坚持绿色发展 推进生态文明体制改革

王克群　许军振

摘 要：推进生态文明体制改革要坚持正确方向，坚持自然资源资产的公有性质，坚持城乡环境治理体系统一，坚持激励和约束并举，坚持主动作为和国际合作相结合，坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。

关键词：坚持；绿色发展；推进；生态文明体制；改革

中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）02-0005-04

坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，这是以习近平同志为总书记的新一代领导集体治国理政新思想在发展理念上的集中体现和概括。“五大发展”理念是对中国特色社会主义建设实践的深刻总结，是对中国特色社会主义发展理论内涵的丰富和提升，也是指导“十三五”规划编制和“十三五”发展的思想灵魂。这些新理念，不仅充分反应了共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的客观规律要求，而且具体反映了习近平总书记所论述的“遵循经济规律的科学发展，遵循自然规律的可持续发展，遵循社会规律的包容性发展”的本质要义，这是中国化的马克思主义最新发展成果。

中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。这个方案是生态文明领域改革的顶层设计和部署，改革要遵循“六个坚持”，搭建好基础性制度框架，全面提高我国生态文明建设水平。

中央政治局会议强调，推进生态文明体制改革要坚持正确方向，坚持自然资源资产的公有性质，坚持城乡环境治理体系统一，坚持激励和约束并举，坚持主动作为和国际合作相结合，坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合[1]。

《生态文明体制改革总体方案》的通过，充分表明了以习近平同志为总书记的党中央高度重视推进生态文明建设，决心团结带领全国各族人民努力建设美丽中国、走向社会主义生态文明新时代，为全面建成小康社会、不断夺取中国特色社会主义新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。

一、推进生态文明体制改革要坚持正确方向

要坚持正确方向，首先需要有正确的生态环保理念作为指导。

1.树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念。这是顺应了改善民生的迫切需求。随着物质生活水平不断提高，良好的自然环境已经成为人民群众进一步提高生活水平的基本要素。只有尊重自然、顺应自然、保护自然，才能在经济建设不断取得新发展的同时，保持良好的环境和完备的生态系统，为当代和后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

2.树立发展和保护相统一的理念。经济发展与环境保护并不矛盾，而且相互促进。坚持在发展中解决环境问题。只要坚持一手抓经济发展，一手抓环境保护，以保护环境优化经济增长，在保护环境中求发展，环境问题将会迎刃而解。

3.树立绿水青山就是金山银山的理念。 随着人类经济社会的发展，对自然界的索取也越来越多，我国积累下来的生态环境问题进入了高发频发阶段。生态文明是中国梦的一部分，如果我们继续坚持以牺牲环境为代价的粗放型增长方式，那么生态环境只会遭到更加严重的破坏，再高的GDP，再高的收入也无法拯救我们赖以生存的环境，环境破坏了，民生也就无从谈起。树立正确的政绩观，做到有所为、有所不为，最大限度地保护生态、珍爱环境，让绿水青山源源不断带来金山银山。

4.树立自然价值和自然资本的理念。大自然是包括山川河流、大地森林、动物植物、矿产资源、空气、海洋、水等一切有机物、无机物在内的巨大系统。这些东西本身具有经济价值、景观价值、环境价值、矿物价值、药用价值、资源价值等多种价值。每一项皆是上天赐予人类的宝贵财物，是人类赖以生存的先决条件和物质源泉。自然资本不仅包括为人类所利用的资源，如水资源、矿物、木材等，还包括森林、草原、沼泽等生态系统及生物多样性。说到底，人类保护生态环境的目的是为了保存和改善自身的生存环境，与自然和谐相处最终目的还是为了人，为了人类的生存需要与长远利益。

5.树立空间均衡的理念。长期以来，在工业化和城市化的导向下，政府投资主要集中在城市，空间生产已经严重失衡，现在必须通过建立一种新的空间再生产机制，来克服原有空间生产机制的缺陷。因此，要按照我国人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，推动节约利用资源方式的根本转变，进一步优化土地空间开发格局。

6.树立山水林田湖是一个生命共同体的理念。如果说“心肺肝胆脾胃肾”等是一个人的五脏六腑，维系着每个人生命的延续，那么，“山水林田湖”就是人类的五脏六腑，维系着人类这个物种的生存、繁衍与发展。“山水林田湖”是一个生命共同体”的思想，不仅深刻揭示其生命特征的一面，而且教育引导人们以珍爱生命般的人性关怀善待之。

二、推进生态文明体制改革要坚持自然资源资产的公有性质

推进生态文明体制改革要搭好基础性框架，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。要建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度[1]。

