境等）转移。其二，单位制的保留与“回潮”。朱光磊教授认为：“中国并不严格按照属地制的原则管理它的居民，而是属地制与单位制并存。”[5]在行政区划的地理空间范围内，单位特别是隶属于“条条”管辖的单位自成体系，它们有着不同程度的排他性和独立性，往往能在“区划型行政壁垒”内塑造出新的“政策空间壁垒”。这些单位在市场化大潮的冲击下虽有些逐渐走向解体，但有些在消失后又出现了回潮[6]。由其引发的现实问题往往会与历史遗留问题激烈碰撞，在公共空间不断发酵出新的矛盾。由此进一步观察则会发现，两个因素叠加作用，使全面性与局部性的覆盖范围在不断发生变化，进而催生了二者的动态并存特征。

3.制度性与过程性共存

制度性体现为由一系列正式制度作为“区划型行政壁垒”的支撑要素。例如，在社会保障的相关政策文件中就有规定：新农村合作医疗以县（自治县、县级市）为管理层次，养老保险则以省（直辖市、自治区）为管理层次。管理层次的不同就可能带来各区划之间社保待遇的差异。当然，这一做法是出于经济发展条件的限制，中央政府还无法做到全国范围内的公共服务均等化，只能根据事项特点分别交由不同层級的地方政府来分担。然而，在制度运行的过程中，一些要素却往往会使制度的原定目标发生偏离（过程性）：其一，地方政府公务人员对自由裁量空间的不恰当运用。例如，为非户籍人员制造障碍，使其付出更高的时间、精力甚至资金成本。其二，非主观性的技术、管理障碍。使得在制度上并不存在规定性障碍的领域，依然无法实现行政区之间的自由流通。其三，存在于诸多领域的“偏向分权”机制。同样一项政策，试点地区凭借上级授权就能先行先试，其他地区则只能选择等待。两性并存使壁垒成为既存在刚性部分又存在柔性部分的空间结构，问题亦由此变得更为复杂和多样。

三、“区划型行政壁垒”对地方政府合作的梗阻效应

跨界公共事务治理亟待推进政府合作的广度和深度，然而“区划型行政壁垒”的存在却阻碍着这一进程。具体表现在三个层面：消解了中央为优化府际合作所做的努力;消弭了地方政府间的合作意愿;加剧了地方政府间的“政治锦标赛”。下面将依次展开论述。

（一）政策框囿：中央供给模式受限

现行宪法和法律只规定了政府在辖区范围内所应履行的职责，而尚未涵盖政府合作这一范畴。因此，现实中的地方政府合作主要依据中央政府颁行的各类政策来具体展开。此类政策的时效性强、规范性弱，且需借助相关职能部门自上而下进行协调。这一带有较强计划经济色彩的中央供给模式，在实践中受到了“区划型行政壁垒”的严重制约：其一，“条条”受“块块”限制。“中央职能部门往往只能对自己直接归口的下属厅局级单‘位进行协调，而对于牵涉到其他职能部门的事务则无能为力。”[7]技术的进步和时代的发展使跨界公共问题变得日益复杂，对跨职能部门合作治理的需求也愈益迫切。在这一过程中，地方政府的协调配合是必不可少的。然而，它们往往借此与中央职能部门“讨价还价”，以便从中谋取最大利益。其二，地方的歪曲执行。中央政府通常是为了完成某项政治任务才来制定合作政策的，因此较容易忽略其可能带来的地方共赢。又由于自上而下的推行模式，合作政策往往被涂抹了一层强制性色彩。这既不符合合作精神又可能打击到地方的积极性，为地方政府的歪曲执行埋下了隐患。其三，中央与地方的信息不对称。对地方情况不了解，使得中央的政策供给明显滞后于区域合作的发展要求。致使许多公共问题无法得到及时解决。然而，一个地方政府又只能在自身辖区内施政，而难以就区域发展问题施加影响。在中央政策供给无果，地方政府间又找不到有效合作方式的情况下，“区划型行政壁垒”问题只能愈发严重。

