论生态环境损害赔偿制度

尤 婷

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006）

生态危机是人类面临的现实挑战[1]。构建生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分，对环境事业保护具有里程碑意义，生态环境损害赔偿制度是落实损害担责原则的一个重要制度。环境损害具有两种形态：一是因环境污染或生态破坏导致的人身权、财产权的损害；二是对生态环境（环境本身）的损害。但是在现有的法律法规中对环境损害担责主要针对的是人身权、财产权的保护，对环境本身的救济在民法体系几乎没有涉及。一般来说，对人身权和财产权的损害可以直接形成一种传统的环境侵权民事责任关系，直接适应《侵权责任法》。《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”，但未涉及生态环境损害赔偿，使环境权得不到有效救济。正因为如此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），2018年在各地区改革试点实践经验基础上制定《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确了生态环境损害赔偿范围、赔偿义务人、赔偿权利人、赔偿磋商、赔偿诉讼规则、生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、生态环境损害鉴定评估、生态环境损害赔偿资金管理等内容，指明了因生态环境污染和生态破坏的行为人依法承担环境损害赔偿责任。但《改革方案》不是法律，且生态环境损害赔偿制度的特殊法律属性，这就意味着《改革方案》是对制度的探索和创新。由于《改革方案》只是国家政策，只能对一些基本的问题作出原则性的规定。根据《改革方案》的内容，何为生态环境损害赔偿？生态环境赔偿制度存在什么问题？只有厘清这些问题，才能更好的构建生态环境损害赔偿制度。

一、全面理解生态环境损害赔偿制度

何为“生态环境损害”?生态环境损害赔偿是指是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。①《生态环境损害赔偿制度改革方案》第三条。从《改革方案》给出的定义可知：生态环境损害是将环境损害中因环境污染或破坏导致的人身权和财产权的损害排除在外，只规定了因环境污染或破坏导致的环境本身的损害。那么生态环境损害制度是否属于传统的公法或私法？概念中的“不利改变”是否是指《侵权责任法》中的“具体损害”？《侵权责任法》是否能对生态环境损害赔偿进行救济？

（一）生态环境损害赔偿制度不同于传统的公法和私法

环境污染行为和生态破坏行为都可以构成的环境损害，应该通过环境法来进行救济，其性质属于公益救济。但是随着法律的不断进步和完善，“将由环境法调整的、环境权保护的环境生态功能的损害救济融入到传统的司法—侵权责任法进行调解，理论上是可行的”[2]。虽然在环境损害中融入了公法和私法，但是对其救济仍然需要不同的法律来进行规制。环境受到间接的损害到特定人的人身权和财产权可以通过《侵权责任法》进行救济。传统的民事侵权法中是以填补损害作为基本目的，使特定的主体能够迅速、便捷的获得补偿。那么《侵权责任法》是否可以对生态环境损害赔偿进行救济呢？从传统的民事责任来看，生态环境损害赔偿责任的性质不属于民事责任。生态环境是人类赖以生存和发展的基础和前提，是一种公共物品（也可以称为“公共用物”[3]）。公共物品是指“不属于任何人而为一切人共同使用的物品”[4]，它具有多种特点：一是共享性和排他性，任何个体都可以使用环境容量和自然资源，任何人都没有权利去阻止；二是多用途性和稀有性，环境资源不仅具有经济价值，还具有生态价值，如森林，它既可以当作木材使用，还具有调节气候、净化空气、防止水土流失等功能。当人类不合理的开发利用利用时使环境受到污染和破坏，可能对生态环境造成巨大的生态损失，甚至可以影响几代人的生存和发展，这是《侵权责任法》第八章所不能调整的。

（二）生态环境损害并不是指《侵权责任法》中的“具体损害”

