突发公共安全事件中的政府危机管理研究

吴茜妮

摘 要：随着社会经济不断发展，现代城市的公共安全形势愈发复杂，城市突发公共安全事件表现出越来越明显的多发性、复杂性和破坏性特征，并与政府治理能力有限性之间产生了激烈的矛盾，从而致使政府传统的“分灾种、分部门、条块分割”的治理模式的应用局限性越发明显。笔者即从政府危机管理入手，就政府危机管理模式的创新渠道的对策，发表几点看法。

关键词：突发公共安全事件；政府；危机管理

随着城市化、现代化建设进程不断加快，我国城市规模发展迅速，城市人口逐年增加，加之现代人生活水平的提高，各种类型的大型公共社交文化活动举办频繁。与此相比，政府相关部门对于大型群体活动可能引发的公共安全风险缺乏应有的重视，因此客观要求政府部门创新既有的危机管理模式，提高政府部门的危机管理水平和有效性，维持社会良好的公共安全秩序。本文即围绕国内外研究成果综述及突发公共安全事件相关概念，从预防监测、协调控制以及善后处理三个维度，就政府危机管理模式的构建，进行了分析和探讨，具体内容如下。

国内外研究成果综述

国外研究现状分析

针对突发公共安全事件的政府危机管理，是随着城市发展而出现的一类新的城市治理问题，而现代城市是工业革命和工业化发展的产物。西方城市的發展进程由工业革命开始，工业革命诞生的新兴产业吸引了大量的乡村人口前往城市发展，在这一过程中，城市的人口比例和规模不断扩大，大批新的“工业城市”由此产生。但由于城市的资源相对有限，随着人口的持续增加以及需求的增加，城市秩序逐渐开始混乱，在第二次世界大战之后，城市公共安全治理逐渐受到了西方国家的重视。

城市公共安全治理发展初期，以自然灾害应对为主要研究内容，随着社会经济和公共安全内涵的不断发展，城市公共安全治理的研究范围愈发广泛，不仅涉及社会学、管理学、政治学等多个学科领域，并且分布于自然灾害、风险社会、公共危机、社会保障、以及应急管理等各个方面。其中许多理论可以作为我国政府构建危机管理模式的工具和理论方法。

具体来说，国外关于城市公共安全治理及政府危机管理的研究，主要包含以下几点内容：

一是，自然灾害管理。自然灾害是城市公共安全治理的早期研究内容，如1972年赫夫曼发表的《国际危机：行为研究的视角》、1970年戴恩斯发表的《灾难中的组织行为》等，都是关于自然灾害中政府危机管理行为的研究。

二是，风险社会管理。关于风险社会的研究主要分为四个发展阶段，第一阶段是关于“核能”的讨论，发展至第四阶段后，风险社会中的“风险”已经脱离了简单的技术经济范畴进入了社会理论范畴，吉登斯的现代社会风险理论、乌尔里希·贝克的风险社会理论等是这方面的代表理论。

三是，公共危机管理。随着城市公共安全治理的不断发展，公共危机受到了越来越广泛的重视，大批的学者从危机的传播机制、生命周期、发展特征等角度对其进行了研究，如斯蒂文·芬克的危机生命周期理论、亚历山大·柯兹敏的危机决策研究等等。诺曼在《危机管理》一书中将公告危机管理分为六个阶段，分别是“危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决以及从危机中获利”。

四是，社会预警和应急管理。社会预警方面，国外学者试图通过多种指标间的联系，确定社会的风险指数，进而完成对社会公共安全事件的科学预警。应急管理方面以政府主导的应用性研究为主，世界各国相继出台了对应的应急法案，对各类“紧急状态”和应对措施，进行了规定。