（二）合作困局：非对等府际关系的后果

所谓非对等府际关系是指在没有隶属关系的政府之间所形成的一种不对等状态。在这一关系中，因行政级别、政治地位、职责权限等因素的差异而导致政府间难以进行对等的沟通、协调与合作[8]。它的形成是多个因素叠加作用的结果：第一，繁杂的政府行政层级，中国地方的行政层级大体上可以分为“四层六级”，同一区域内没有隶属关系又分属不同层级的政府有着愈益增多的交往需求;第二，人治色彩依旧存在，由于行政级别设置的非制度性，如“高职低配”“一肩挑”等现象，主要领导干部的行政级别会直接影响到其所在政府及部门在对外交往中的政治地位;第三，行政区划的类型多样且犬牙交错，如城市型政区的地位要高于同级的普通型政区，在县级、地级、省级都存在这种情况。合作的前提是主体地位平等，在此基础上才有可能进行磋商、合作。但因非对等府际关系的存在，低行政级别、低政治地位的政府往往被要求出让更多的管辖权益，这在政府间竞争日趋激烈，权利意识逐步增强的今天只会导致政府合作的扭曲甚至破裂。然而，倘若避开自主交往而诉诸更高级别权力主体的协调，不但会产生高昂的成本，还会激活中央供给模式自带的系列问题。

（三）资源剥夺：地方政府间的负和博弈

不同行政区之间的资源剥夺是政府借助行政区划优势从其他行政区汲取发展资源的现象。在中国，它可分为两种主要类型：第一种即存在隶属关系的行政区之间的剥夺。例如，部分县（市）改为市辖区的缘起就是为了解决中心城市发展空间不足的问题，但县级政府可能并不情愿。浙江省萧山市（现杭州市萧山区）政府，就曾在是否改为市辖区的问题上与杭州市政府产生过分歧。因为萧山市的经济发展良好，有相对独立的行政体系，改区后，其在城市规划、财政税收等方面的职权将受到削弱。虽然最终还是实现了改制，但围绕两级政府间的职权博弈却并没有就此结束。因此，“强市与强区并存的策略不见得就能够在市与区之间寻求均衡，有时反倒成为新矛盾产生的诱因”。第二种即同一区域内没有隶属关系的行政区之间的剥夺。政治地位高、获得中央特别授权的行政区在资源争夺中往往能占得先机。最突出的例子就是北京对天津、河北的“虹吸效应”，北京的繁荣和天津、河北的相对衰落形成了鲜明对比。然而，三地的合作塌陷又反过来使协调发展和跨域治理陷入瓶颈，北京亦成为受损方。另外，由于中央政府与地方政府间的信息不对称和地方政府间公关能力的差异，新的行政区划调整往往会导致原本级别高、经济实力强的行政区获得更多的资源和发展便利，而其他行政区的利益则面临着被进一步剥夺的风险，如部分地级市内部存在的“市卡县”问题。从长远来看，资源剥夺是一种负和博弈（即两败俱伤的博弈），不利于资源的优化配置，破坏了政府间合作的经济基础，最终将制约区域的整体发展。

四、“区划型行政壁垒”产生和强化的原因分析

行政壁垒的产生和强化是多重因素叠加作用的结果。其中，既有政府的因素也有市场、社会的因素。

（一）行政区划是地方政府管辖权益的生成空间

在计划经济时代，行政区划基本上就是对全部发展资源进行配置的法定依据[10]，但由于配置权主要为“条条”所掌握，“块块”所能获得的管辖权益并不多。改革开放后，“块块”在国家结构形式中的地位逐步提升，这对地方政府的利益导向产生了深远影响。首先，行政区划调整成为辖区政府谋求政治地位升格的手段，手段的滥用导致了地方政府间的“设市升级锦标赛”;其次，地方政府的自身利益将更多的从辖区范围内获得，而不必过度依赖于上级政府的转移支付;最后，行政区划所确定的地理空间成为政绩指标的统计半径，这促使地方官员将更多注意力放在影响自身政绩的辖区事务上。这样行政区划就演变成为壮大本地利益的政治资本和空间依据，地方政府通过建立于行政区划之上的各种政治、经济制度（或政策）壁垒以谋取本地经济利益和政府管辖权益的最大化[11]。

地方政府在地理空间内对管辖权益的争夺致使边界区域成為矛盾的焦点。边界区域是由两个甚至多个行政区交界的狭窄地带。由于部分发展资源的特性使得管辖权益在该区域不容易清晰界分：其一，资源跨行政区分布且尚未探明，例如矿藏资源;其二，资源的动态分布，例如地下水资源、渔业资源;其三，资源的整体性，例如跨行政区的风景名胜。另外，历史遗留问题也使边界问题掺杂了社会积怨、个人情感、文化冲突等因素，使矛盾愈发复杂。在同级政府间合作、协作机制匮乏，上级政府调节不到位的情况下，暴力冲突、掠夺式开发、资源闲置、治理缺位越位等问题往往会集中爆发，甚至恶化为“边界区域悲剧”。