对于环境损害的防治与救济，民法上只对环境污染和生态破坏导致人身权、财产权受到损失进行救济，这种救济具有单一性和及时性，确定的是直接具体的损失，一般不会引发其他的损害或转变成另一种损害形式，其目的就是补偿受害人的实际损失，对于生态环境是否受到损害，是否得到了具体解决，往往漠不关心，因此在环境侵权案件中，一些法官为了个人利益，经常私底下让其进行“私了”，受害者虽然得到了补偿，但失去了人类共有的环境利益，环境损害仍然继续。由于环境是一个整体，其物质、能量一直处于运动中。人类活动始终与环境紧密相连，共同发挥作用，导致的环境损害形式具有多样性，这种改变可能更多的是对生态环境的损害，环境损害权利主体具有广泛性、时间难以预计、损害赔偿范围难以确定、损害后果具有滞后性，是一种抽象性的损害。

正因为如此，为了保护环境，体现公平，有损害就有赔偿。党的十七大报告中，首次提出生态文明建设；党的十八大报告中，单篇论述了生态文明建设，并把它提高经济建设、政治建设、文化建设、社会建设基础性建设同等重要地位；十八届三中全会中为了落实生态文明建设，明确提出造成生态环境损害的责任者严格实现赔偿制度。2015年底，我国出台了《试点方案》，对于生态环境损害赔偿制度改革作出了初步的部署，2018年正式实施了《改革方案》。可见，生态环境赔偿制度已经有了一定的雏形。生态环境损害赔偿制度的落实不仅是历史的进步，而且符合了环境保护的理念，又昭显了未来环保事业的发展路径。这一重大的转变，体现了我国环保事业的现实需求，也进一步凸显了人们法治观念的转变。

二、生态环境损害赔偿制度存在的困境

（一）现行法律缺失对生态环境损害赔偿的责任规制

随着经济的持续增长，中国已经发生的翻天覆地的变化，但这种“变化”也带来了诸多问题，如生态环境损害等。生态环境损害作为一种特殊的侵权行为，在法律关系主体上存在不对等性、损害过程的复杂性等特点，使生态环境损害赔偿中存在两种救济：一是私益救济；二是公益救济。目前，对生态环境损害救济主要依据的是《环境保护法》，从《环境保护法》第64条①《中华人民共和国环境保护法》第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”。可知，环境侵权造成的损害可以依照《侵权责任法》的规定承担相应的责任。值得我们进一步的探讨的是《侵权责任法》主要是对民事责任进行规制，但生态环境本身损害的民事责任是不同于传统的民事责任。那么，《侵权责任法》能否对生态环境损害进行救济呢？

生态环境损害侵权是一种特殊的侵权责任类型，在侵权法中占有重要的位置。由于环境损害具有“二元性”特征，传统的环境损害侵权是致人的损害即人身权、财产权，然而这种侵权并不仅仅只有对人身权和财产权造成损害，生态环境也会受到破坏、污染。因此在其救济主体上也具“二元性”，但有的学者就笼统地认为环境侵权责任是指“在生产经营及日常生活中，因排放污染物，污染环境，造成他人损害，依法应承担的侵权损害赔偿责任”[5]，只考虑到了“人身权”、“财产权”而忽视了生态环境损害侵权责任。虽然《环境保护法》确定了损害担责原则，对环境损害的救济可以依照《侵权责任法》，但《侵权责任法》第2条对民事权益的解释中只包括了包括生命权、健康权……等人身、财产权益。值得我们思考的是，《侵权责任法》的基础则是对私权利的救济，只解决对人身、财产的侵权，属于民事权益，几乎很少涉及对公共权益的保护。然而，在现实的生态环境损害中，更多的是对外部整体环境权益的损害，对生态环境损害的又该如何进行救济呢？在环境法律体系中也仅仅只有《海洋保护法》89条第2款①参见《中华人民共和国海洋保护法》第89条第2款：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。对海洋生态损害救济作了规定，但这里只限于对海洋生态损害。 环境属于一种公用物品，人类对环境的开发利用过程中都产生负外部性，这种负外部性也就成为了环境问题的主要根源。虽然创制了各种法律制度，在一定程度上使得外部成本内部化，但是在环境法体系中是缺失生态环境损害赔偿制度，使得违法成本低，导致现有的法律体系难以对生态环境起到保护作用，最终导致“公地悲剧”。

