校长教师交流轮岗实施方案中的问题与改进策略——基于35个区(县)校长教师交流轮岗实施方案的内容分析

张清宇,苏君阳

(1.华北电力大学可再生能源学院，北京 102206;2.北京师范大学教育学部，北京 100875)

一、研究缘起

(一)校长教师交流轮岗是我国推进义务教育均衡发展，促进教育公平的重要举措

校长教师交流轮岗政策是我国出台的一项旨在均衡师资配置、推进义务教育均衡发展的教育政策，即在义务教育阶段，由县(区)教育行政部门组织区域内公立中小学达到规定工作年限的校长、教师在城镇学校和乡村学校、优质学校和薄弱学校、中心学校和周边学校之间合理、有序交流工作的一项教育政策，其实行有助于我国均衡师资配置，推进义务教育均衡发展，促进教育公平。

早在全国第十届人大四次会议上，周洪宇代表提交了实行教师定期轮换流动制度的议案，使教师交流轮岗成为关注的热点。[1]进入21世纪，为了加快我国从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国的转变，改善现阶段城乡、区域教育发展尚不平衡的局面，推进义务教育均衡发展，保障所有适龄儿童接受公平而有质量的义务教育成为新时期义务教育的战略性任务。[2]《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出：“实行县(区)域内教师和校长交流制度”。2013年，党的十八届三中全会将实行校长教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源配置、办好人民满意教育的一项重要举措，进一步提升了校长教师交流轮岗工作的重要性和紧迫性。2014年，教育部出台了《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，提出“力争用3至5年时间实现县(区)域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，率先实现县(区)域内校长教师资源均衡配置”，校长教师交流轮岗成为我国深化教育改革、推进义务教育均衡发展、促进教育公平的必然举措。

(二)校长教师交流轮岗在实践中出现政策失真问题，导致政策目标与结果发生背离

校长教师交流轮岗政策旨在均衡义务教育资源配置，促进教育公平，其出台符合义务教育均衡发展的需求，因而在国家层面是大力倡导的，但是由于政府强制推进的合法性准备不足、决策程序欠科学、强制性实施等原因，[3]校长教师交流轮岗政策在实践中出现了政策失真问题，主要表现为以下三个方面：第一，形式化执行，政策未能深入，即在校长教师交流轮岗政策执行中，仅是发文件喊口号，不制定切实方案，导致政策流于形式，未能深入执行；[4]第二，替代性执行，即从表面看与原政策相一致，而实际上背离了原政策精神，表面按章办事，实则另有一套应对办法；[5]第三，功利性执行，即由于部分地区制定了和校长教师交流轮岗挂钩的政策，集中体现在职称评定方面，导致一些交流轮岗的校长教师出现了认识上的偏差，只是将这一机会作为获取名利的手段，便于自己日后职称的晋升，而不是真心想要帮助弱势学校提高教育教学质量。[6]

公共政策的实施应遵循两个基本原则：一是有利于维护公共利益，即公共利益原则；二是有利于提高公共服务效率，即绩效原则。[7]校长教师交流轮岗政策的实施关系到各方面的利益，此举符合国家义务教育均衡发展的利益需求，但是与学校以及教师个体的利益和需要并不是完全契合，从而影响了政策实施的效果。随着校长教师交流轮岗政策在我国各地区的探索和实行，各种难以回避的问题也日益凸显出来，一些学校和教师甚至对轮岗产生抵触或消极合作情绪，这些政策执行失真的情况导致校长教师交流轮岗政策在执行中偏离了最初的轨道，背离了政策目标，使校长教师交流轮岗难以达到预期的效果，这也是目前引发学者们对其争议不断的原因。

