市制回调：行政区划改革的弹性因素

何李

摘 要：我国行政区划改革呈现出行政区市制化、冷热交替、市制扭曲等特征。在这一背景下，市制回调逐渐成为人们关注的焦点。它具有：纠错、协调、激励、适配等功能，并可根据改革内容划分为恢复型、螺旋型、职责型和通名型等类型。短期来看，要按照工具性、时空性、信息化、差异化等原则来确定回调的适用范围；长远来看，平衡制度化与工具性则是现实取向。

关键词：市制；行政区划；政府职责

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）02-0080-06

一、 导言

市制的内涵可以根据研究侧重点从三个不同维度（城市管理体制、城市间层级体系和城市建制）加以界定。本文主要着眼于城市建制这一维度，即“国家通过立法和行政手段在城市地区建立行政区划建制，进行城市管理的一种制度” [1]。市制是行政区划的重要组成部分，三十多年来，行政区划改革成为推动我国城市化进程的重要手段之一。它不仅意味着相关行政区地理空间的调整与变动，还意味着政府职责在同层级乃至不同层级政府之间的重新配置。然而，在市、市辖区、街道等城市建制数量不断增长的同时，因不规范、不科学的市制改革所引发的问题也变得越来越突出：地方政府的设市升级锦标赛、假性城市化与城市化不足并存、行政区之间的职责矛盾等。为了应对这些问题，对既有的市制进行回调，取消不具备城市化潜力的行政区的城市建制并建立市制区划等级的退出机制是必不可少的弹性举措。虽然，市制回调在实践层面一直在进行，但对这一改革举措的必要性、规范化、适用范围都还没有一个清晰的认识。该现状对于指导当前市制改革，甚至是对推动政府职能转变都是不利的。因此，尝试解决上述问题成为本文的基本着力点。

二、 市制回调的背景分析

（一） 行政区划改革的主体走向：行政区市制化

我国行政区按照功能结构可以分为：地域型政区（也称为普通型政区）、城市型政区、民族型政区和特殊型政区四种类型[2]。所谓行政区市制化就是将地域型政区、民族型政区和特殊型政区的行政建制调整为城市型政区的过程。1978年后，中央政府改变了前30年控制城市发展的基调，转而大力推进城市化进程。在政策层面，运用行政区划手段使城市建制设置超前于实体城市化水平，通过行政方式将城市尚待建设、经济潜力较大但农村地区仍占主体的行政区提升到城市建制序列，以此来引领我国的城市化进程。这虽然与国外主流的市制模式相悖并在实践中导致了诸多问题，但“在中国权力配置没有根本改变的情况下，……通过城市型政区设置……可以使城市管理体制更快地传播，城市的各种理念、制度更快地普及于农村。进而推动城市本身管理体制（进而国家政治体制）的变革。”[3]32

在这一思路的指引下，行政区市制化成为了行政区划改革的主体走向。具体表现在：其一，规模、数量、幅度较大。除了省级层面变动较小外（只增加了重庆一个直辖市），地级、县级和乡级的变化都十分明显，并随着政府层级的下移而呈梯级递增的趋势（参见表1）。其二，方向明确。基本上是地区、县、镇（乡）分别转变为地级市、县级市（市辖区）或街道，随后沿同一方向进行升级。如县级市升格为地级市，地级市升格为副省级市等。其三，逆向调整相对较少。这会受到来自地方的强大阻力，因为优势资源会沿着政府层级向上聚集，进行逆向调整往往意味着地方既得利益被剥夺。

