简政放权背景下县级旅游行业协会发挥职能作用的探讨

官长春

（三明学院 旅游学院，福建 三明 365004）

简政放权“从语义上理解，就是为了提高行政管理效率和激发社会活力，针对政府管了过多的社会公共事务，对经济社会主体造成过多束缚的行政权力而言的，本质上是对现行的社会利益关系的重构和调整。”[1]简政放权的直观表现就是取消和下放行政审批事项。截至2016年12月，李克强总理的简政放权考察已达19次[2]。简政放权是“实现市场起决定性作用，更好发挥政府作用，推动中国经济实现新常态的重要途径和保障”[3]，只有当政府把简政放权工作做实做细并一直延伸到基层政府，才能避免出现“在现有的旅游业管理体制中，政府几乎替代了旅游协会的职能，或者说掠夺了中间组织的生存空间，使得社团组织的工作成绩难以突显出来”[4]的不利后果。旅游行政管理系统自觉响应国务院关于简政放权改革的号召并加快步伐，国家旅游局“仅保留‘旅行社经营出境旅游业务审批’和‘导员人员从业资格证书核发’两个审批事项，国家旅游局和地方旅游局加快协会脱钩工作”[5]。

我国旅游行业正处在大变革、大调整、大发展的关键机遇期，深化旅游行政管理体制改革是我国旅游产业实现改革红利的唯一途径，是及时全面响应党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的积极表现。旅游行业协会改革是旅游行政管理体制改革的重要组成部分。李金早在《2015年全国旅游工作会议工作报告》中明确指出“改革旅游行业协会的领导体制，旅游行政部门与旅游协会脱钩是大势所趋”[6]。真正脱钩改革之后，才能逐渐塑造旅游行业协会的独立性，协会才能根据市场发展趋势及会员现实需求而有针对性的开展工作。在这里有必要强调指出的是，县级旅游行业协会由于存在人财物等方面的不足之处，改革起来会相当的困难，因此需要用改革创新思维与魄力来完成这一极为艰巨繁重的转型发展任务。

一、旅游行业协会概述

（一）旅游行业协会的含义

旅游行业协会是我国诸多行业协会的一类。《中国旅游行业协会章程》指出“中国旅游协会是由中国旅游相关的企事业单位、社会团体自愿结成的全国性、行业性团体，是非营利性社会组织”[7]。《海南省旅游条例》第六十八条给出了旅游行业协会的概念，即“是由旅游经营者自愿参加组成的行业自律性组织，依法经社团团体登记管理机关批准登记成立，并依照法律、法规和规章开展活动”[8]。邓晴则简单明了的指出“中国旅游行业协会是由有关旅游社团组织和企事业单位在平等自愿的基础上组成的非营利性组织”[9]。刘斯乔则做了更为详细的描述，即“旅游行业协会是由旅游企业或个人自愿参加，为保护和增进内部成员共同利益，协调与其他相关利益团体关系的自律性行业管理组织，具有非政府性和非营利性的特点”[10]。笔者基本赞同刘斯乔的观点，但认为要坚持用动态发展的眼光来看待旅游行业协会的变迁，特别是在逐渐减少行政管制的大背景之下，旅游行业协会通过影响政府相关政策制定，从而为会员争取利益的情况会更多的发生。

（二）旅游行业协会的主要特性

了解清楚旅游行业协会的属性，特别是它的主要特性，对它后续的改革发展工作有重要的意义。学者由于学科背景一样，对旅游行业协会属性的理解存在一定程度上的差别。学者王金芳、和文征认为旅游行业协会具有“非政府性、非营利性、公益性、中介性”[11]四个方面的属性；邱林指出旅游行业协会具有“第三方、服务支持性、非营利性、中介连通性和管理独立性的性质”[12]。《福建省旅游协会章程》指出该协会是“非营利性的社会组织，具有独立的法人资格”[13]。虽然学者们以及旅游协会对旅游行业协会属性的界定有所不同，但还是可以概括出这么几个方面的共识：（1）会员自愿参加；（2）具有非营利性；（3）中介连通性；（4）独立的法人资格。其实，我国各级各类旅游行业协会的属性呈现出渐变的特征，不断朝着为加盟会员保障现有的存量利益并适时扩展增量利益的方向演变，换句话说，为特定成员谋取最大公约数的合法合理利益是其最为鲜明的、最为本质的特征。

