BLT模式在贵州省非经营性交通基础设施项目中的应用研究

王涯茜， 王世君

（1.乐山师范学院 经济与管理学院，四川 乐山 614000；2.中交第二公路工程局，陕西 西安 710065）

1 贵州省非经营性交通基础设施项目的融资现状及困境分析

当前我国基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场[1]。近年来贵州省以“BOT+EPC”“BOT+EPC+政府补助”等模式建设了多条高速公路，全省交通基础设施建设资金不足得到了一定缓解[2]。但是，依据贵州省公路网规划，剩余待建公路项目大多沿线经济社会发展缓慢，预期未来交通流量小，项目收入难以保证投资回报，属于非经营性交通基础设施。非经营性基础设施是具有消费的非竞争性、收益的非排他性和效用的不可分割性的基础设施，具有完全的公益性并且没有收益来源，而且项目建设资金需求量巨大，一般社会资本没有投资参与的积极性，项目融资困难。

在以往贵州省非经营性基础设施项目融资实践中，主要依赖传统融资方式，如政府部门的转移支付和规费、地方政府债券与政府担保的银行信贷，而眼下无论是中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在一定的困难，政府财政资金投入难以持续保障项目的规模化运营，土地经营的体制弊端也逐渐显现。商业银行对基础设施建设项目提供贷款也有诸多局限性，银行贷款难以长期稳定的实现项目资金供给；政策性银行的资金来源有限。由于国内政策和社会现状等因素的存在，较多市场化的融资方式在一定程度上受到制约，资本市场利用效率不高。

对于非经营性交通基础设施项目，其全生命周期内不存在现金流或现金流很小，因此它不适宜采用在经营性项目中普遍采用的BOT等PPP模式运行[3]，那么应该如何引导和鼓励社会资本参与非经营性交通基础设施项目的建设呢？

2 BLT模式与其他模式在非经营性交通基础设施项目应用中的比较

BLT（Build-Lease-Transfer）即“建设—租赁—移交”模式。是指社会资本负责项目的融资和建设，在项目建成后将项目租赁给政府；在租赁期内政府负责项目运行和日常维护，社会资本承担质量瑕疵修复责任；租赁期结束后，社会资本将项目所有权转移给政府。在此过程中，社会资本通过政府给付的租金回收建设成本并获得合理的回报。

对于需要新建的非经营性的交通基础设施项目，为了吸引社会资本参与项目的建设，但是又不能通过项目的运营使社会资本从使用者出收取报酬来弥补建设项目的成本。国内外文献这个问题有过探讨，主要有以下几种模式：

1）建设—移交BT

1994年菲律宾颁布的《新BOT法案》，明确在不适宜由社会资本直接运营的基础设施领域（特别是公用事业项目）中可通过BT或BLT来运作。

BT（Build-Transfer）即“建设—移交”模式。是指社会资本负责项目的融资和建设，在项目建成后将项目交给政府，政府在一定年限内内向社会资本分期回购。由于非经营性项目本身无法产生项目收益，需要政府要采取政府回购的方式来保证基础设施顺利建设与投入使用。我国自上世纪90年代末以来，大量采用BT模式于非经营性项目和部分准经营性项目，虽然一时解决了政府建设基础设施资金的燃眉之急，但是操作很不规范，一方面地方政府不顾财政实力，形成巨大的地方债务；另一方面社会资本只参与建造过程，没有从全寿命期的角度来进行建设，最终导致项目成本高，效率差。BT模式在2012年12月被财预[2012]463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》所禁止。

2）建设-移交-运营BTO

BTO(build-transfer-operate，BTO）是指社会资本负责基础设施的建设和融资，资产的所有权转移至政府（所有权转移时政府无需支付资产费用），接着社会资本被政府赋予一定时期内的特许经营权，社会资本按约定提供用户服务，并向政府收取运营费用及前期投资成本以回笼投资并获取收益的PPP项目运作方式。

3）建设-移交-租赁BTL

BTL(build-transfer-lease，BTL）是指社会资本通过融资建设基础设施，在项目完成之后，资产的所有权转移至政府（所有权转移时政府无需支付资产费用），接着政府将资产运营的维护职责委托给社会资本，社会资本在一定时期内依据项目的可用性和运营绩效从政府处获得报酬（租金和维护成本）以回笼投资并获取收益的方式。在国外，BTL模式常用于兴建学校、医院、军队住房、污水管道等公益设施。BOT、BTO以及BTL模式的具体投资收益模式如图1。