（二） 从狂热到骤冷的交替：浊浪式改革下的节奏紊乱

现阶段的市制改革在某种程度上缺乏客观的评估、长远的规划和稳妥的调整方案，但改革的力度又十分惊人，呈现一种波浪式前进的态势，因此可以形容为“浊浪式改革”。地方政府对符合自身发展需求的市制改革表现出极大的热情，而中央政府对符合城市化战略的市制改革往往也放宽标准，疏于监管。当发现问题后，又采用“一刀切”的方式全面叫停，使改革进程骤然遇冷。这直接导致了我国行政区划改革节奏的严重紊乱：一方面，地方政府在建制诉求无法得到满足的情况下转而寻求变相调整的方式，如撤县改区、将乡镇划归功能区等；另一方面，虚假城市化无法得到及时纠正，而城市建制不足问题却在不断累加。像20世纪80年代至90年代中期的“县改市”浪潮就于1997年突然终止，以至于出现了一批县级市仍是贫困县而另一批经济发达县无法设市的怪现象。这种浊浪式改革还加剧了行政区之间的内在矛盾：其一，高级别、高政治地位城市对低级别、低政治地位行政区进行资源剥夺。如部分地级市对辖县的财政截留，北京市、天津市利用行政区划调整对河北省水资源的剥夺等等。可见，地方政府所掌握的发展要素是与行政级别、政区类型、政治地位高度相关的。其二，城市对农村的剥夺。党的十六大提出的统筹城乡发展战略为广域型城市建制的大范围设立提供了理论基础，但实际上，城市优先战略始终处于主导地位，城乡合治更便利了农村优质资源特别是人力资源向城市建成区的聚集。

（三） 刚性结构过强与弹性机制不足：功能失调下的市制扭曲

我国城市型政区较普通型政区具有更刚性的等级结构。具体表现在：首先，城市型政区嵌入到普通型政区中且等级关系更为复杂（存在大量的领导高配现象），使得改革难度较大；其次，城市型政区拥有更多职权，城市政府从市制中获得了丰富的管辖权益，从而形成了改革的阻力；再次，市政结构更为细致、繁琐，进行区划调整的成本也被相应推高。刚性结构使得行政区沿着主体走向完成调整后，沿相反方向建立回调的弹性机制就困难很多。

市制改革过强的刚性结构与不足的弹性机制，使得市制本应体现的城市功能出现了失调，市制扭曲日趋严重。在政治功能上，一些原本为维护边疆稳定、民族自治等政治目的服务的行政区也提出了市制诉求，例如新疆生产建设兵团推行的“师市合一”建制市，使市制脱离了实现城市本质的宗旨；在行政功能上，在地方政府设市“升级锦标赛”日趋激烈的同时，在另一些领域却设置了不可逾越的“框框”，例如东部地区超级大镇不能改市，严重限制了当地政府行政职责的履行。在经济社会功能上，在不具备设市条件的地区设市，使当地政府的精力转向了能带来更多利益的城市经营，对三农问题却日渐忽视，从而间接导致了农村的衰败。之所以出现这种状况，是因为过高估计了城市建制的设置对城市发展的反作用，地方政府职责与地区发展出现了严重背离，社会和市场又不足以在制度变革所析出的制度空间中发育壮大，进而导致原有政府职责日渐丧失。

三、 市制回调：一个亟待制度化的改革举措

（一） 市制回调的内涵

市制回调就是为实现特定功能，将广义的城市建制（市、市辖区、街道）调整为非城市建制，或者减少其城市要素（如级别、名称、城市职责等）的改革举措。这些特定功能包括补救、协调、激励和适配四类。

（二） 功能特性

1. 补救功能

稳定是改革的根本前提，但并不意味着改革方案在实施中会一成不变。为了实现长期稳定，需要根据环境变化不断对方案进行调整。补救功能就是为了弥补前期改革不足或纠正前期改革偏差。市制改革是一个过程而不是一个结果，实践会将很多问题暴露出来。一方面，某些城市型政区的发展水平与当前的城市建制偏离明显；另一方面，改革直接诱发了区域①内严重的区划矛盾和区划壁垒问题。这客观上需要以市制回调作为纠错机制进行回应。例如：针对部分由县改设的市辖区面积过大、农村地区管理不便的情况，划出一部分辖区成立新县就有重要意义。广东省云安县就是1996年从云浮市云城区划分出来成立的，事实表明，这对于云浮市的城市建设和云安县的县域发展都是有利的。直到2014年，云安县撤县改区才最终完成行政城市化②的进程。