（二）《改革方案》难以有效规制生态环境损害赔偿责任

从《试点方案》到《改革方案》里面聚集了试点省份的有效经验，推动了生态文明的进步，在《改革方案》的实施过程中也反映了其中存在的难题和障碍，如损害赔偿主体、损害赔偿程序、损害赔偿评估制度等问题。

1.生态环境损害赔偿主体范围狭小

《改革方案》规定“违反法律法规”造成生态环境损害的单位或个人应当承担生态环境损害赔偿责任。该规定在一定程度上是限制了损害赔偿的主体范围。生态破坏是由于人类超负荷的使用大自然现有的资源，打破了原有的平衡，从而引起生态的破坏。从长远角度看，生态破坏的行为所造成的危害范围广、不确定因素多、影响深远。环境生态系统是由一个个小的子系统组合而成，个个系统相辅相成，共同维持整个生态系统的平衡，如果其中的一个系统遭到破坏，直接影响的是整个生态系统的平衡，而且这种负面影响只会慢慢的呈现，使某个区域或全球因此而受到影响。即使这些单位或个人在法律允许的范围内合理开发、排污等行为，可能这种行为在多年之后依然会呈现出一种负面现象，如果仅仅以“违法”作为赔偿其构成要件有失公允。

2.生态环境损害赔偿程序不明晰

《改革方案》中解决生态损害赔偿程序主要是磋商和诉讼两种。其中磋商制度是《改革方案》中的亮点。磋商制度的推行改变了传统的诉讼途径，传统的损害赔偿制度中，当事人往往采取诉讼途径解决环境损害赔偿造成的人身、财产损失。这种诉讼途径一般会耗费大量的人力、财力。为了有效的解决这种状况，《改革方案》中推行生态环境损害磋商机制，在一定程度上能够有效、快捷的解决纠纷，磋商不成可以向人民法院提起诉讼。但是在《改革方案》中对生态环境损害赔偿磋商与诉讼如何有效的衔接，在《改革方案》中没有明确规定，以至于在实践中存在诸多问题，如2015年出台的《最高人民法院关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定社会组织可以提起民事公益诉讼。因此，如果磋商不成向法院提起生态损害赔偿诉讼，这时社会组织向法院提起公益诉讼，那么法院该如何立案？等。如果这些问题不能有效的解决，在一定程度上是限制了磋商制度的适用，难以实现磋商制度高效功能。

3.生态环境损害赔偿评估标准不明晰

在我国现有的生态环境损害赔偿立法层面对生态环境损害的评估标准因此，在现有的法律中对生态环境损害赔偿在案件的认定中一般规定的过于模糊。如前面论述的《侵权责任》法第65条，对于环境污染造成的损失，污染者应该承担相应的责任，《环境保护法》也有相应的规定等。这些法条虽然都规定了相应的责任，但是对这些规定都没有进行细化，存在很大漏洞，导致生态环境损害赔偿评估制度中对环境损害结果难以量化。因此，《改革方案》规定要推动专业评估队伍，研制评估制度等，但是这些都还只是停留在理论上，如何构建生态环境赔偿评估制度，没有具体的规定，致使在实践操作过程中未得到相应的赔偿。

三、构建生态环境损害赔偿制度

凡重大法律法规的出台往往都是党和政府的政策先行，两者都是治理国家正常运行的基本策略。在前面，笔者就论述了生态环境损害虽然使用了“赔偿”一词，但生态环境损害责任并不是民事责任，不能纳入《侵权责任法》中。对生态环境损害部分只能制定综合性法律《生态环境赔偿法》。建构一部专门的生态损害赔偿法律，其根本目的就是落实《环境保护法》损害担责原则的需要。由于现行的法律法规限制和阻碍了生态损害的赔偿。因此，“企业污染、政府买单”的局面依然存在。《环境保护法》虽然规定了损害担责原则，但是对于生态环境保护只是停留在原则性的规定，没有真正的将生态环境保护的行为进行具体的配套措施的落实[6]。因此，完善《改革方案》中存在的问题，制定综合性法律《生态环境损害赔偿法》。