（三）县级旅游行业协会职能及其转变

明确县级旅游行业协会职能，特别是弄清楚脱钩改革前后旅游行业协会职能的差异，是做好县级旅游行业协会改革发展工作的重要一环。林飞龙、杨斌认为行业协会通常具有八个方面的职能：代表职能、沟通职能、协调职能、监督职能、公证职能、统计职能、研究职能和服务职能。[14]范丽娟重点从“对外行业维权、对内服务企业、多方协调、服务消费者”四个方面论述旅游协会作为一个行业协会能够为市场提供的服务功能。[15]参考学者的相关观点并结合旅游行业协会职能的演变趋势，笔者把旅游协会脱钩改革前后的职能总结如下（详见表1）。

二、县级旅游行业协会职能作用受阻的原因探析

理论界与实务界对于充分发挥县级旅游行业协会职能作用的重要性持高度一致的看法。上文提到县级旅游行业协会可以在信息沟通交流、行业自律、当好参谋助手以及承接政府购买服务、承接政府转移的行政管理职能、组织调查研究工作、游说”政府政策制订等七个职能方面发挥作用。但由于受到主客观诸多因素的影响甚至是制约，导致县级旅游行业协会的职能作用无法充分施展出来。

（一）主管领导忽视旅游行业协会所能发挥的职能作用

“历史是至关重要的，它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经，而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来的。”[16]中国党和政府的各个职能部门普遍存在着浓厚的 “一把手”情结，这固然与法律规定的政府及其职能部门实行“首长负责制”有关，但追根溯源，也与我国经历漫长的封建专制时代形成的所谓官场规律与“官场文化”有密切关系。有不少的县委书记、县长以及分管旅游事务的副县长还是习惯用传统大包大揽、一竿子插到底的方式谋划推动当地旅游产业发展，没有意识到发挥县级旅游协会职能的必要性与重要性。理念是行动的先导，错误的理念导致错位的行动。在县域旅游发展任务越来越重的情况下，几乎把所有的工作都交给县旅游局去做，结果就是旅游局员工的工作严重超负荷，顾此失彼，有些工作就没有时间与精力去做好。

表1 旅游协会脱钩改革前后的职能比较Table 1 A comparison of the functions of tourism associations before and after the reform

（二）县级旅游行业协会潜在的会员单位的质量普遍不高

王金芳和文征认为我国旅游行业协会的发展应当是把“现在以政府为主导的旅游行业协会改造成为以大旅游企业为主导，中小企业积极参与，政府也发挥作用的旅游行业协会发展模式”。大企业往往具有服务品质高、诚信经营、比较可信赖的特征，是优质的会员单位。福建省旅游局吴贤德局长在全省旅游协会工作座谈会发表讲话时也提到“参加旅游行业协会的企业档次、数量不如其它行业，得到的信息、资源也比较差”。对于县级旅游行业的构成主体来讲，情况往往是更为严重。县域旅游企业存在“小散弱差”的局面是众所周知的事情，这些中小企业时不时被媒体曝出生产假冒伪劣旅游商品、服务态度恶劣、偷税漏税、与导游合谋虚高商品价格等比较严重的违规违法问题。这些“问题”企业若成为旅游协会的会员单位，假如还被选为常务理事单位，那协会的公信力就要受到很大的不利影响了。

