城镇化加速发展背景下的撤县设区现状

【摘要】20世纪90年代以来，城镇化发展进入高速时期且带有明显的政府主导特征，在城镇扩张和政府绩效压力推动下的行政区划调整行为不断涌现。撤县设区成为1997年后行政区划调整的主流方式并且基于不同的动因呈现出不同的阶段特征，其所形成的市辖区是一个“地域型政区”和“城市型政区”的融合型政区，未来应因地制宜、合理谨慎地选择与城市化进程相适应的行政区划调整方式。

【关键词】城镇化 撤县设区 行政区划 城市化

一、概念的界定

我国市、县行政区划调整主要有两个类型，撤县设市、撤县（市）设区，行政区划的调整是政府关系的直接反映，不同类型的调整意味着不同的权力分配，“撤县（市）设区”对于中心城市来说是行政区域的延伸、权力的扩展。1997年后在城镇擴张的推动下，市、县一级政府间为谋求经济发展而展开了激烈的空间博弈，这一阶段行政区划调整类型是撤县（市）设区。

首先，笔者对本文主要讨论的这一行政区划调整类型作一个概念界定，狭义的撤县（市）设区是指直辖市、地级市撤销其所属的县级市、县，以原行政区域为基础或者在原有基础上重新划分、合并为新的市辖区。本文所讨论的撤县（市）设区还包括以下几种情况：1.地级市在其行政区域内划分一部分地域设立市辖区或调整增设新的市辖区，不涉及县级市、县一级的撤销；2.直辖市、地级市将已有市辖区重新合并、划分为新市辖区；3.撤镇设区。广义的“撤县（市）设区”将行政区划调整的重点放在了现有市辖区的形成上。

二、“撤县（市）设区”脉络分析

1997年至2015年我国新增市辖区数量达351个，这一期间逆向撤销市辖区数量14个，净增数量337个，其中直辖市与副省级城市变动数量75个，占总数21.4%。1994年我国实行分税制改革使得地方政府获得了以城市化方式来增加财政收入的途径，同时中央对撤县设市的叫停都使得撤县（市）设区在1997年出现爆发式增长。在全国范围内，2000年与2002年撤县（市）设区的变动数量达到高峰值。这一时期行政区划调整特点为：1.主要集中在中国经济较为发达的东部沿海地区；2.省会城市、省域中心城市为重点。这一时期的喷井式发展得益于我国加入WTO后，国际市场对我国市场经济体制提出了更高的要求，我国特殊的政治、经济结构所塑造的“行政区经济”在官员晋升锦标赛中愈演愈烈，为打破“行政区经济”的封锁，加快城市区域间产品和要素的流动，作为理顺空间权力关系的行政区划调整喷井式出现。

经过2000年～2002年撤县（市）设区喷井式的出现，2002～2007年伴随着城市内部空间治理的再调整，反映在行政区划调整上就是城市内部市辖区合并重组，2002至2007年合并重组的城市中有8个省会城市、2个副省级城市。省会城市数量占总共变动城市数量的41.7%，省域中心城市、重点城市占总数的58.3%，其主要发生在经济较为发达能够有足够的动力进行市辖区重组的城市。同时，这一阶段还有许多县级市、县、区的行政边界再调整。其相较于“撤县（市）设区”或者重组市辖区这样较大的行政区划调整，较小幅度的边界调整可以满足扩张动力不足地区调整其内部治理结构，逐步将城乡体制接轨。

1997～2007年，为了适应城市化进程的“撤县（市）设区”“市辖区合并重组”等行政区划调整使得我国大中城市的土地规模迅速扩大，城市化的质量得到了明显的提升。2011年我国城市化水平首次超过50%，我国进入了以城市社会为主的新成长阶段。

2008年，中央对区县一级的行政区划调整行为叫停，2009年～2015年撤县（市）设区又进入了新一阶段的上升期。2009年财政部确立在2012年底前全国全面推进省直接管理县财政的改革目标成为“撤县（市）设区”再次兴起的直接原因。这一阶段的行政区划调整有以下几个特点：1.撤县（市）设区与市辖区内部合并重组同时发生，以直辖市和省会城市、副省级城市内部市辖区合并重组为主流，可以说这一阶段直辖市、省会城市的行政区划调整是对上一阶段狂飙突进“撤县（市）设区”行政区划调整的“再吸收”。经过1997～2007年撤县（市）设区的实践，更多的中心城市发现将相同体制的政区融合重组的成本与阻力远远小于将不同体制的“县”与“区”的融合管理成本，这也是在本阶段市辖区合并重组成为主流的一个重要原因。比较1997～2007年的市辖区内部合并重组来说，这一阶段参与的城市的行政级别更高，调整的范围更广，虽然在数量上依然少于严格意义上的“撤县（市）设区”行为，但更具有城市内部治理的主动性与战略性。2.2009～2015年这一阶段，东部和中部地区的行政区划调整呈下降趋势，西部地区“撤县（市）设区”比例呈上升趋势且主要发生在省会城市和西部经济较为发达城市。在上一轮撤县（市）设区热潮中没有足够扩展动力的西部城市经过十多年的发展，在城市规模、空间需求、扩张动力上都有了长足的进步，需要通过行政区划的调整来解决空间治理不协调的问题。

撤县（市）设区所形成的市辖区需要在产业结构、管理体制、政府职能关系等方面转型接轨，如若强行做出不顺应城市发展的行政区划调整，有可能产生“假性城市化现象”以及原县域地区边缘化现象。这会造成资源的浪费，阻碍城市化的进程。虽然不合理的行政区调整会带来许多负面的影响，但目前在我国用行政手段处理经济区与行政区不协调问题仍然是最行之有效的方法。因此，未来应因地制宜、合理谨慎地选择与城市化进程相适应的行政区划调整方式。

参考文献

[1]罗震东，汪鑫，耿磊.中国都市区行政区划调整——城镇化加速期以来的阶段与特征.城市规划[J].2015年第39卷第二期.

[2]殷洁，罗小龙.从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势.城市规划[J].2013年第37卷第6期.

作者简介：杨洋（1990-），女，汉族，四川成都人，研究生硕士，重庆大学公共管理学院，公共管理专业，研究方向：行政管理。