（二）相关政府部门对行政区划调整的政治偏好

行政区划调整是各国政府治国理政必不可缺少的一项举措，但各国的出发点有着明显差异。西方国家的自治色彩较浓，往往主要以地方治理的需要为导向进行区划调整。中国对这.举措的运用则更多是出于实现国家目标的需要，而对地方发展需要的考虑则明显不足。这一特点从中国市制改革的历史演进中就能窥见一斑。1949-1957年，為了实现国家工业化、巩固新生政权的目标，撤销了沿海地区23个消费型城市。相应地，在内陆的工矿基地、资源产区设立了71个市。在之后的近三十年时间里，又根据国内外形势开展了多轮大规模的撤市、设市改革。这实际上严重违背了城镇的自然发展规律，致使大批原商业重镇走向衰败。1978年以后，党和国家工作重心转移到经济建设上来，行政区划的调整依据又转移到了经济目标上。在缺乏严格审核的情况下大批量设市，导致虚假城市化的蔓延。大一统的历史传统和单一制的国家结构形式决定了政治需要在行政区划调整中必然扮演重要角色，但是部分短视的政治偏好却会影响到国家的长远发展。不同层级、不同行政区所承担的地域功能是不同的，区划矛盾和“区划型行政壁垒”的表现也各有特点。因此，不对上述规律和当地需求进行充分调研论证就进行行政区划调整，只会加重行政区之间的利益争夺，阻碍政府合作，使壁垒日趋固化。

（三）市场、公众因“壁垒收益”而开展的庇护行动

从群体性自利角度考量，“区划型行政壁垒”构成了发展资源非均衡分配的制度性阻隔，能够在不同行政区之间构成一种“资源差”，使得跨越壁垒必须付出相应的“租金”。这一方面阻止了发展资源的外溢，维护了壁垒内的获益者对发展资源的独占性共享;另一方面构成了对落后行政区有限优势资源的进一步虹吸。由此催生了这样三股维护壁垒的力量：其一，通过壁垒可以直接或间接获取“租金”的组织或群体。放开壁垒也就意味着他们将失去寻租空间。这一力量一般与政府有着密切联系，故可归入上文管辖权益的论述范畴。其二，壁垒内的市场主体。市场力量的流动性较强，往往采取“用脚投票”的方式施加影响。以给当地带来税收、就业机会等现实利益为条件换取政府对壁垒的维护行为。市场主体选择进入壁垒（如迁人开发区），是因为相较壁垒外能获得更大的制度性收益。例如，税收减免。一旦因壁垒消除而无法获利，市场主体会选择离开，此时政府往往会出面阻拦并允诺其他优惠政策。美国的公共选择学派曾就这类问题做过细致的分析[12]。其三，壁垒内的普通公众，他们仅是想防止既得利益被稀释。公众脱离行政区划的机会成本较高，组织性又较差，因此对壁垒的维护主要借助舆论、媒体、公民团体和其他个体行为来实现。如中国香港个别公众冲击大陆购物客，虽然力量松散，但在社会权利意识不断增强的情况下，公众的举动往往能带来不小的社会影响乃至改变政府决策。

五、破解壁垒、推进合作的思路和对策

行政区之间的发展差距和资源梗阻现象在不同国家、不同时代都可能存在。因此，不可不加分辨地全盘否定“区划型行政壁垒”，而应深入分析这一现象内在的运行规律和现时的适域空间。本文所寻求的破解之道旨在让各政府顺利开展合作，而不是意图制造一个没有政区间差别的“乌托邦”。

（一）推进思路与具体操作

由于“区划型行政壁垒”涉及国家结构形式、政府体制等重要政治命题，因此须审慎对待。在推进思路上应遵循先试点后推广、因地制宜、增量改革的思路。具体的操作方案如下：

1.行政区划强制变迁的规范化

从制度变迁视角理解，行政区划调整就是一种正式的制度供给。进行制度供给的过程往往容易形成对固有经验的路径依赖。行政区划改革一般表现为对国家结构形式、人文地理环境和经济发展路径三个因素的依赖[13]。欲摆脱这种依赖，需要中央政府采取强制变迁手段。与此同时，由于这一过程会冲击到地方的固有利益格局，因此为了使其有序推进、平稳过渡，又有必要对变迁过程进行合理规范。然而，中国当前的行政区划调整仍以政策指导为主，相应的法律法规并不健全，随意性强又缺乏公开透明。因此，应贴合中国实际，尝试在操作中从下列三方面着手：首先，将成熟的政策上升为法律法规并做好配套的法律解释，同时根据改革形势的变化进行及时修订;其次，行政区划部门要根据调整的范围和幅度适时适度开展与相关部门的协商，同时也要做好调整后的反馈信息收集和相关协调事宜;最后，引入第三方力量参与评估，保证信息来源多样化，改变“自下而上，层层上报”的信息获取方式。