（三）县级旅游行业协会难以找到合适的主要负责人

县旅游行业协会会长一般是由当地已经退休的县领导担任，要求其在职时工作本领高、人脉资源广、协调能力强、威望较高，退休后身体还比较健康且热衷于推动旅游产业发展工作。但目前正在推行的旅游行业协会脱钩改革有一项硬性要求就是：参公或公务员系统的领导不能兼任旅游协会的会长及秘书长等职务；已经退休的领导只能在一个行业协会兼职且不能领取工资等报酬，这样的规定本意是为了防止发生利益输送等腐败行为，但在客观上已经给县一级旅游行业协会的日常运转造成了很大的麻烦——找不到合适的人来当会长。以笔者所挂职的三明市建宁县旅游局为例，前任会长是由退休的黄姓县领导担任，但因为其身兼多职违反领导干部兼职的有关规定，故辞去建宁县旅游协会会长职务，到现在仍找不到合适的人当会长，致使旅游协会一直处于“空转”状态。

（四）县级旅游行业协会的日常运转经费难以得到保障

旅游行业协会开展各项活动都需要必要的经费做保障，没有经费支持，协会的工作开展就会举步维艰，甚至会出现无法组织会员开展活动的情况。比如，县级旅游协会想组织会员一起去欧美国家考察特色风情小镇建设及运营管理情况，如果停留的时间较长，那么出去考察一趟的费用将相当可观。经济社会发展越落后的县，会员缴纳会费等费用的积极性往往就越低，缴纳的数额与经济发达县相比则少了很多，并且旅游协会日常运转经费的来源渠道也相当单一。这种种原因就造成了相当一部分数量的县级旅游协会的经费总是捉襟见肘，这在很大程度上困扰了负责协会日常工作的主要负责人。更为可怕的是由于没有经费为会员做一些服务工作，会员可能会觉得加入协会没有多大的实际意义，最终极大损害了协会存在的价值。

（五）县级旅游行业协会的服务能力亟待加强

县级旅游协会要想获得会员与当地政府及其职能部门的认可，除了积极面向市场（企业）与面向旅游行政部门提供高品质、可信赖的服务项目之外，别无它法。脱钩改革之前，由于协会的独立性很差，想要做点事情需要经过层层审批，而且还存在吃力不讨好的情况。所以，当前县级旅游协会在传统的信息沟通交流、行业自律以及当好参谋助手等方面的职能没有履行到位，会员不满意，县旅游局也不满意。随着旅游行政管理部门简政放权改革逐渐推开，县旅游局会逐步将能够由协会承担的行业管理中的技术性、事物性、辅助性管理职能以及公共服务事项，交由县旅游协会秘书处承担。如果县级旅游协会不进行大刀阔斧的改革并取得应有的成效，恐怕是难以胜任新增添的职能。

三、县级旅游协会充分发挥职能作用的对策

2016年上半年，我国旅游市场规模稳步扩大，继续领跑宏观经济。在我国经济下行压力不减的情况下，扩大包括旅游在内的消费需求是提振国民经济信心的重要一招。我国旅游产业想要保持长期可持续健康快速发展，离不开改革这个最大的红利。因此，在旅游行政管理部门简政放权的大背景之下，持续深化旅游行政管理体制改革，扶持各级旅游协会发展壮大，使其分担政府旅游行政部门部分非核心职能，充分发挥旅游行业协会的职能作用，最终才能更好地推动旅游行业企业发展。

（一）县政府分管领导应该高度重视旅游协会的建设工作

“旅游行业协会作为旅游业治理结构的重要主体之一，政府不能简单地将旅游行业协会作为政府执政的助手，而应充分认识到与旅游行业协会合作的重要性和长远意义，并以法律或协议的形式明确与旅游行业协会的合作伙伴关系。”[17]鉴于我国政府机关对社会组织的管控比较严格，县级旅游协会要想获得他相对独立的地位并顺利开展各项职能活动，在目前阶段绝对离不开县委、县政府主要领导的关注与重视。福建省旅游局吴贤德局长明确指出“旅游相关行业协会是福建省经济建设与旅游产业发展的重要力量”，并明确要求“全省各级旅游局和旅游协会必须增强做好协会工作的责任感和使命感”。现实的例子是晋江旅游协会作为全省首个县级旅游行业协会，成立十五周年以来取得的显著成效离不开福建省旅游局、泉州市旅游局以及晋江市委市政府的大力支持，目前已经设有酒店、旅行社、景区、地方美食、旅游文化、工农业旅游示范点、导游以及伴手礼等八个分会。其它县级政府可以借鉴晋江旅游协会的发展经验，首先从思想上、理念上高度重视旅游协会发展工作。

