社保缴费基数不足问题的法律规制

孔德娥 谢 颖

（江苏洲际英杰律师事务所，江苏南通226007）

一、社保缴费基数不足引发的矛盾日益突显

当前，反映社保缴费基数不足占到社会保险投诉、举报事件的90%以上，有的已演变为群访事件，给社会稳定造成很大压力。地方政府、人社行政部门、社保经办机构、社保费征收机构等都牵涉其中，但由于法律、规定和政策衔接不上，相关经办和执法机构时常感到“无所适从”。

根据人社部数据显示，当前企业养老保险月均缴费基数不足月工资的七成，实际可能占比还要低。未能足额申报缴纳基数的原因一方面是由于我国养老保险制度激励性不够完善，多缴多得的原则没有真正建立起来，许多职工认为现在每个月直接拿钱更加划算，为了少缴费，很多企业主和职工常常合谋降低缴费基数达成“默契”。另一方面，社会保险制度有一个逐步发展的过程，部分地区仍着重推进社会保险的普及，地方政府出于降低企业成本和鼓励全民参保的考虑，实际执行的缴费基数下限较低。以江苏南通市为例，2014年至2017年期间，对应的上年度在岗职工月平均工资分别为4832元、5149元、5600元、6057元，按规定设置的缴费基数下限应分别为2899元、3089元、3360元、3634元，实际执行的下限分别为2299元、2550元、2550元、2940元，远低于规定的标准。

何为足额申报缴费基数？《劳动和社会保障部社会保险事业管理中心关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》规定，凡是国家统计局有关文件没有明确规定不作为工资收入统计的项目，均应作为社会保险缴费基数。

二、社保保险缴费和申报的义务主体

1、缴费和申报义务主体

根据《社保保险法》第六十条、《社会保险费申报缴纳管理规定》第四条、第五条的规定，根据保险种类的不同，缴费和申报的义务主体也有所不同，应当由用人单位单独缴纳的社保种类，用人单位是申报和缴费的义务主体。应当由用人单位和职工共同缴纳的社保种类，用人单位和职工个人都是申报和缴费的主体，各自按照缴费规定，对自己应当缴纳的部分承担申报和缴费义务。但是，对于职工个人应当缴费的部分，用人单位是代为申报和代扣缴义务主体，缴费明细以及变动情况应当经职工本人确认。

2、未及时申报和缴费的责任

对于用人单位未按规定申报且未缴纳社会保险费的，应限期补缴，否则，可能产生滞纳金或罚款。用人单位未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，社会保险经办机构可以按照该单位上月缴费数额、经营状况、职工人数、当地上年度职工平均工资等有关情况确定应缴数额。用人单位未按时足额代缴的，应限期改正并交纳滞纳金，且用人单位不得要求职工承担滞纳金。

3、社保经办机构审核或核定社保缴费基数的行为性质

从行为的性质来看，这种审核或核定是可以复议、诉讼的具体行政行为。曾有观点认为，鉴于社保经办机构的审核或核对具有行政确认的性质，故应当认定每一次申报和缴费都是一个独立的行为，不存在可以单独联系的可能性，进而认为未足额申报或缴纳社保的行为应当以月为单位，计算两年时效，最多24个月，但是这种观点并没有得到广泛认同。结合其他相关规定可知，社保经办部门对社保缴费基数的审核或核定，并不免除相关义务主体应当按实申报义务，也不免除补缴义务。

二、社会保险费追溯的期限

1、社会保险费追溯是否应该具有期限？

对于社会保险费追缴的期限，目前主要存在三种主流的观点，第一种观点认为应当具有2年时效，简称“2年时效说”；第二种观点认为社会保险费追溯不应设定期限，简称“不受时效限制说”；第三种观点认为对于未缴和少缴应当区分对待，简称“折中的观点”。

“2年时效说”的观点认为，社会保险费追溯应当具有时效，每个人都应当是自己利益的最大守护者。比如，深圳市在2013年发布的《深圳经济特区社会养老保险条例》就明确规定，“职工认为用人单位未按照规定为其缴纳养老保险费的，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构投诉、举报。投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理。”