（一）扩大生态环境损害赔偿主体范围

如前所述，在《改革方案》中赔偿主体只以违法作为其成立要件，也就是说其他“合法”因素导致的生态环境损害并不在赔偿范围之内。这明显有悖于环境保护的基本原则和精神。因此，笔者认为，再制定《生态环境损害赔偿法》时，对于责任主体构成应该多方面考虑，不以“违法”作为其构成要件，只要该行为导致生态环境损害就应该成为赔偿主体。

（二）明确生态环境损害赔偿磋商与诉讼的衔接

《改革方案》把赔偿磋商制度界定为一种民事行为。把磋商中的各方主体间的法律关系都视为平等的民事法律关系，通过一种自由平等的协商手段来解决生态环境损害。但是，在《改革方案》中对生态环境损害磋商的相关规定比较模糊。因此，行政机关在磋商过程中用过充分考虑赔偿权利人的过错程度、生态修复的难易程度、以及成本受益等一系列的因素，并在其责任承担方式、履行期限等作出相应的让步；赔偿权利人在案发后可以自行的聘请专门机构对生态损害进行评估、预测等，双方可以就其自行掌握的证据或材料进行磋商。并明确规定从磋商之日起，有关权利机关应当向社会公众公开生态损害赔偿磋商的相关信息，并邀请专家、社会组织等参与生态环境损害磋商活动。

当磋商不成时，双方可以向人民法院提起诉讼。由于生态环境损害赔偿诉讼不同于传统的公益诉讼，在诉讼规制上存在一定的差异。因此，在立法过程中有必要厘清这两者的关系，确定其顺位。笔者认为，在立法过程中应该规定生态环境损害赔偿诉讼前置。生态环境损害赔偿制度主要是解决适用对象、赔偿范围、纠纷解决途径以及相应的程序等等，而环境公益诉讼主要是对社会公共利益的救济，是无利害的社会组织向法院提起的诉讼，它实际上是生态环境损害赔偿制度的一个组成部分。如果在同一法院就同一个环境损害行为提起的公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，人民法院可以依法按照生态环境损害赔偿诉讼合并审理。

（三）完善环境损害评估制度

生态环境损害评估制度是减少生态环境损害和落实环境损害担责原则制度化的重要组成部分，同时“能科学的量化损害给环境污染损害给人体健康、财产安全、生态环境造成的损失，为环境行政部门加大各类环境违法行为处罚力度，为受害者获得赔偿提供量化依据，这对于解决环境污染损害赔偿或补偿难题，提高环境违法成本，促进环境保护与管理，重树政府公信力，减少环境污染，具有极其重大的意义”[7]。而环境损害评估主要是运用法律、技术等手段，对环境损害的范围、深度加以识别，对环境造成的损失加以评估，为环境管理、司法救济等提供专业知识。目前，我国环境损害评估制度还不够全面。在法律上，2011年原环保部颁布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，提出要全面追究污染者的环境责任、环境损害赔偿立法工作等。原农业部、原环保部、原国家林业局等也颁布了相应的环境损害评估制度，但值得注意的是，这些制度都零散存在于各个部门，至今都没有形成一个清晰明确的部门协作机制，以至于实践操作性差，很难涉及到环境本身的损害等。在技术上，环境损害评估在其业务上主要是现场取证、检测工作、专业分析判断，而由于受技术的限制，我国在实践环境评估中主要局限在前两个方面，即主要是从污染源中鉴别出污染成分以及含量，但“对于环境损害认定和量化至关重要的因果关系判定和损害量化方面较为欠缺，能够评估生态环境本身损害的评估机构基本上处于缺失状态”[8]。

在设计损害评估制度时，首先应该明确该制度主要是解决什么问题，怎么去解决。一套运行良好的环境损害评估制度应该建立在现有的环境法律体系中，在探索、创新现有机制的弊端同时还应该与现行的环境管理体制中实用的优点相结合。因此，在制定过程中应建立事先预防、事中合理应对、事后妥善处理的应急预案，明确各责任主体的法律责任。技术上，我国环境损害评估技术还处于初级阶段。在构建环境损害评估技术规范时，可以从以下几个方面入手：一是在环境污染案件中，考虑各个阶段的不同程序，排除各个部门技术的弊端，尝试建立一个整体长效的评估程序和方法；二是目前环境质量评估依然局限于空气、水、土壤，而人体健康处于环境评估的末端，为此，在构建环境损害评估技术时应改变现有的评估方式；三是我国环境质量标准面不够、标准指标偏少等问题突出，在技术规范中不仅要吸收现有的环境质量标准，同时还需要进一步的完善，以便建立更加完善的、具有开放性的技术方法。