（二）坚持“先有后优、逐渐优化”原则改造旅游协会

在2016年11月16日召开的福建省旅游协会工作座谈会上，专门安排福州市旅游协会作换届脱钩工作经验交流、省旅游协会温泉分会与省旅游协会自驾游分会工作经验交流这一环节，让参会的旅游重点县、全域旅游示范区创建县的旅游局领导与旅游协会负责人深受启发。在感叹一、二线城市旅游协会及其各业态分会出色完成职责任务之余，对于如何做好旅游经济体量不算太大、旅游企业数量不算太多的县级旅游行业协会的改革发展各项工作有了一定的构思。笔者以为，应该坚持“先有后优、逐渐优化”的原则改造现有的旅游协会组织架构并适时转变其职能。相反，一步到位的想法固然很好，但因现有的人财物等关键资源条件跟不上，这种想法就无法变成现实。在县政府主要领导的支持下，先把协会的框架搭起来，然后逐年、逐个创造条件去完善它。另外，在扶持县级旅游协会发展的资源有限的情况下，可采用重点突破的原则，在条件比较成熟的领域（比如酒店行业）率先成立业态分会，并力争把它打造成示范性的旅游行业协会分会。以点带面，逐渐做大做强做优县级旅游行业协会。

（三）政府职能部门协调配合挑选合适的协会主要负责人

县级旅游行业协会的主要负责人包括会长与秘书长。会长必须具有领导协会发展的意愿、时间、精力与能力，一般是由刚退休不久且熟悉旅游业的县处级领导担任。秘书长负责旅游协会的日常工作，起着承上启下的协调作用。应该大力打造一支具有“相对独立、运转自如、胜任度高”等特征的秘书处团队，为协会今后开展各项工作，提高协会形象提供了强有力的组织保证。由于县级旅游协会的成立登记归口县民政局社团办管理，业务指导工作归县旅游局，协会主要负责人的选拔要请示组织部以防止出现违反领导干部兼职的有关规定，所以说这三个部门应该密切协调配合，在征询部分会员单位意见建议的基础上，推荐几位较为合适的候选人，待到召开旅游协会会员代表大会时，采用无记名投票方式选出会长与秘书人等主要负责人。

（四）多渠道筹措县级旅游协会的日常运转费用

巧妇难为无米之炊，必须设法解决县级旅游协会目前所面临日常运转经费匮乏的问题。一是在吸纳新会员时应该同时明确会员有按时足额缴费的义务，对于无故拖欠会费且经教育谈话后仍不悔改的，可以按照旅游协会章程做出相应的处理，必要时可予以开除处理；二是县政府旅游工作领导小组开会研究之后，从旅游产业发展专项基金中拨出一定比例的经费用来扶持旅游协会发展，这部分经费必须严格做到专款专用，防止出现被挪用的情况；三是向市旅游局、省旅游局申请专项经费补助，省与市两级旅游局应该就这个问题专门开会研究，拿出一个合理的奖补方案，切实从资金角度支持重点旅游县扶持旅游协会发展壮大；四是鼓励实力雄厚的旅游企业给旅游协会捐款，县政府对捐款数额比较大的企业减免相应的费用，并在用地、银行贷款等方面提供必要协助。还有一点必须说明的是，在开源的同时，必须不折不扣做好“节流”工作，坚决杜绝乱花钱的情况出现，因此加强独立审计就很有必要了。