自然资源产权不清晰的直接后果就是造成资源的掠夺性使用。近年来，我国部分地区大气污染加重，雾霾围城的情景不断出现，就是因为大气作为“无主”资源被过度利用了。健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，就是为明确环境、生态等公共自然资源系统的“主人”，赋予其保护自然资源的动力，让其获得使用这些自然资源利益的同时，承担起保护自然资源的责任，解决公共资源的过度使用问题，实现空气等资源的最佳配置和使用。在自然资源产权制度改革领域，农村土地承包制、林地所有权改革就是这类资源典型的产权制度改革，而且这种改革取得了巨大的效果。

自然资源用途管制制度是国家对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行的监管表明一定国土空间里自然资源无论所有者是谁，都要按照用途管制规则进行开发，不能随意改变用途，诸如耕地用途、生态公益林、自然保护区等。

在产权归属清晰、权责明确、监管有效的情况下，产权主体在使用自然资源过程中获取收益，同时也承担起保护自然资源的责任。当市场主体进行经济决策时，就会对各种可能的抉择进行权衡比较，力图以最小的经济成本去追逐和获得自身最大的经济利益，这无疑会促进经济效益、社会效益和生态效益最佳匹配。

三、推进生态文明体制改革要坚持城乡环境治理体系统一

1.把统筹城乡环保作为统筹城乡工作的核心内容之一，把农村的环保指标纳入各级政府政绩考核体系中。农村城镇化在整个经济社会自然系统内，没有特别考虑环境与自然资源的影响，容易对生态环境形成忽视甚至损伤。如一些工业企业为了产出最大化，会不顾资源的更新和环境的吸收能力而不断增加生产，以资源和环境的破坏为代价，形成粗放型经营模式。协调农村城镇化与农村生态环境保护的核心内容就是要把农村城镇化发展建立在环境和自然资源良性循环的基础上，将资源环境因素纳入农村城镇化的社会经济大系统[2]。

2.加强农村环境监管与执法力度。其中包括：建立健全农村环境监测体系，开展污染企业专项治理，对可以通过整改实现减排降污的企业强化督办，落实治污整改方案；建立健全农村环保专项法律法规，对不符合法律、政策或治污无望的企业坚决予以取缔；加强对落户农村的新建项目的管理，提高环保准入标准；加大农村矿区综合整治，在矿区推行生产技术改造、资源合理开发利用，积极应用先进的采矿技术和设备，升级采矿工艺水平，全面提升采矿率和回采率，减少资源浪费，同时，加大对违法污染企业的处罚力度，使处罚标准高于治污成本。

3.加大农村环境基础设施建设，尤其是要在农村大量兴建固废与污水无害处理设施。实施以保护农村饮用水源为重点的“水源清洁”示范工程，支持集中式饮用水水源保护区划定，饮用水源保护设施和分散式饮用水水源地截污基础设施建设。应把保障饮用水安全作为农村环境保护工作的首要任务，加强对饮用水水源保护区的监测和监管，坚决依法取缔水源保护区内的排污口，禁止有毒、有害物质进入饮用水水源保护区，制定饮用水水源保护区应急预案，强化水污染事故的预防和应急处理，确保群众饮水安全。实施以整治集中连片村庄生活污水和垃圾为重点的“家园清洁”示范工程，建设一批适合农村特点的、相对完善的、集中和分散相结合的污水处理和垃圾收集处置设施，使得示范区内农村生活垃圾和生活污水得到妥善处理。

四、推进生态文明体制改革要坚持激励和约束并举

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议强调，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系[3]。

中央政治局会议提出要建立充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。这就是具体的约束措施，将对地方政府和相关部门产生很大约束力，对生态文明体制改革能否取得实效具有重要意义。如何让党政领导干部这些“关键少数”真正负起责任来？关键是要体现严和实的要求，监管要严，工作要实。

首先，要加强教育培训，把生态文明建设作为干部培训的重要内容，作为各级党校、行政学院、干部学院和培训机构的必修课程，引导各级领导干部牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，强化生态保护意识，提升绿色发展能力。关于生态文明建设的大道理，要天天讲，做到入脑入心，外化于行。

其次，要完善政绩考核，加大资源消耗、环境保护、生态效益等方面的考核权重，作为衡量党政领导班子和领导干部政绩的重要依据，并将考核结果与干部选拔任用挂钩，真正发挥考核评价和选人用人的“指挥棒”作用。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》规定，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务。