2. 协调功能

在地理空间上相毗邻或存在隶属关系的行政区之间围绕区域要素资源进行争夺构成了我国地方政府竞争的重要组成部分。然而，在特定时空范围内，资源是有限的，竞争往往意味着政府间的零和博弈。由于市制的优势禀赋，市制改革常常成为使竞争天平发生倾斜的重要砝码。在有隶属关系的政府间，低级别政区往往让位于高级别政区的发展。例如：地级市强行将辖县（市）改为市辖区，既是为了避免省直管县所造成的财政削减，又是为了扩大城区发展所需要的地理空间。在没有隶属关系的政府间，城市型政区会对毗邻行政区的资源要素进行虹吸，这不免会激发周边地区地方保护主义的冲动。因此，进行市制回调，调整引发竞争天平失衡的市制因素，对协调利益相关方，稀释改革不满能发挥积极作用。

3. 激励功能

激励是管理学概念，运用到政府管理中，是指激发政府工作人员潜能为政府远景目标努力的过程。我国中央政府对地方政府进行激励主要采取两种方式：官员晋升锦标赛制和财政分成制[4]。市制改革是这两种方式得以运行的重要载体，因为一旦实现建制升格，地方官员不但会获得晋升，还会拥有比同级别行政区更多的职责权限（如：税费收入、审批权限、土地指标等），可支配的财政收入也会实现相应增加。然而，奖励是实现激励的重要保证，惩罚同样也是其不可或缺的手段。市制回调能够警示城市型政区继续加大与其建制相称的城市化建设，而不是一劳永逸的安于现有城市建制。如果在一段时间内，该行政区没有达到既定要求，城市建制就要被撤销或降格。奖励与惩罚是一体两面，所针对的是政府组织的绩效，在标准科学、执行公正的前提下，能够促成地方政府竞争的良性循环。

4. 适配功能

因利益出发点的不同，央地矛盾是无法从根本上消除的。现阶段，中央政府希望通过市制改革实现：政治稳定、行政区协调和城乡统筹发展等目标。而地方政府虽是中央政府权力在地方的延伸却也是地方利益的代表，它欲通过市制改革实现自身权限增加、要素资源集聚等目的。围绕市制改革，中央和地方在某些症结点上很可能发生尖锐冲突。因此，在中央目标与地方发展之间需要适当的弹性机制进行调试。这样既能避免中央权力消解城市权力，造成地方发展活力不足，又能减少地方政府恶性竞争、分离主义等风险的出现。例如，历史证明县制是基层的“稳定器”。大范围的县改区，使县的独立性削弱，不利于基层的政治稳定，实施县制保护是中央政府维护国家权力的应然逻辑。但是，对于有条件改为市的县，统得过死，将其严格限定在县的建制，既无助于我国城市化战略的达成，又阻碍了县域经济的发展和公共服务的下沉。因此，在中央目标和地方诉求间进行调和，在“总量控制”和“存量标杆”基础上实施撤县设市[5]是富有价值的选择。

（三） 对市制回调的类型划分

对市制回调进行分类可依据不同的标准，如实施主体、回调对象、开展范围等。但要更深入地把握市制回调的内涵就需要以改革内容为主要依据。据此可划分为以下四种类型：

1. 恢复型回调

即将城市型政区调整为其他类型政区或降低其行政区划级别的举措。这一类型在新中国成立后的前30年曾经广泛出现。建国初期，沿海地区就有23个城市被撤销；1965年的城市数目比1960年减少了33个。1978年后，这种类型就不常出现了。近年来在县级以上仅有：2009年撤销随州市曾都区设立睢县。2011年随着地级巢湖市的撤销，原居巢区改为了县级巢湖市等两个案例。1978年前的恢复型回调是为了顺应国家从沿海到内地的工业化空间布局战略，以及为缓解因过快城市化而造成的国民经济困难。而改革开放后，我国为实现经济快速发展转而大力推进城市化建设，这需要城市建制发挥稳定的制度支撑，于是就再没有出现过大范围的恢复型回调现象。