（五）以“两个面向”为原则提高旅游协会的服务能力

县级旅游行业协会要想证明自己切实有用，要想获得会员单位的尊敬，除了提高服务能力让会员满意之外，就没有更可行的办法。因此，旅游行业协会应该以“面向市场（企业）”与“面向旅游行政管理部门”为根本遵循，重点在旅游信息平台搭建与沟通交流、行业自律、当好政府参谋助手以及承接好政府购买服务、承接好政府转移出来的旅游行政管理职能、组织高质量的调查研究工作、协助政府制定旅游公共政策等七个方面做好服务工作。县级旅游行业协会每一年度的重点工作应该在召开会员代表大会上通过，并把责任落实到副会长等人身上，协会秘书处要及时跟踪相关重点工作的进展情况，切实做到件件有落实，件件有结果。对于无故拖延或没有完成的情况，要实行严肃问责制度。如此行事，才能逐渐提高县级旅游行业协会的服务能力与可信赖性，协会才能逐年发展壮大起来。

国内外学者虽然对旅游行业协会的概念、属性、职能与发展趋势存在不同的见解，但促进各级旅游行业协会发展壮大以推动当地旅游产业持续健康快速发展则是理论界与实务界的共识。我国旅游产业、旅游经济的发展目标最终都要靠县级政府去实现，但县级旅游行政管理机构即使采用“混岗”②编制，工作人员总数往往不到15人，这种人手严重不足的情况给全域旅游示范县以及旅游重点县旅游局造成了严重的工作负荷。这固然与发展任务重、时间紧张等客观情况有关，但与旅游局传统管理体制下采取大包大缆的工作方式方法也有密切的关系。如果旅游局与行业协会进行合理分工，那么旅游局就能回归本位职能，集中资源与精力做好产业发展规划、市场监管、旅游目的地宣传推介等核心工作。因此，在简政放权背景下，做好脱钩换届工作之后，着重从重视协会发展、培育优秀会员单位、选好协会主要负责人、筹措协会运转经费、增强协会服务能力等方面扶持县级旅游协会发展壮大，赋予其适当的行政管理权限，才能够更好更快地推动县级旅游产业、旅游经济的可持续发展。

注释：

① 本文所讲的“旅游协会”与“旅游行业协会”是同一个意思，在政府的政策文件当中一般是以“旅游协会”为主，而在学者的文章中主要是以“旅游行业协会”为主。所以文中主要出现“旅游行业协会”的频率很高，而以“旅游协会”的出现次数则少很多。

② “混岗”：以建宁县旅游局为例，旅游质量监督所、旅游服务中心等事业单位编制的机构也放在旅游局一起办公，而旅游局本身是参照公务员管理的单位，所以就出现“混岗”的情况，一个工作人员往往在不同的内设机构兼任好几个职务，这就是这里所讲的“混岗”。

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[4]黄琅.谈中国旅游行业协会的改革与发展[J].乐山师范学院学报,2009(10):87-89.

[5]搜狐网.2015-2016年中国旅游发展分析与预测（旅游绿皮书）[EB/OL].(2016-04-19)[2016-01-12].http://travel.sohu.com/20160419/n444909156.shtm l.

[6]应届毕业生网.工作报告.2015年全国旅游工作会议报告[EB/OL].(2015-01-16)[2017-01-18].http://yjbys.com/gongzuo baogao/746921.htm l.

[7]中国旅游协会.中国旅游行业协会章程[EB/OL].(2000-01-14)[2017-01-23].http://www.chinata.com.cn/node/106.jspx.

[8]海口旅游网.海南旅游条例[EB/OL].(2014-10-08)[2017-02-21].http://www.haikoutour.gov.cn/gov/index.asp.

[9]邓晴.浅议中国旅游行业协会的发展[J].中国商界,2009(5):104-105.

[10]刘斯乔.转型期中国旅游行业协会发展研究[D].成都:西南财经大学,2008：6.

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[13]福建省旅游协会.福建省旅游协会章程[EB/OL].(2014-03-28)[2017-02-25].http://www.fjtra.com/Item/Show.asp?m=1&d=3064.

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[15]范丽娟.旅游行业协会市场服务功能研究[D].南昌:南昌大学,2014：16-19.

[16]道格拉斯·斯诺.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联店,1994:17-18.

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