图1 BTL与BOT、BTO与投资收益模式对比

如图1所示，BTL与BOT相比，投资BOT项目的社会资本的投资收益来自于最终使用者所支付的使用费，存在对民间需求错误预测的风险，通常适用于有投资收益的项目。而投资BTL项目的社会资本的投资收益来自于政府的设施租赁费，社会资本不存在租赁需求风险。BTL与BTO相比，BTL模式中社会资本通常只提供非核心服务，不负责用户服务，社会资本从政府处获得稳定的现金流，不承担需求风险，相对于BTO项目风险较低。

BLT与BTL有很多共同点，主要包含建设、租赁、移交三个过程，都是由社会资本负责项目的融资和建设，将资产出租给政府，投资收益都来自于政府付费。但是在BLT模式下，租赁期内资产所有权归社会资本，待租赁期满后政府支付完租金后才转移给政府，而BTL模式下，项目建成后所有权就由社会资本转移给政府。如表1所示，由于二者所有权转移的时点不同，社会资本在投资收益、承担的风险等方面存在较大差异。

表1 BLT与BTL的区别和联系

BLT模式在BT模式的基础上增加了一个租赁过程，政府和社会资本通过合同约定租赁期内租金支付方式和项目质量担保责任，从而约束社会资本从整个项目全寿命周期内进行基础设施的建设，充分发挥社会资本进行基础设施建设与管理的积极性，从而避免了BT模式下项目成本高效率差的低价值困扰[4]。并且，BLT模式下租赁过程的加入使政府短期内支付的巨额资金的压力分散到在租赁期分阶段支付，这样可以降低政府的财政压力，实现投资效益最佳化、管理效益集约化、风险分担合理化等效果。

综上所述，BLT模式对于在交通基础设施中市政道路等非经营性基础设施项目和不适合由社会资本方经营的项目中引入社会资本是一个较高的有效途径和方法。具体体现在：一方面，从政府角度来看，BLT模式下，项目建成后，政府直接经营管理基础设施项目，保障了政府对基础设施项目的占有和使用，维护了基础设施项目归全民国有的特殊属性，有利于项目的日常管理以及最终的项目所有权移交。另一方面，从社会资本的角度来看，BLT模式下，项目建成后直接交付政府运营，社会资本只需要承担一定期限内的质量瑕疵修复责任，免去了社会资本的运营管理风险。在整个租赁期内，社会资本和政府的主要关系就是按照融资租赁合同约定进行租金支付和收取，权责关系明确，操作方式更为灵活、简单，更容易为社会资本所接受[5]。

3 BLT融资结构设计

BLT模式是在融资租赁的融资思维下发展起来的一种创新型的PPP项目融资模式。融资租赁亦称为金融租赁或资本租赁，实质上是承租人通过出租人筹集项目资金的一种方式。主要流程为：出租人根据承租人对租赁物件的特定要求和对供货人的选择，出资向供货人购买租赁物件，并租给承租人使用，承租人则分期向出租人支付租金，在租赁期内租赁物件的所有权属于出租人所有，承租人拥有租赁物件的使用权。租期届满，租金支付完毕并且承租人根据融资租赁合同的规定履行完全部义务后，租赁物件所有权归出租人所有。在融资租赁方式下，租赁物件完全由出租人按照承租人的要求选定，出租人对租赁物件的性能、物理性质、老化风险以及维修保养不负任何责任。BLT模式是结合融资租赁的融资方式下和EPC总承包的建设模式发展起来的三方合作关系。

3.1 BLT模式的主要参与主体

1）政府

政府，包括基础设施项目所在地政府、政府机构或政府所属公司。从融资租赁的角度而言，政府即承租人，提出基础设施项目的采购要求，在租赁期内支付租金，最终拥有该基础设施项目，并对完工交付的基础设施项目有行使质量瑕疵索赔的权利。

政府是BLT项目中的关键角色，与传统的基础设施项目建设相比，政府角色发生了转变：由传统的项目建设实施者转变为项目监督管理者，在基础设施项目的建设过程中更多的是行使监督职能，具体的项目建设任务则由项目公司完成。即只需出面提供相应的政策及法律支持和保证，承担一定的风险，并按约定在租赁期内支付一定的租金，便可获得项目的经营权，并最终获得项目所有权。其中，政府的信用、提供的政策支持和保证、以及对诸多因素的控制是BLT项目顺利实施项目的保证。