2. 螺旋型回调

以一种较为缓和的行政建制作为过渡，以螺型旋制度设计来缓冲改革所带来的冲击力是此类型的主要特征。在我国行政区划史上，考虑到部分地区条件虽不成熟但又有发展为正式政区的潜力，不少政权曾经设立过过渡型政区或准政区，例如：北魏的镇戍、唐朝的羁縻州、五代北宋的场、民国的设治局等。新中国成立后的地区、街道、副省级市在某种意义上也属于该范畴。以副省级市为例，其前身是计划单列市，设置的初衷是将这些城市的经济社会发展权限提升到省级，以释放其经济发展潜能。但由于计划单列市与所在省产生了诸多矛盾，对省政府权威和地方政治平衡都构成了威胁。于是就通过设立副省级市，来为处理省与副省级市之间的关系提供制度阶梯。历史经验表明，过渡型政区发挥了重要的弹性作用。在当前的市制改革中，也可以考虑通过规范过渡型政区来缓和城市升级过程中产生的矛盾。以增设直辖市为例，可先将部分副省级市设立为准中央直辖市，进行过渡型政区试点，试点成功则升为直辖市，试点失败则回调为副省级市。

3. 通名型回调

通名指为某些行政区专用的名称，如市、县等。通名型回调即仅对行政区的通名进行变更而保留原有的行政级别和职责配置。在具体操作中，不一定要改为原来的通名，也可以改为同级或新设的其他建制通名，例如区既可以回调为县，也可以回调为县级市。一方面，通名型回调的实施与我国城市通名制度不健全、不规范、不科学有密切关联。例如，一些地方上“镇级市”的设立，这违背了《宪法》中“县、自治县分为乡、民族乡、镇”的规定。因此，可将其名称改为“新镇”或“城市镇”，既能明确其城市的行政地位，赋予其相应的城市权限，又不与现有的法律法规相冲突[3]291。另一方面，通名型回调也会产生激励效果。表面来看这类回调并没有进行实质的变动，但是“无名即无实”，市的通名对于地方招商引资，打造城市形象，提升城市竞争力都是一种重要的资源。这才有部分经济大镇，甚至发达的村，在没有经过审批的情况下擅自将名称改为“市”的缘故。对市的通名进行合理管理进而发展为市制回调的重要手段，严禁滥用、盗用、私用，能对地方政府产生积极的引导作用。

4. 职责型回调

这是与通名型回调相对应的一种类型。无论是为了维护政府公信力还是出于保持地方政府施政稳定的考虑都不宜对行政区划进行过频的变动，但解决市制改革所造成的问题又有着很强的紧迫性。职责型回调就是通过不对行政建制进行更改，而在具体的职责配置上进行调整的一种折中办法。例如：一些新设市辖区距离中心城区较远，城市化任务较重，但由于城市管理的完整性，市辖区“承担的职责在很大程度上取决于市对区的需要，使得市辖区相对于市而言，只具有相对有限的独立性。”[6]因此，设区的市向市辖区政府放权，使其重新获得县政府的部分职责就属于职责型回调。职责型回调必须要把握好分寸，一方面，只应在制度允许的范围内运行，否则容易引发地方各级政府间权力的集分反复；另一方面放权要以城市管理的统一性和整体性为前提，否则容易诱发同级政府间的政治失衡。

四、 市制回调的适域空间

（一） 工具补充：以调整促稳定

对市制进行调整是对我国政治地理布局进行空间重组的大事，对人们的生产生活，对地方的经济发展都将产生重大影响。从发展趋势上看，市制将成为我国行政区划架构的主体，而“行政区划架构的形成与稳定，搭建了地方政府有效治理的法理平台，有利于中央与地方的建设与稳定。” [7]相反，倘若市制变动过频，不但会造成城市规划的不连续，而且会造成地方政府职责定位的模糊，使民众对政府的公信力产生质疑；倘若市制变动范围过大，也可能会诱发地方的不稳定因素，进而破坏地方政府发展生产和合作的基础。