(三)本研究旨在对校长教师交流轮岗实施方案进行内容分析，进而对政策完善提出有益建议

公共政策需要通过文件或文本来表达政府意志，确定政策边界。政策文本(policy-relevant documents)，是指用于阐述政策内容、政策行动，描述政策分析过程的文字资料。[8]政策文本是认识和理解公共政策的基本路径，也是政策执行的主要依据。校长教师交流轮岗政策在付诸实践之后出现了很多问题，引起了学者们广泛的争议和讨论。已有研究成果对校长教师交流轮岗政策实施的必要性、实践困境及成因进行了广泛而深入的讨论，具有重要意义，但也存在一些不足之处：已有研究大多遵循“现状调查—发现并分析问题—提出建议”的模式进行，带有经验总结的色彩，缺乏理论上的深入探讨；虽然调研的地区不尽相同，但是提出的问题和建议则有着不小的相似性，并且叙述较为笼统；尽管各地纷纷出台了校长教师交流轮岗实施方案，但是对于这些政策文本合理性的问题审视不够，因而不能从上层制度设计的角度出发，从根本上解决校长教师交流轮岗实践中存在的问题。基于以上分析，本研究以我国35个区(县)校长教师交流轮岗实施方案文本为研究对象，运用内容分析法，对这些方案文本进行评价，从制度设计的角度出发，探讨目前校长教师交流轮岗实施方案中存在的问题，进而提出改进建议，以期更好地发挥校长教师交流轮岗这一政策的作用。

二、研究方法与研究设计

(一)研究方法

内容分析(content analysis)是政策分析的重要方法之一，贝尔森(Berelson)在其关于内容分析法的开创性著作中将之定义为“一种对显在的传播内容进行客观的、系统和定量描述的研究方法”。[9]我国学者风笑天进一步指出，“内容分析是一种对各种信息传播形式的显性内容进行客观的、系统的和定量描述与分析的研究技术”。[10]

政策作为一种政治系统的产出，不仅表现为部门规章，同时也以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。[11]政策文本是一定时期社会政治、经济、文化在某一领域综合影响的结果，作为法律、法规等的书面表现形式，政策文本具有可见性和持久性，因而可以为实证研究提供数据，是理解政策和这一领域发展变革的重要手段，正如詹金斯(W·I·Jenkins)所说，“在政策领域，过程和内容之间可能存有某种动态的联系。作为一个分析的焦点，政策内容提供了理论的可能性，对政策内容的考察为探查政治机器的内部动力学提供了手段”。[12]因此，本研究运用内容分析法，通过对35个区(县)校长教师交流轮岗实施方案进行内容分析，探讨各地方案文本中存在的问题，进而从制度设计层面对当前我国校长教师交流轮岗政策存在的问题提出有益的改进建议。

(二)研究设计

本研究的分析单位为我国各区(县)出台的校长教师交流轮岗实施方案，目标总体的范围是自2014年教育部出台《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》至今，我国东、中、西部各区(县)教育行政部门在其门户网站上公开发布的校长教师交流轮岗实施方案文本。本研究对于我国东、中、西部地区的划分根据国家统计局(2012)的划分标准：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海等11个省市；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽等8个省市；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川等11个省市。本研究采取分层随机抽样的方法，分别对我国东、中、西部各区(县)教育行政部门门户网站上公开发布的校长教师交流轮岗实施方案进行检索，共检索到公开发布的校长教师交流轮岗实施方案文本35篇，其中东部地区14篇，中部地区11篇，西部地区10篇。(见表1)以教育部出台的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》为蓝本，各区(县)出台的校长教师交流轮岗实施方案主要包括政策目标、人员范围、方式方法以及激励保障机制四个基本组成部分，本研究以这四个部分为基础确定编码体系。

三、当前我国各地区校长教师交流轮岗实施方案中存在的问题

(一)政策目标过于宏观，缺乏适切性和渐进性，不利于发挥政策的指引作用

政策目标是政策所阐明的要达到的或预期的结果，管理学认为，管理的基本问题是设定合理的目标[13]。没有政策目标，或政策目标过于抽象，就无法发挥公共政策的指引作用和约束作用。公共政策理论的一个重要观点认为：政策目标与现实经济和社会生活中的问题有关，即政策目标来自问题。同时，政策目标也与政策所要调整的对象(行为、事件)有关，因此，对于复杂的经济和社会问题，需要从多种角度进行行为调整，这时的政策目标可能是多元的。通过对35个区(县)校长教师交流轮岗实施方案的政策文本进行分析，可以发现，各地区主要以十八届三中全会关于实施校长教师交流轮岗的决策部署，以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中促进义务教育均衡发展的要求为指导思想，以实现校长教师优质资源的均衡配置、优化师资队伍结构、提高教育质量、破解择校难题、推进义务教育均衡发展、促进教育公平等为政策目标，计划在3至5年的时间内实现区域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化、规范化，同时探索和推行“县管校聘”的管理改革，为校长教师交流轮岗提供制度保障。(见表2)