国内研究现状分析

城市公共安全治理以及政府危机管理在我国的研究发展较晚，美国“9.11”恐怖事件后，我国才开始城市公共安全治理相关的研究，2003年“非典”事件后，我国关于城市公共安全治理的研究才逐渐步入正轨。而政府危机管理，无论是国内还是国外，都属于一种新兴的研究领域。我国关于公共安全的定义中，公共安全主要包含“自然灾害、事故灾难、防恐反恐、基础设施保护、公共卫生以及社会安全”六项内容，研究重点则以公共安全治理、应急机制选择、制度建设、提高政府应急管理能力等为主。

虽然我国关于城市公共安全治理的研究起步较晚，但研究发展迅速，陈淑伟等学者即从城市应急管理的角度，就政府应急管理职能的定位进行了分析；杨雪冬、张海波、刘挺等学者从社会风险治理的角度，提出了“复合治理”的风险治理理念，详细阐述了“复合治理”的治理主体、治理机制和各主体间的关系；王乐夫、钟开斌、薛克勋等学者则从政府应急管理的角度，提出了“一案三制”的管理办法，即“应急预案、应急体制、应急机制和法制”四位一体的应急管理体系，有效提高了政府应急管理的积极性、保障性和规范化。

突发公共安全事件概述

突发公共安全事件基本内涵

所谓突发公共安全事件，具体是指突然发生，可能造成或已经造成重大人员伤亡、财产损失、严重社会危害或生态环境破坏，威胁到公共安全的紧急事件。

突发公共安全事件一般由自然灾害、事故灾害、社会安全事件和公共卫生事件导致，根据事件影响范围和社会危害程度，分为一般、较大、重大、特别重大四级。

突发公共安全事件基本特征

突发性、无序性、隐藏性特征

突发公共安全事件发生前，人们往往处于无意识状态，因此突发公共安全事件具有很深的隐蔽性，不易被察觉和发现，并且在特定的时间、地点、场合和临界状态下突然发生。由于突发公共安全事件的突发性和无序性，人们很难对突发公共安全事件进行科学的预测，突发公共安全事件发生后，也很难第一时间全面掌握事件先关信息，确定事件的发展态势和动向，这也造成了危机管理者危机管理决策的紧迫性。

群体性特征

突发公共安全事件多数是群体性突发事件，在人口密度较大、人口众多的公共场所、环境中，发生突发性公共安全事件的概率更高。这些人口密度较大的场所发生突发性公共安全事件后，由于事件发生突然且具有一定的破坏性，场面较容易失去控制，甚至出现混乱、拥挤、踩踏等情况，进一步扩大人员伤亡情况和财产损失情况。

破坏性特征

发生突发性公共安全事件后，事件造成的后果往往较为严重，不仅会对社会秩序和公共价值造成严重破坏，还可能对社会公众的财产安全和生命安全造成毁灭性的伤害。

如果政府部门不能及时对突发性公共安全事件进行合理的处理，一方面会给社会公众的心理带来严重的负面影响，一方面会降低政府机构的权威性和公信力。

政府危机管理模式构建渠道及措施分析

政府实施危机管理的根本目的在于控制降低突发公共安全事件的发生概率，最大限度避免突发公共安全事件的发生，并降低其不良影响。因此，政府危机管理需在突发公共安全事件监测预防的基础上，做好应急预案的制定工作、各职能部门间应急联动机制的落实工作，以及社会公众自我保护意识和宣传教育工作，进而维持社会良好的公共安全秩序。

政府应设立专职的应急管理中心

随着社会公共安全形势日益复杂，政府部门应设立专职的应急管理中心，负责处理各类突发公共安全事件，并以此为基础，积极引进和培养危机管理人才，完善既有的危机管理体系，促进政府危机管理进一步的规范化发展。在方案具体实施过程中，政府部门可充分借鉴国外相关管理经验和模式进行构建，如加拿大设立的应急准备办公室、美国设立的联邦紧急事务管理署等，都是专职负责国内紧急事件和突发性安全事件的专业机构。在成立政府应急管理中心的同时，相关人员还应注意以下几点问题：