对稳定的强调是与历史教训分不开的。由于我国长期受计划经济影响，城市建制与城市发展之间有着高度的相关性。1949-1978年的市制改革就严重影响了一大批城市的兴衰历程。该时期，市制回调频次较高、范围较大（1949年我国共有建制市132个，1978年共有193个，绝对数上增加了61个，但期间共增设177个，撤市116个，复设市达32个），大量的工商业城市在这一过程中衰落、转型甚至消亡。鉴于此，市制回调势必要更为谨慎，否则如果回调失当，给地方所带来的不稳定性是难以短期内平复的。因此，强调工具性，意在说明市制回调要有切实的依据，要遵循严格的程序，而不能随意而为；强调补充性，意在明晰我国市制改革主体走向的价值，指出市制回调并不是逆城市化，而是实现我国城市化的平稳推进的必要补充。

（二） 适度迟滞：给地区发展以时间和空间

行政区划属于上层建筑，进行市制改革本身就有通过调整上层建筑来推动生产力发展的目的。因此，在特定时期、特定区域内出现的“行政城市化”是正常现象，这是从制度层面打破城市化障碍，进而实现人的城市化的关键步骤。但由于地方政府“升级锦标赛”的拉伸作用，使得不少地方冲破了这种张力所允许的范围，从而引发了大量的“虚假城市化”现象，使城市建制、政府职责与人的城市化之间出现了巨大鸿沟，不但没有起到带动作用，反而产生了阻滞效果。因此，市制回调要纠正的是“虚假城市化”而不是适度的“行政城市化”。在具体操作上，要给市制回调设置阶段性的考察时间。例如：可以五年为限，达不到要求就削减其职责，再过五年仍达不到，就降为准城市建制，依此类推直到恢复为原建制。

我国处于快速城市化阶段，国家治理、区域治理对行政区划的需求都处于不断变化之中。给地方政府以调整空间，就是在调整方式和内容上，尽量选取过渡型回调方式，进行渐进、微量调整，为地方政府进行建制匹配提供可供选择的空间，尽量避免采用回复到原来的建制这种生硬的做法。

（三） 地域勘查：信息依托下的差异化回调

准确完备的信息是进行科学决策的先决条件。然而，我国目前进行市制改革的依据主要还是地方上报的信息，对这些信息的勘误、评估尚十分欠缺，这给地方政府编织虚假信息提供了机会缝隙。因此，有必要建立一套为市制改革服务的地域勘查系统（搜集与市制相关的地理、经济、行政等方面的信息）并通过政府购买公共服务的方式委托第三方开展相对客观的调查研究。在综合各方面信息的基础上进行严格论证，会同相关部门进行协商，然后经过法律程序，真正做到根据地域差异进行市制回调。

然而，由于我国国土结构的复杂性，个别地区的地域信息难以准确统计或者因其具备特殊地域条件能够摆脱一般标准的限制。例如：我国在重要工矿基地、民族地区、边远地区、交通枢纽、风景名胜区等地设立的城市，按照普通标准并不符合设市条件，但它们在政治、经济、交通、军事等方面发挥着重要的作用，故对其放宽了准入条件。在我国先后制定的三个主要市镇设置标准中，虽都对特殊类型建制市进行了规定，但这些规定过于宽泛，弹性空间较大。随着国际环境、国家战略、经济形势的变化，它们所承担的上述功能作用也可能消失。因此，对这类建制市开展回调，既要有信息依托，又要综合考评该地在区域发展中的地位，评估可能给区域发展带来的系统性风险。