目前我国大部分地区都在教育部《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》指导下制定了本地区校长教师交流轮岗的政策目标，其规定基本与国家的政策目标相一致。但是，现有实施方案中对于政策目标的规定过于宏观，没有结合地方特点，制定出切实可行的，具有适切性的政策目标，甚至有个别地区在其方案文本

表2 政策目标的关键词频数统计

中缺少对于政策目标的明确阐述。所谓适切性，指公共政策目标是能够达到的，如果政策目标过于远大，就会使政策目标如同悬于空中，难以达到，长期下去会使政策执行者和政策目标群体失去对于实现政策目标的兴趣，因此，适切性原则是制定政策目标应遵循的首要原则。各地区校长教师交流轮岗的政策目标应该结合地方经济、社会、教育发展实际进行制定，而不应一味追求理想的政策目标，如果政策目标脱离实际，则不利于发挥政策的引导作用和规范作用，从而无法达到预期效果。同时，政策目标的制定还应符合渐进性原则，将政策目标分成若干阶段性目标，分步实现政策目标，提高政策目标的可行性，但是目前各地区的方案文本中均没有规定实施校长教师交流轮岗的阶段性目标，因此导致政策目标过于宏观，不利于政策目标的有效实现。

(二)人员范围的选择上，没有充分考虑校长和教师的个人意愿，人本关怀不足

以2006年对沈阳市的调查为例，被动交流教师数量占交流教师总数的35.01%，相对自愿参加的，占交流教师总数的37.47%，积极主动参加教师流动的仅为27.52%。[14]2014年8月，珠海市教育局发布相关试行规定，声明“连任9年以上的校领导和教师将面临强制交流”，其中，“强制”二字引起部分教师的不满。国家政策规定，“在同一所学校连续任教达到地方教育行政部门规定年限的专任教师均应轮岗”，各地区据此要求，规定校长交流轮岗的人员范围主要为义务教育阶段公办学校校长、副校长，在同一所学校连续任职满两届，即6至10年后，参与交流轮岗，交流期限原则上不少于3年；教师交流轮岗的人员范围主要为义务教育阶段公办学校在编在岗教师，包括骨干教师和普通教师，在同一所学校连续任教至少满5年后参与交流轮岗，交流期限一般在1至3年之间。从方案文本的规定来看，符合要求的校长教师均需参加交流轮岗，带有强制推行的意味，并没有充分考虑校长教师个人的交流意愿，校长教师的个人权益没有得到保障，可能会引发其缺乏归属感和稳定感等问题，影响校长教师的工作积极性。

研究发现，对校长教师个体需要的考虑，仅体现为对暂不列为交流轮岗对象的情况进行规定，同时，在35个区(县)的方案文本中，只有23个区(县)对暂不列为交流轮岗对象的情况进行了规定，尚有约三分之一的地区没有对校长教师的个体需要做出任何考虑。已规定的可暂缓交流或不参与交流的情况可分为个人原因、家庭原因以及教学原因三个方面。一方面，已有规定虽然考虑了一些校长教师不适合交流轮岗的具体情况，在一定程度上体现了以人为本的工作原则，但是这些情况多属于不适合交流轮岗的客观因素，没有同时考虑到校长教师交流轮岗的主观意愿和主观需要，仍具有强制意味，人本关怀不足；另一方面，部分地区通过对人员范围的限定将优秀校长教师排除在交流轮岗人员之外，不愿意让优秀校长教师交流出去，这种做法会影响校长教师交流轮岗的实施效果，加大校长教师交流轮岗的执行难度。(参见表3、图1)