（四）提高公民的环保意识

中国人对环保意识如果只停留在“认同”层面那么对生态环境保护是不够的①中华人民共和国环境保护部，《全国生态文明意识调查报告》， 2014年3月25日， 在该报告中显示：公众对生态文明的总体认同度、知晓度、践行度得分分别为74.8分、48.2分、60.1分，呈现出“高认同、低认知、践行度不够”的特点。中华人民共和国环境保护部，《全国生态文明意识调查报告》， 2014年3月25日，http://www.mep.gov.cn/xxgk/hjyw/201403/t20140325_269661.shtml访问日期：2018-9-16。，“认同”“了解”只是环保意识的基础，更为重要的是“参与”进去，要“动”起来。怎样提高公民的环保意识，笔者认为可以从以下方面入手：

第一，在立法上确定公民的环境权。提高公民的环境意识，最有效的办法就是用法律法规保障公民的环境权。1972年6月在斯德哥尔摩通过《联合国人类环境会议宣言》中就提出：“人人都有在良好的环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利（见环境权），同时也有为当今和后代保护和改善环境的神圣职责”。《环境保护法》第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。上述法律在一定程度上涉及到了公民的环境权的一些内容，但是这些内容规定的过于笼统，当公民的环境权益受到损害时，他们在寻求司法保护时，这些法条缺乏操作性，使公民的权益得不到及时的保障。这在一定程度上也降低了公民和不良环境作斗争的决心，同时也对国家的环境政策失去原有的热情和信心。因此，应该在法律法规中明确规定我国公民享有的环境的基本权利，使公民名副其实的成为环境权利的主体，依法使用环境资源及其派生出来的各种用益物权。

第二，加强环境教育。要想解决日益严重的环境问题，必须进一步提高我国公民的环境意识，而环境意识的养成最重要的是依赖于环境教育的实施。但在目前，我国公民的环境意识更多的只停留在简单、浅层次的日常生活中，且都与自身利益紧密相连，但远离生活常识或与自身利益关联性不强的生态环境关注度还有待提高②中华人民共和国环境保护部，《全国生态文明意识调查报告》， 2014年3月25日， 在该报告中显示：受访者对雾霾、生物多样性、环境保护法等的了解率均在80%以上，其中对雾霾的了解率达到99.8%；但对PM2.5、世界环境日、环境问题举报电话等的准确率都在50%以下，其中能确切说出PM2.5的受访者只有15.9%。另外，受访者对14个有关生态文明知识的平均知晓数量为9.7项，其中对14个知识均知晓的占1.8%。http://www.mep.gov.cn/xxgk/hjyw/201403/t20140325_269661.shtml访问日期：2018-9-16。。因此，在环境教育上可以针对不同的人群以区别对待，如在学前班和小学则设立儿童环境教育；在初中和高中则设立中学环境教育；在大学设立大学环境教育；专职人员则设立专职环境教育，以达到全体社会人员都有一定的环境意识，这样才可以确保环保事业的健康有序的发展。

第三，建立和完善公众参与制度。没有公众参与的环保事业就一定不是成功的事业。我国在《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》等法律虽然都规定了公民有权参与环境保护制度的建设，但在这些法律法规最明显的缺陷就是公众参与制度规定不集中，没有系统化，以至于在实践操作过程中易出现难以执行的矛盾。在2006年环保局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是对《环境影响评价法》公众参与制度的具体细化，在一定程度上有了很大的进步，但是值得注意的是，该法律只是一部部门规章，效力等级较低。“法治的理想必须落实到具体的制度和技术层面，没有具体制度和技术的保障，任何伟大理想都不仅不能实现，而且可能出现重大失误”[9]。因此，生态环境损害赔偿制度化，是离不开公众的有效参与，建立和完善公众参与制度已是迫在眉睫。