再次，要强化监督管理。生态环境一旦遭到破坏，损害往往无法挽回。所以，保护生态环境不能局限于事后追责，必须关口前移、重在预防，加强对领导干部的日常监督管理，把功夫下在平时。运用审计、巡视以及信访举报、舆论监督等渠道和手段，及时发现问题、及时提醒纠正，切实防止小问题酿成大灾害[4]。

五、推进生态文明体制改革要坚持主动作为和国际合作相结合

尽管我国建立了国际合作的职能部门，实施了多项环境治理项目，但是由于过去对生态文明的理解多局限在国内层面。因此，将生态文明建设的重心放在提高生态意识，转变“人主宰自然”的生态观念；促进科学技术发展，倡导循环经济；完善生态制度，加大生态保护的监督力度等方面。因此，对外合作在我国生态文明建设中的比重仍然相对较低。随着能源枯竭、污染加重等现实问题不断凸显，人们渐渐意识到国际合作在环境保护领域的重要价值。环境问题有如“木桶理论”，任意环境资源占用者对环境的滥用或破坏都可能导致环境质量的恶化，优美的环境需要人类的共同维护。

从合作途径来看，政府层面的国际环境合作包括全球性和区域性两种，全球性的环境合作主要是由多国参加的环境会议、环境公约谈判等，以此明确各国在环境保护方面的权利义务；区域性的环境合作指的是邻国之间的双边或多边环境治理，通过建立合作机制解决具体的环境问题；民间层面的国际合作包括环保组织间共同遏制地球自然环境恶化、降低污染和浪费性消费的行动，包括参与国际性环保会议，阐发本国的环保理念，在先进技术与环保基金的支持下落实具体的国际环境治理项目等。

我国是解决全球环境问题、应对全球气候变化的重要建设性力量。目前，我国已经在树立生态文明理念，构建有利于资源节约、环境保护的消费方式和产业结构方面取得了一定的成绩。随着全球化进程的加快，我国还应逐渐打破原有的封闭式生态文明建设思路，打通民间组织和企业共同参与环保的多层渠道，形成政府统一规划、多方协作落实的对外环保合作机制。在相互依存、共同获益的基础上实现与国际环保主体的合作，研发节能技术，提高资源利用率，减少污染[5]，把绿色发展列为下一步发展必须坚持的五大发展理念之一，在推动我们自身的高质量可持续发展的同时，必将进一步提高世界各国对我们发展道路的认同度。因此，坚持这一普遍受欢迎的发展理念，也有助于我们深度融入世界发展潮流中，为我们赢得全面建成小康社会的决胜创造良好的外部条件。

六、推进生态文明体制改革要坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合

第十三个五年规划的建议要求改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法[3]。

“十三五”规划建议把绿色列为重要的发展理念，提出开展环保督察巡视，严格环保执法。这不仅表明党中央把绿色发展提到了关系国家发展前途的新高度，也为保证绿色发展落到实处进行了科学的制度谋划。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。从党的十八大把生态文明纳入“五位一体”建设总体布局，到出台生态文明体制改革总体方案，再到将绿色提升为发展理念，绿色发展越来越受到重视。“绿水青山就是金山银山”的理念更加深入人心，各地也积极探索生态文明建设新路子，不断取得新进展。

习近平关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明指出，现行环保体制存在四个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。建议稿提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务[6]。

良好生态环境是最公平的公共产品，也是最普惠的民生福祉。大力贯彻绿色发展理念，以强有力执法把国家相关制度规定落到实处，我们必能走上一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，给广大群众营造出天蓝、地绿、水净的良好生态环境。

参考文献：

[1]中共中央政治局召开会议审议《生态文明体制改革总体方案》[N].人民日报，2015-09-12（1）.

[2]温晓明.新型城镇化进程中农村生态环境保护的有效路径经[J].经济研究导刊，2015（20）：135-139.

[3]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-11-04（1）.

[4]寇江泽.着眼顶层设计 加快绿色转型[N].人民日报，2015-09-18（16）.

[5] 张文彬.从国际合作视角看如何构建生态文明社会[J].理论导刊， 2013 （2）：109-112.

[6] 习近平关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[N].人民日报，2015-11-04（2）.

Abstract： To promote the reform of ecological civilization， we should adhere to the correct direction， the public nature of the natural resources assets， the management system of unified urban and rural environment， the unity of encouragement and supervision， the combination of initiative behaviors and international cooperation， and the integration of experimental steps and overall reform.

Keywords： six-pronged principle； advance； ecological civilization system； reform

责任编辑：王之刚