(三)交流轮岗的方式方法缺乏可操作性规定，缺少对交流轮岗评价指标的规定

通过分析可知，目前校长教师交流轮岗的方式方法主要有四种类型：

1.定期对口交流。这种交流方式主要是根据学校区域分布、学校类别、教学质量、学科结构以及校长、教师个人综合素质等情况，由区域内教育行政部门统筹安排，在不同学校之间形成对口学校，

表3 暂不列为交流轮岗对象的情况统计

图1 暂不列为交流轮岗对象情况的比例分布

定期派出校长、教师进行双向对口交流的交流轮岗方式。天津市和平区、赣州市章贡区、岳阳市君山区、南昌市新建区、宜春市靖安县等地主要以这种交流轮岗方式为主。

2.支援服务交流。这种方式主要包括结对帮扶、对口支援等具体形式，以扶持和帮助相对薄弱学校和薄弱学科建设为目的。一方面，定期派出骨干教师到相对薄弱学校或相对薄弱学科所在学校任教，另一方面，定期派出相对薄弱学校教师或相对薄弱学科所在学校教师到优质学校学习先进的教育教学经验，形成校际之间的师资互动交流，通过优质师资的辐射带动，更好地促进城乡之间的师资均衡发展。保山市隆阳区、中山市石岐区等地主要以这种交流轮岗方式为主。

3.联盟学校交流。联盟学校交流是指在一定区域内建立学校联盟，在学校联盟体内实行定期校长教师交流轮岗，并以联盟体内的优质学校带动薄弱学校，促进联盟学校教育教学质量的整体提高，实现校长教师交流轮岗工作效益的最大化。韶关市武江区、天津市北辰区等地主要以这种交流轮岗方式为主。

4.调编性交流。这种交流轮岗方式带有学校间教师人事调整的性质，在一定区域内实行教师由超编学校向缺编学校交流，使区域内义务教育学校人员编制数与学校实际所需人数达到基本平衡，以调整区域内教师队伍结构，优化区域内教师资源配置。汉中市汉台区等地在其实施方案中规定了这种交流轮岗方式。

虽然各地区均规定以多种方式开展校长教师交流轮岗工作，但是对于交流轮岗的方式方法叙述较为笼统，带有解释说明的性质，缺乏具有可操作性的交流轮岗计划方案，使交流轮岗工作缺乏具体指导，不利于交流轮岗工作的顺利开展。同时，方案文本缺少对于校长教师交流轮岗评价指标的规定，对于如何评价交流轮岗是否达到预期目标，以及在多大程度上实现了预期目标，没有评价依据，不利于校长教师交流轮岗的评价和改进。

(四)激励保障机制带有一定的功利性，与政策初衷不符

目前对于校长教师交流轮岗的激励保障主要从三方面进行：

第一，实行区域内义务教育学校编制、岗位的动态管理。这种激励保障方式是通过定期核定区域内义务教育学校编制总数、岗位总量，及时调整义务教育学校岗位设置需要，统筹安排区域内校长教师交流轮岗。鼓励优质学校向薄弱学校输出优质师资，并逐步提高农村学校和薄弱学校中级、高级岗位比例，推动区域内城乡学校教师岗位结构比例的总体均衡。

第二，将交流轮岗作为校长教师职务(职称)评审的必要条件。这种激励保障方式将交流轮岗与职务(职称)评审挂钩，将教师到农村学校、薄弱学校任教1年以上的工作经历作为申报评审高级教师职务(职称)和特级教师的必备条件；在乡村学校任教3年以上、聘期考核合格以上的教师，同等条件下优先评聘；优先任(聘)用具有农村学校或薄弱学校管理岗位任职经历的人员担任校长。