“不受时效限制说”的观点认为，《社会保险法》、《社会保险稽核办法》、《社会保险费征缴暂行条例》等均未规定时效.社保缴费具有公法的性质，要求用人单位补缴社会保险费，不仅是劳动者的私权，也是国家的公权，如果以时效制度驳回劳动者请求，对用人单位偷漏社保费会产生诱导作用，将导致基金损失，加重财政负担。

“折中的观点”认为：要区分社保漏缴与少缴系不同违法行为。对于漏缴，由于行为始终处于连续状态，故违法行为终了之日作为时效起算点。对于少缴，由于每个月的社会保险费低于法定基数都是独立的违法行为，社保少缴行为则不视为违法行为状态处于连续状态，因而在适用2年时效，超过2年的少缴行为则不予处理。这种观点对两种不同程度的违法进行了区分对待，看似更加公平合理，可操作性也较高，故在社保行政机构工作人员中的认可度是最高的。

2、我们的分析：社会保险费追溯应有期限

无论是从法律逻辑还是实务角度，认为社会保险费的追溯应有期限更为适宜。

首先，《社会保险法》虽然未规定社会保险费追缴具有期限，但也并未有相反规定，因此，《劳动保障监察条例》第二十条的规定算不是“违法”。

其次，对权力或权利设定行使期限是通行的做法，民事权利具有行使期限显而易见，但也并非违反国家意志就会遭到“终生追杀”。例如，相比于社保缴费不足更为严重的违法行为和犯罪行为，《行政处罚法》和《刑事诉讼》均设有追溯期，超过追溯期的，不再追究行为人的责任。所以，无论是将社保缴费追缴理解为是劳动者的权利，还是征缴机构的权力，都不应该没有期限。

再次，社会保险制度从建立到实施再到完善必然有一个过程，既不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸。须知，在部分行业和地区，社保尚未全面普及，尚有大量劳动者没有纳入到社保体系中。如果执法过于超前，势必造成执法机关难操作、劳动者难举证的困境，反而加剧矛盾，不利于解决问题。

3、社会保险费的追溯期限不同于民事诉讼时效或除斥期间

有的观点认为，社会保险费的追溯期限相当于民事诉讼时效，也有观点认为相当于民法上的除斥期间，还有观点将社会保险费的追溯期限定义为“劳动监察时效”。我们认为，社会保险追溯的期限不同于民事诉讼时效或除斥期间，而是与《行政处罚法》和《刑事诉讼法》中规定的追溯时效更为接近。

从是否可起算和是否时效中断的角度而言，根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，社保费追溯的期限不是自权利人知道或者应当知道权利收到侵害之日起算，而是违法行为发生或者行为终了之日起算。如果2年内被发现、被举报或被投诉的，应当查处，而不是时效再往后延长，这显然与民事诉讼中的诉讼时效或者除斥期间不同，而是与《行政处罚法》和《刑事诉讼法》上的追溯时效的规定更为相似。

从期限届满的后果来看，民事诉讼的诉讼时效届满，权利人丧失胜诉权，除斥期间届满，权利人丧失相应的权利。但是，即便是社保缴费的追溯期限届满，用人单位因社保缴费年限或缴费基数不足，对劳动者享受相关待遇造成损失的，劳动者依然可以要求用人单位承担民事赔偿责任。

社保追缴期间与相关时效、期间的对比统计

三、劳动者对于用人单位社保缴费不足的维权途径

1、有权要求确认社保缴费基数，要求公布缴费情况

根据《人力资源和社会保障部关于切实做好社会保险费申报缴纳管理规定贯彻实施工作的通知》的规定，社保经办机构在核定应缴纳的社会保险费时，应要求用人单位提供本单位纳税申报表和经职工本人签字确认的为职工代扣代缴明细情况。可见，用人单位代为申报社保基数时，应当得到劳动者本人的确认。此外，根据《社会保险费申报缴纳管理规定》第十四条、第十五条的规定，劳动者有权要求用人单位和社保经办机构告知和公布社保费用的缴费情况。