2）项目公司

作为融资租赁的另一重要角色——出租人由国际财团、融资租赁公司、工程公司或咨询公司等组成的项目公司担当，项目公司响应政府BLT招标通告，组织参与基础设施项目投资、建设、采购的全过程。与传统的融资租赁标的物采购过程相比，标的物由传统的大宗设备变为了大型不动产项目，采购过程也由传统的“单纯意义的购买”变为“项目的具体建设管理”。在项目完工交付政府后，进入租赁期，利用政府付给的租金进行还贷并获得合理的利润。

BLT项目公司是基础设施项目成功建设的关键。项目公司通过与政府签署的BLT融资租赁合同获得项目的建设权，并负责筹借项目资金，选择EPC总承包商进行项目的建设。从这个角度而言，项目公司是基础设施项目建设过程中真正意义上的“业主”。

3）EPC总承包商

在融资租赁的链条中，EPC总承包商即供应商。项目公司与EPC总承包商签订EPC总承包合同，在项目的具体建设过程中，EPC总承包商还与勘察设计单位、施工单位、设备材料供应商等单位签署相应合同，EPC总承包商总体具体负责基础设施项目的建设，是项目实际的建造者和质量负责单位。

3.2 BLT模式的主要合同关系

综上所述，BLT模式的主要参与主体运行框架见图2。

图2 BLT运行框架

在图2中，用M来表示BLT项目的各方对项目的权责关系。其中，M1表示EPC承包商负责项目的勘察、设计、施工、监管。M2表示EPC承包商完工交付后项目质量问题保修义务。M3表示：租赁期内项目公司（出租人）拥有项目所有权，并对项目的质量问题负责。M4表示政府部门（承租人）在租赁期内对项目拥有使用权和经营权，并负责日常维护；租赁期满后，由承租人支付一定留购金额获得项目所有权。

BLT模式中主要的合同关系如表2。

表2 BLT模式的合同体系

B L T模式运行过程 合同类型 合同主体项目的租赁 《融资租赁合同》 政府、项目公司项目的质量保证 《工程质量保修书》政府、E P C承包商项目的移交 《融资租赁合同》《回购协议书》 政府、项目公司

3.3 BLT模式风险分担

根据BLT模式的运行方式和合同关系，EPC承包商主要承担项目建设和移交的风险，BLT项目公司主要承担项目投融资的风险，政府需要承担项目运营和政治法律的风险[6]。具体如表3。

图3 租金的构成

表3 BLT模式风险类型及承担主体

3.4 BLT项目的租金分析

BLT项目建设完工交付后，进入租赁期，政府（承租人）要从起租日起向出租人支付租金，获得项目的经营管理权。按照融资租赁的原理，承租人支付的租金需要涵盖出租人购买资产的所有费用并包含合理利润。对于交通基础设施的BLT项目而言，承租人（政府）需要在项目建成后支付出租人（BLT项目公司）全部费用，包括工程建设费用、资金成本及合理回报。

工程建设费用是指BLT项目公司为完成项目在建设期间所付出的一切费用，包括工程费用（建安工程费、设备工器具购置费）、工程建设其他费用（土地费用、与项目建设有关的其他费用、与未来生产经营有关的费用等）。资金成本包括在建设期内融资费用和租赁期内的利息费用。建设期融资费用包含自有资金成本和债务资金成本，租赁期内的利息费用主要指在租赁环节所发生的财务费用。除此之外，出租人在租赁期内需要对项目的正常使用提供长时间的保障，加大了其承担的风险，所以租金除了使承办人收回建设投资外，还应使其获得相应的收益。此部分收益在偿还了租赁期的贷款利息后净剩下的部分则是出租人的净利润，这是除了施工利润外吸引出租人融资的动力源泉[7]。综上所述，租金的构成如图3所示。

BLT模式中对于出租人而言，在于依靠投融资、建设能力从项目的建设过程和租赁过程获得投资回报；而对于承租人而言，则希望通过采用BLT模式缓解政府的财政压力，尽早为公众提供服务，满足公众的社会需求。承租人希望项目建成后可以尽快投入使用，出租人也希望尽早租赁给出租人以收回成本并获得收益，以充分体现资金的时间价值。在BLT模式中，整个项目运作过程大致分为两个阶段，建设期和租赁期，通常在考虑租金时，将建设期发生的费用（工程建设费用及建设期融资费用）称为租赁基价，将租赁期发生的费用（租赁期利息费用及租赁期投资回报）称为出租人投资总收益，租金总额由租赁基价和投资总收益构成。而在具体计算每期租金时要以租赁基价为基数乘以一定费率，并考虑资金的时间价值加以折算[8]。