第三，保障交流轮岗校长教师薪酬福利等各项待遇。这种激励保障方式具体体现为在绩效工资分配中对交流轮岗校长教师予以适当倾斜，并对交流到农村学校或偏远地区的校长教师发放津贴、补助；加大周转房建设力度，优先保证交流轮岗校长教师的住房需求；加强对交流轮岗校长教师的针对性培训，将培训工作纳入校长教师培训计划和项目，并予以优先安排；对于参加交流轮岗并做出突出贡献的校长教师，要在各级评优表彰工作中予以优先表彰奖励。

实行校长教师交流轮岗的初衷是为了均衡各个学校之间的师资力量，促进义务教育均衡发展。然而，各地区主要通过政策挂钩来对校长教师交流轮岗进行激励和保障，致使校长教师交流轮岗背离了政策初衷，成为校长教师日后职称评定和岗位晋升的手段，而不是出于扶助薄弱学校的意愿。这种错误的引导会导致一些交流轮岗校长教师出现认识上的偏差，只考虑个人利益，缺乏义务教育均衡发展的大局意识，不能从心里真正认同实施校长教师交流轮岗政策的意义。

四、对策与建议

(一)增强实施方案的可操作性，加强制度设计，提高校长教师交流轮岗的制度化水平

“制度化”(institutionalization)指制度得以形成的过程及结果，制度化“既是一种过程，又是一种状态或属性变量”。[15]从社会学的意义来讲，制度化最初是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式到被普遍认可的、固定化的模式转变的过程，它是群体和组织发展和成熟的过程，也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程，具体包括共同的价值、统一的规范、系统机构的生成和建构过程。[16]针对目前方案文本中政策目标过于宏观、实施方法叙述过于笼统等问题，应进一步细化方案内容，加强制度设计，增强实施方案的可操作性，提高校长教师交流轮岗的制度化水平。一方面，应在政策目标的前提下，制定出阶段性目标，阶段性目标应是近期内可实现的，通过阶段性目标的达成，促进政策目标的渐进实现。另一方面，应制定出交流轮岗的具体方案，不仅要对交流轮岗的方式做出解释，还要对交流轮岗的具体安排做出计划，使交流轮岗工作的开展有章可循，提高校长教师交流轮岗的规范化水平。

(二)加强实施方案的人本关怀，提高交流轮岗校长教师对流入学校的组织承诺

教师组织承诺(Teacher Organizational Commitment，简称TOC)，是指教师认同并接受学校的目标、文化、价值观，为学校竭尽全力不计得失，并渴望留在学校的心理定势，被认为是学校效率的核心。[17]教师组织承诺能够影响教师投身学校教育教学工作的积极程度，已有研究表明，教师组织承诺的高低直接影响着教师的工作态度，组织承诺高的教师，更加认同学校的组织目标和价值观，对学校更有归属感，忠诚度更高，也更乐于全身心地投入到学校的各项工作之中，工作态度更加积极、主动，并且更加富有创造力。校长教师交流轮岗政策的推行，不能忽视交流轮岗校长教师的主体作用，在实施方案的制定中，应考虑交流轮岗给校长教师带来的工作和生活上的适应问题，结合校长教师个人具体情况，加强制度的人本关怀，尊重校长教师的实际需求和交流意愿，保障校长教师的个人权益，从而真正增强校长教师对政策的认同感，提高其对流入学校的组织承诺水平，激发交流轮岗校长教师的工作积极性和主动性。

(三)探索多样化的激励方式，将交流轮岗与校长教师的专业发展结合起来

目前各地区对于校长教师交流轮岗的激励方式多与职位晋升或薪酬福利挂钩，带有功利色彩，在一定程度上违背了实施校长教师交流轮岗政策的初衷，这种激励方式会对校长教师产生错误的引导，使校长教师产生认识上的偏差，出于个人利益参与交流轮岗，减弱他们对于扶助薄弱学校的责任感。为此，需要探索更加多样化的激励方式，将校长教师的专业发展与交流轮岗结合起来，引导校长教师通过交流轮岗增加教育教学经验、更新教育观念，让更多的校长教师内心真正愿意流动、主动参与流动，从而使校长教师交流轮岗政策成为教师队伍不断优化、教师专业化水平不断提升的持续动力。

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