2、行政复议或行政诉讼

社保经办机构对社会保险缴费基数的审核属于具体行政行为，根据《社会保险行政争议处理办法》第六条、第九条的规定，劳动者如果认为社保经办机构未按照规定审核的，可以申请复查，对复查决定不服，再向劳动保障行政部门申请行政复议。属于行政诉讼受理范围的，也可提起行政诉讼。

3、劳动监察投诉、举报

根据《劳动监察条例》第九条的规定，对于用人单位未依法足额申报单位缴费基数的违法行为，任何人都有权向劳动保障行政部门举报。用人单位未足额为劳动者申报社保缴费基数的，劳动者有权向劳动保障行政部门投诉。

4、不能补交且造成损失的，可以要求民事赔偿

虽然根据《社会保险费征缴暂行条例》、《劳动保障监察条例》等规定，因用人单位欠缴、拒缴社会保险或者劳动者对缴费年限、缴费基数有异议等发生的争议，劳动行政部门对此具有专属的监察权和处罚权，劳动争议仲裁委员会和法院一般不受理此类纠纷。但是，如果因用人单位未履行法定职责且不能补交，导致劳动者无法享受社会保险待遇或者待遇降低的，劳动者可以按照民事诉讼的规定，直接向法院起诉，要求用人单位赔偿损失。

四、解决当前社会缴费不足问题的几个建议

1、尽快完善相关的法律和规定，为执法提供更加明确的依据

当前劳动行政部门在执法过程中感到无所适从的根本原因还是法律规定不完善，相关规定之间又存在不一致。执法人员怕做错，不敢做，又怕担上“不作为”的责任是普遍存在的现状。解决这一问题的根本还是要从制度上完善。应鼓励各地结合实际情况，按照有利于解决历史遗留问题、适当减轻企业负担和坚决维护劳动者合法权益相结合的原则，探索并制定更加实际和具有可操作性的政策规定。

2017年9 月，人社部在答复13名广东全国人大代表关于社保追缴建议中提出，将以“保权益、可操作、顾大局”为基本原则，会同相关部门做好以下工作：一是鼓励部分地区就解决历史欠费问题进行试点探索。二是专题研究解决历史欠费特别是《社会保险法》实施的企业欠费问题，进一步完善相关法规和政策规定，规范行政管理和经历管理，完善执法程序。经办机构接到超过《劳动保障监察条例》第二十条第一款两年的追诉期投诉后，一般也按程序进行受理。对能够提供佐证材料的，尽量满足参保者诉求，予以解决，以减少企业职工临近退休时要求企业足额补缴欠费的问题发生。

2、合理化费率和基数，促进企业和职工的积极性

国务院提出阶段性降低社保费率后，上海等地纷纷出台新政，不同程度地降低了企业缴费部分的社保费率。但另一方面，应将城镇私营单位职工等低收入的工资纳入缴费基数统计口径范围，真实反映工资水平，有利于挤出社会平均工资中的水分，让社保缴费基数走向合理化，避免挤压职工现金收入和加重企业负担，对提高企业和职工的缴费积极性具有促进意义。

3、优化网络建设，提升信息化应用水平

在大数据背景下，进一步推进社会保险经办机构之间、社保部门与税务、财政、工商、银行等部门和单位之间的信息联网和数据共享，以及社保的征缴与税收、工商信息联动，以督促用人单位依法缴纳社保。

4、落实社会保险费缴纳情况的公布，为劳动者维权提供便利

尽管当前已有要求用人单位公布社保缴费情况的规定，但实践中很少有用人单位做到主动公布。今后应当加强对用人单位依法公布缴费情况的监督，建立相应的处罚体系。此外，劳动行政部门应当增加信息公开的途径，适时采用网络查询、柜面查询、手机信息发送、书面告知相结合的方式，进一步拓宽缴费信息公开的途径和政策宣传，从而为劳动者维权提供便利。

5、完善社保保险待遇制度，建立更加科学的待遇核算和发放体系，鼓励企业和职工足额申报和缴纳。

在社保保险待遇发放基数的核定上，更好地体现缴费年限、缴费基数挂钩，通过明确增加缴费年限、提高缴费基数的回报来增强参保人积极性。

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