4 BLT投资结构设计及风险防范

4.1 BLT投资结构设计

在国家力推PPP模式的背景下，众多社会资本涌入交通基础设施建设领域，包括拥有较强融资能力的金融机构，也包括从施工领域向投资领域进军的工程建设企业。一方面虽然金融企业在资本募集方面拥有很强的优势，但是缺乏工程项目建设方面的经验，另一方面，工程建设企业转型改革，需要从简单的工程施工转型为投资方，顺应建设行业发展的需求。市场的需求推动金融企业与工程建设企业进行合作，使金融企业可以在与政府进行协商洽谈的过程中更加全面、充分地掌控整个项目的进程与风险，也能使工程建设企业获取更多的项目机会[9]。在此情形下EPC+PPP的投资结构应运而生。

EPC+PPP的投资结构是指作为EPC承包商的工程建设企业与金融企业组成有限合伙投资结构。在有限合伙投资结构中，一般合伙人（General Partner，简称GP）大多是在项目领域具有技术管理特长，准备利用这些特长从事项目开发的公司，但由于资金、风险、投资成本等多种因素的制约，一般合伙人愿意组织一个有限合伙制的投资结构吸引更广泛的有限合伙人参与到项目中来，以共同分担项目的投资风险和分享项目的投资收益。有限合伙人（Limited Partner，简称LP）通常是拥有雄厚资金实力的投资公司和金融机构等，为项目的前期开发提供资金支持。采用有限合伙制投资结构，一般合伙人与有限合伙人相互合作、扬长避短。

具体在BLT模式下，BLT项目公司由工程建设与金融企业组成联合体。工程建设企业作为一般合伙人，负责项目的组织、经营和管理，对合伙制项目的债务承担无限责任，实现对项目的控制。金融企业作为有限合伙人不参与项目的经营管理，以其投入到合伙制项目中的资本承担有限债务责任，主要责任就是提供资金。其中，工程建设企业作为共同的投资人，并作为BLT项目的EPC承包商与BLT项目公司签订建设合同[10]。

4.2 EPC+BLT投资结构设计的风险及防范

在BLT模式下，BLT项目公司由工程建设企业与金融企业组成有限合伙投资结构进行投标，政府在依法选择社会投资人同时，即可将作为投资人之一的工程建设企业确定为项目的建设工程承包方。在法律层面这种方式是被允许的。根据《招标投标法实施条例》第9条第1款第（3）项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。2016年10月11日，财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》第9条规定，“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。即，如果社会投资人是通过招标方式选定的，且该招标人对该项目能够依法自行建设、生产或者提供，供应的项目内容即不需要进行再次招标，投资人自己即可直接予以提供（主要是设计、施工、监理业务）。

具体到操作层面，政府在进行社会资本招选时，不仅要考虑社会投资人的资金筹集能力，也要考察其作为EPC承包商的承建能力，这决定了项目的交付效果[10]。具体做法可以是，政府在可以在对社会资本进行招选过程中，强调社会资本（包括投资人和承包商组成的联合体）的承包能力，在社会资本资格条件中设置相应的资质、业绩等条件，审核其建设管理资格和能力，判断社会资本为项目管理目标的达成是否已配备了相应的资源和力量，进而根据事先设定的评选规则加以评定，在社会资本成为中选方的同时，其为本项目配备的承包商资源和力量也成为BLT项目实施的重要组成部分，政府对BLT项目的事前监管目的由此也得以实现。

5 贵州省某快速路项目BLT案例应用

5.1 项目概况

贵州省黔南州某城市快速路项目，全长11.6公里。采用城市快速路标准建设，设计行车速度60公里/小时，工程采用双向十车道，道路红线宽度60米，路面为沥青混凝土路面。已批复的《工程项目可行性研究报告》中明确：桥梁设计荷载等级城—A级，设计行车速度60公里/小时，道路宽度为60米，桥梁设计年限为100年，防洪标准100年一遇，地震烈度为Ⅵ；人行天桥设计年限为50年，地震烈度为Ⅵ。

工程内容包括：桥梁工程墩柱有100以上高墩，钢构桥连续跨径超过150米。全线设置预留互通式立交2处，排水工程、电力工程、电讯工程、照明工程、燃气工程及管线综合工程，取弃土场绿化、公路沿线的绿化景观等工程。

5.2 BLT项目融资方案

本项目属于非经营性项目，采用BLT+EPC的合作模式。如图4所示。根据约定，建成后，私营企业将该项目租给政府，政府支付租赁费并负责管理运营，租赁期结束后无偿移交给政府的投资合作模式。