2.切实释放广域型市制模式的活力

改革开放以前，中国的设市模式主要是适域型，也就是将城市建成区和少量预备土地析置出来成立建制市，紧接着设立市政机构开展专门化的城市管理。广域型市制则是将大片农业型农村地区和城市建成区一并划归建制市管辖。这一模式在改革开放后得以广泛推广。虽然在运行过程中出现了不少问题，例如，“小马拉大车”、地级市截留县级财政等。但不可否认这一模式与中国的改革发展形势有很强的契合性：其一，符合统筹城乡发展的国家战略，对于打破城乡二元体制有积极作用;其二，是破除阻碍城市化制度障碍，实施强制变迁的有效方式;其三，能够为不同政区类型的政府之间开展合作搭建制度平台，避免了政府体系的零碎化;其四，打破了城乡资源自由流通的障碍。为了促使以上契合点的活力得到有效释放，需要继续开展稳定而细致的工作，而不是彻底放弃广域模式。例如，可通过强化市制改革法制化、透明化、评估监管机制等方面来限制“假性城市化”现象。同时，亦可尝试在内部环节特别是省直管县（市）上进行改革探索。

3.跨行政区管理机构的建立

跨行政区管理机构是专门处理区域公共问题的联合机构，这类机构的运转首先需要具有权威性的区域协作规则作为保证。在此基础上，还须赋予其专业性和相对独立性。专业性指机构仅面向跨域公共问题而不涉及其他领域，以避免因附着了过多的功能而出现机构臃肿。相对独立性指在具体事项的处理过程中，不受上级党政部门的干预（仍设立党组织，接受党的领导），从而保证跨行政区事务得以有效协调。这些组织同样能够成为政府之间开展其他方面合作的组织平台。考虑到省际联合组织可能会削弱中央的权威，因此，首先在省级以下行政区实施则更为可取。

（二）保障机制

开展上述具体工作还需要一系列机制作为保障。

1.构建横向政府间公共资金运行机制

通过政府合作解决公共问题，资金支持必不可少。从经验来看，这些资金主要来自于公共财政。但过度依赖于原有的财政体制往往会产生大量的协调成本和政府间冲突。因为，建立在行政区基础上的横向政府间财政体系本身就有维护“区划型行政壁垒”的一面。从长远来看，公共资金除部分可仰赖政府财政外，其余则可通过引入社会资本来填充。例如，杭州湾跨海大桥的建设就是这方面的成功案例。要积极探索、大胆尝试将公共资金的运营、使用向宽领域、深层次引领。这一财政运行机制的构建可以分步骤完成：首先，建立跨区域公共事务专项基金，为特定公共服务提供资金支持并拟定权威细则;其次，创设跨行政区治理公共基金，可由政府委托给成熟的、信度优良的投资公司实现常态化运营;最后，在获得丰富实践经验的基础上，从法律层面确立跨行政区公共资金运行体系的地位。

2.跨行政区治理的技术支持

实现跨行政区有效治理需要构建纠纷裁决机制、会商机制、信息交流机制等多种形式的治理机制。良好机制的形成通常需要长期磨合，而技术性手段的应用却往往既能够起到立竿见影的效果，也能为合作治理机制的成熟提供支持。例如，现阶段进行行政区划调整的依据还是一些传统的基本统计数据（人口、经济产值等）。以此指导实践，很容易造成决策偏差。实际上，可以借助测量行政区划间的发展联系度（如市县协调度）、构建指标体系等方式提供更为全面的量化支撑。当然，技术手段必须与政府职责的合理配置相结合。因為这些技术的执行者是政府机构及其工作人员，政府职责的混乱会直接导致技术应用的苍白无力。

3.激活市场与社会中突破壁垒的积极因素

市场和社会中既有维护壁垒的力量也有破解壁垒的基因，重要的是看政府如何规范和引导。逐利性是市场的根本特征，它们既然能从“区划型行政壁垒”中获得好处，自然也能从政府合作中获得收益。因此，要让市场主体真切感受到政府合作所释放的利好。在操作环节，通过公平市场环境的营造，尽可能地避免政策双轨、多轨运行的做法。鼓励企业在合法经营基础上，创新打破“区划型行政壁垒”的商业模式，目前的互联网经济、分享经济就有这个特点。另外，公众虽有自私的一面，但由公众组合而成的社会组织中却可以发育出优秀的代表。如一些环保组织、福利组织都可以成为跨层级、跨行政区链接的桥梁，这对打破“区划型行政壁垒”亦有积极意义。

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