一是，注意建立科学的政府危机预警机制。政府部门需在成立应急管理中心的基础上，加强内部综合信息平台的建设，并积极引入、培养信息科技人才，通过平台的信息收集、分析、处理、警报、咨询等功能，实现对海量数据资料的快速分析，进而完成对危机发展态势的科学评估，根据评估结果及时向应急管理中心和社会公众进行示警。

二是，主义建立科学的危机预防机制。鉴于突发公共安全事件多发于人口密度较大的公共场所和区域，政府应急管理中心需根据危机态势发展情况，加强对各类社会群体性活动的管理和风险控制，并由应急管理中心提供应急预案，避免危机的发生。

三是，加强政府危机管理的新闻透明度。突发公共安全事件发生后，政府应具备完整的新闻传播渠道，通过危机管理新闻发言人，及时向社会公众宣告事件的发展态势和处理结果，满足社会公众知情权的同时，引导公众积极配合政府危机管理，提高政府的公信力和权威性。

此外，政府部门还应进一步加强对社会公众的危机教育，建立多种宣传渠道，多维度提高社会公众的危机意识，强化社会公众的危机应对能力，并尝试将政府危机管理纳入国家公务员体制，定期对国家公职人员进行培训，充分发挥国家公职人员的危机管理能力，提高政府危机管理的管理能效。

政府危机管理相关控制措施分析

危机发生前的控制措施

应急管理中心监测到某区域的人流量达到一定上限后，就应该主动对该区域实施人流管控，尤其对于开放性、秩序较差的开放性场所来说，应终止通往该区域的交通方式，并积极做好人群的疏散准备。

事件发生后的控制措施

一旦发生突发公共安全事件，应急管理中心需第一时间介入事件，并联合当地公安机关和相关职能部门，对事件发生场所实施布控，优先找到事件发生源并对其进行隔离，迅速安抚群众，启动应急预案组织无关群众有序撤离。同时。应急管理中心需根据事件危机判断，发布危机警告和安全注意事项，并加大救助人员和安保人员的配置力度，协助滞留人员快速疏散的同时，尽快帮助受伤人员接受治疗。

政府危机管理的善后处理分析

对突发公共安全事件进行评估

事件发生后，政府部门除了要合理、妥善地应对各类后续事件外，还应该第一时间组建独立、精干的调查小组，对突发公共安全事件进行事件评估，认真分析事件发生原因及相关主体的责任，形成档案资料，避免同类事件的再次发生。具体来说，事件调查和评估包含以下几点内容：

一是，调查整个事件的发生原因，并根据诱导因子明确事件责任，追究相关责任人，以作为后续工作的改进依据。

二是，评估事件后果和影响，确定事件危害程度，并相应确定相关责任人的责任大小和有关主体的补偿标准。

三是，深刻反思事件原因，总结工作经验和教训，提出针对性的改进方案，避免类似事件的再次发生。

心理援助和恢复重建工作

一方面，政府人员应对事件涉及的人员及相关人员进行心理安抚，平复突发事件带给社会公众的心理创伤，帮助事件幸存者和参与者平稳度过心理障碍期，使其尽快回归正常生活。

另一方面，政府部门还应根据事件影响范围和严重程度，组织相应的恢复重建工作，具体包括社会秩序的重建、法律制度的重建、公共政策的重建、公民危机意识和公民意识的重建，以及政府信誉的重建工作等等。其中，政府要重点强化自身的责任意识，保障信息的公开透明，通过多方面的重建工作，重新建立政府负责、权威、高效的形象。

结语

综上所述，面对日益复杂、多变的社会公共安全发展形势，各地政府部门应全面提高对危机管理的重视和关注，积极吸取国内外先进管理经验，结合突发公共安全事件基本内涵和特征，进而维持良好的社会公共安全秩序，树立政府良好形象，提高政府公信力。

（作者单位：广东万峰石材科技股份有限公司）

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