（四） 层级尺度：控制、服务和管理职责的分野

分布在不同行政区划层级的城市型政区所遵循的逻辑和重点履行的政府职责都有着明显的分野，因此，在不同层级上进行市制回调，也要秉承相匹配的原则。属于省级行政区划的直辖市有着强烈的政治属性，它在区域政治平衡、中央政治架构中（直辖市一把手往往是中央政治局成员）都承担着重要的政治功能。因此，对直辖市的回调要依循政治逻辑进行严格控制，避免改革开放前天津作为中央直辖市两度撤立的情况再次发生。在省级与乡级之间有两个行政区划层级：地级和县级③。这是我国市制改革最为活跃的两个层级。这两级中的城市大多处于城市现代化④阶段，政府职责开始从公共管理向公共服务进行转变。因此，公共服务导向是在这两级进行市制回调的基本逻辑。公共服务要求相对稳定的供给边界和制度环境，因此市制回调尺度可以放宽，但仍不宜过大。镇是一类准城市建制，我国多数镇一方面经济结构单一，对资源的汇聚能力不强，抵御风险的能力不足，在城市化方面容易出现反复；另一方面，镇政府制度化水平不足，正处在完善公共管理职责的阶段。公共管理职责的履行需以政府制度化为依托，街道政府的整体性和独立性都不强，难以承担这一重任。在这种情况下，适当放宽街道回调为镇的尺度是现实的需要。这并不意味着可以随意对其进行拆分撤并，科学的评估、完备的程序、有效的监督依然是不可或缺的。

五、 平衡制度化与工具性——市制回调的现实取向

市制回调不但是一项改革举措，也是一个政治现象。因为，无论是否刻意选择，内在的动力机制（中央的大局考虑和地方的发展冲动）都会促使其发生，只不过实施过程可能不透明而已。从国外经验来看，以法律法规为代表的制度化建设成为当然选择：明确市制回调的主体，确定回调对象的层次和规范，厘清不同回调类型的适用范围。然而，侈谈制度化是脱离我国当前改革实际的。因为我国地域差异巨大，城市化快速推进，地方实践纷繁复杂，这些都要求市制改革作出迅速回应。但制度化是一个漫长过程，需要多方主体的妥协，不免会与现实改革相脱节。这要求将市制回调的工具属性突出出来，以成为行政区划改革的弹性因素。为了避免制度化和工具性形成“两张皮”，可考虑在市制回调的政策实施中进行制度建设，例如：先有市制回调试点实践，再有市制回调标准，最后提升为相应法律法规。找到二者之间的动态平衡点，既将工作做细又注重工作规范，这是使市制回调成为行政区划弹性因素的归宿。

注释：

①区域是国家与地方之间的中间层级。区域的大小不一，但一般会跨越多个行政区。跨层级的政府合作和跨行政区的地方合作共同构成区域治理的内容。参见：杨龙.中国国家治理中的区域治理.中国社会科学报，2015年10月14日。

②指城市建制设置和政府职责配置超前于实际的城市化水平。

③副省级市和副地级市都不是正式的行政区划层级。副省级市属于地级，副地级市属于县级。

④指现有城市为了满足市民的需求，不断改善城市物质环境和精神环境的再城市化过程。参见：纪晓岚.论城市本质.北京：中国社会科学出版社，2002.21，270.

参考文献：

[1]戴均良.中国市制[M].北京：中国地图出版社，2000：3.

[2]刘君德等编著.中国政区地理[M].北京：科学出版社，2007：5-7.

[3]刘君德，范今朝.中国市制的历史演变与当代改革[M].南京：东南大学出版社，2015.

[4]乔宝云，刘乐峥等.地方政府激励制度的比较分析[J].经济研究，2014（10）：102-110.

[5]马祖琦.基于县制保护的“撤县设市”方案思考[J].江汉论坛，2014（3）：24-28.

[6]朱光磊，王雪丽.市辖区体制改革初探[J].南开学报，2013（4）：1-9.

[7]戴均良.行政区划与地名管理[M].北京：中国社会出版社，2009：131.

Abstract： When the reform of administrative division in China reflects some features which include administrative regions becoming municipal system， reforms alternating between promotion and stagnation， municipal system being distorted and so on， the readjustment of municipal system is gradually becoming the focus of attention. It has some functions such as error correction， coordination， motivation， adaption and so on. Furthermore， it can be classified into recovery type， screw type， responsibility-power type， generic type and other types. In the short term， the scope of the readjustment should be determined on the basic of instrumentality， time and space， information technology and differentiation. While in the long term， to balance the institutionalization and instrumentality is the realistic orientation.

Keywords： municipal system； administrative division reform； government responsibility

责任编辑：翟 祎