图4 BTL+EPC操作结构

1）项目投资结构

由中交建融租赁有限公司（以下简称“中交租赁”），和中交第二公路工程局有限公司（以下简称“中交二局”），组成项目公司。“中交租赁”作为有限合伙人，主要承担项目融资和租赁的工作，“中交二局”作为一般合伙人主要承担项目的设计、建造工作，并承担工程质量担保责任。

由政府平台公司黔南州投资有限公司（以下简称“黔南投”）负责与“中交租赁”、“中交二局”签订相关《投资合作协议》。项目以工程项目总资产（以承租人与供应商最终签订的建设工程总承包合同的承包范围为准）作为租赁标的物，由“中交租赁”在租赁期内出租给“黔南投”，以此收回投资。

2）主要合同关系及运作模式

图5 项目具体交易结构和方式

如图5所示，“中交二局”与“黔南投”签订工程建设合同，“中交二局”负责工程的设计、施工、采购，对施工质量承担责任，“黔南投”监督供应商按照建造合同完成合格工程；

“中交租赁”与“中交二局”签订供应合同，“中交二局”提供满足黔南投要求的工程项目，“中交租赁”向“中交二局”支付工程价款；

“中交租赁”与“黔南投”签订融资租赁合同，在工程建设完毕，“黔南投”以融资租赁的形式支付“中交租赁”租金，获得工程的使用权和经营权，并于租赁期满支付一定象征性价款获得项目所有权。

3）风险分担

表4总结了本项目在不同阶段所有权及照管责任的风险分担。

表4 项目在不同阶段所有权归属及照管责任承担

5.3 BLT项目融资租赁报价方案

1）租赁标的物价格：暂估30000万元（最终以由“黔南投”与“中交二局”共同盖章确认的工程竣工结算审计报告上载明为准）；

2）货款支付方式和起租方式：“中交租赁”按照“黔南投”与“中交二局”签订的《建设工程施工合同》工程进度，根据“中交二局”提供的经“黔南投”确认的工程计量单分期向“中交二局”支付租赁资产购买价款。自第一期支付款起三年后正式起租，“中交租赁”开始计收租金（若工程提前完工，则货款提前支付完毕，起租时间不变）；

3）融资期限：5年（含1年建设期，2年延迟还本期及2年租赁期）；

4）租赁安排费：合计约占融资金额的3.2%，即960万元，承租人在融资租赁合同签订时一次性支付；

5）租赁年利率：7%（浮动利率）；

6）建设期的租前息：按照固定利率7%，每季度支付一次，租前息=已付款金额*7%*天数/ 360；

表5 租金计算及费用支付明细表 单位：元

7）延迟还本期间利息：按照固定利率7%，每季度支付一次，期间利息=租赁资产价款*7%*1/4；

8）租赁期租金支付：等额租金支付，共4期，首期租金在起租日后第6个月支付，之后每半年支付一次；

9）名义货价：租赁期届满时，租赁标的物所有权以100元的名义货价转让给承租人。

根据以上融资报价方案，以暂估价30 000万元为例，编制租金计算及费用支付表，见表5，并从出租人的角度对其现金流量进行分析，见表6。

从出租人现金流量表可以计算得出，项目的季度内部收益率为1.88%，名义年利率为7.52%。利率略高于同期银行贷款利率，是考虑到出租人本身的收益回报。相对于银行贷款的程序繁杂，担保较高等缺陷，本项目采取BLT融资的方式进行快速路这种非经营性项目建设融资，成本合理，能解决资金问题，也能充分提高社会资本的积极性。

本项目结合贵州省的经济发展和融资环境，采用EPC总承包加融资租赁的BLT融资模式，能有效的解决该非经营性交通基础设施建设的融资问题，结合金融机构的融资能力和大型国有施工企业的设计、施工、采购为一体的建设能力，是采购与融资的一种新尝试。由于该项目目前尚处于建设阶段，不能进行全寿命期的经济分析与评价，期待项目的继续进行，作者也将在今后的研究中继续关注该项目的发展情况，总结经验，为西部地区非经营性交通基础设施项目的实施提供参考。

表6 出租人现金流量表单位：万元

6 结语

BLT模式应用到非经营性交通基础设施项目中以其“租赁”的特点，不但避免了承包人商业化运营带来的高服务价格等弊端，而且拉长了承包人对项目产品的责任期限，为基础设施项目建设提供了一种可操作的融资建设模式。作为集EPC和融资租赁为一体的BLT模式，EPC承包商主要承担项目建设和移交的风险，金融机构主要承担项目投融资的风险，政府需要承担项目运营和政治法律的风险，有效的实现了风险共担、利益共享的原理。

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