民办高校分类管理的非正式制度障碍及解决路径

陈文联 黄夏雨

(中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410083)

分类管理政策是进一步推进我国民办高等教育改革发展的重大顶层设计。这一制度创新有利于从根本上破解长期以来制约民办高等教育发展的制度瓶颈。对于这一项复杂的、全局性的制度创新，须树立系统思维，通盘考虑，统筹谋划，协同推进*徐绪卿：《关于民办高校分类管理的思考》，《教育发展研究》2011年第12期，第1-5页。。也就是说，在推进民办高校分类管理政策的过程中，既要出台一系列与分类管理改革相适应、相配套的正式制度，为分类管理改革提供强有力的制度基础，又要充分考量文化传统、价值观念和意识形态等非正式制度对分类管理政策推行的影响，注重“软约束”的内在作用。因此，有必要探寻民办高校分类管理政策背后的非正式制度，以更好地推进民办高校分类管理政策的实施。

一、非正式制度在制度结构体系中的地位

新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺思认为：“制度是一个社会的博弈规则，或更正式地说，是人类设计的、型塑人们互动关系的约束。”*道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第3页。他认为，制度既包括诸如法律、法规、政策和规章等以正式方式加以确定、用强制力来实施的正式制度，也包括诸如文化传统、风俗习惯、伦理价值和意识形态等对人们行为产生非正式约束的非正式制度。正式制度和非正式制度是制度结构体系中不可分割的部分，两者互相促进、共同决定绩效。

在人类行为的约束体系中，非正式制度具有独特的功能和地位。与外在的正式制度相比，非正式制度具有较强的历史延续性和持久的生命力，往往以传统、习惯等渗透性极强的方式潜入人们的内心，自觉或不自觉地影响着人们的行为，“即使在最发达的经济体系中，人们行为选择的大部分空间是由非正式制度来约束的”*道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第3页。。因此，在观察一个社会内部的制度时，既要看到这个社会宣称的“正式制度及其实施的程度与效果，更要看到在正式制度的背后，有哪些非正式规则在起实际的作用”*罗必良：《新制度经济学》，山西经济出版社2005年版，第1页。。在探讨民办高校分类管理政策时，有必要对那些制约分类管理政策有效实施的非正式制度进行梳理。

二、非正式制度视角下民办高校分类管理政策执行的障碍

作为一种制度的创新，民办高校分类管理政策的有效实施，不仅需要建立健全相应的配套制度，还要考虑传统文化、伦理价值和意识形态等非正式制度对这一政策实施的影响。这些非正式制度植根于人们意识的深处，往往是制约制度创新深度与广度的现实阻力。从某种程度上说，非正式制度是否处理得当，直接关乎分类管理制度创新的成败。

(一)“官尊民卑”的价值取向与民办高等教育的受歧视

两千多年专制统治在中国形成了一种根深蒂固的“官本位”意识。这种“以官为尊”的传统价值观，渗透到社会生活的各个角落，内化在普通百姓的意识之中，成为人们待人处世所奉行的行为准则、价值取向。“官尊民卑”的价值取向反映在教育上，就是人们对民办教育不放心、不信任。目前，人们仍具有很浓的“公办情结”，“在大多数人心目中，公办教育才是正儿八经的教育，民办高校则成了不正规、低层次甚至不入流的学校。”*潘留仙、陈文联：《论民办高校社会责任推进中的政府作为》，《中国高教研究》2015年第11期，第66-70页。因此，学生及家长将就读民办高校视为“无奈之选”，有些甚至宁愿选择复读也不愿意去民办高校就读。这种“官尊民卑”的价值取向还深刻影响着一些政府官员尤其是教育行政部门的领导，先“公”后“私”、厚“公”薄“私”及顾“公”限“私”等，仍是一些地方政府官员管理教育的主要思路。民办高校在经费支持、招生政策和税费优惠等诸多方面，仍受到显性与隐性的政策歧视。另外，一些新闻媒体未意识到自己肩负正确引导社会舆论的重任，反而热衷于对民办高校办学活动中某些负面信息进行“情绪表达”，甚至抓住个别民办学校的“过失”加以炒作，加深了人们对民办高校的偏见及负面印象。

“官尊民卑”的价值取向在一定程度上束缚着民办高等教育的健康发展，且在短期内难以彻底消除，对民办高校分类管理政策的实施产生消极影响。

(二)“重义轻利”的价值取向与营利性民办高校的受排斥

在传统社会心理中，“重义轻利”是一种影响深广、独具特色的价值取向。孔子曰:“君子喻于义，小人喻于利”(《论语·里仁》)，从价值取向上肯定了义重于利。孟子继承孔子，更加突出“义”的地位和作用。孟子在回答梁惠王“亦将有以利吾乎”的问题时强调:“王何必曰利，亦有仁义而已矣。王曰何以利吾国，大夫曰何以利吾家，士庶人曰何以利吾身，上下交征利，而国危矣!”(《孟子·梁惠王上》)也就是说，只有义才能使国与国、人与人之间和谐。如果上下均追求自己的利益，必然会发生事故，这是非常危险的。荀子亦反对后义而先利，他说：“先义而后利者荣，先利而后义者辱。”(《荀子·荣辱》)董仲舒提出“正其义不谋其利，明其道不计其功”，更是重义轻利以至弃利的思路。宋明理学家则进一步将儒家“重义轻利”的思想理论化，提出所谓的“存天理，去人欲”。儒家这种“重义轻利”的价值取向，历经各朝代封建统治者的大力倡扬，逐渐演变成为人们普遍的、历久不衰的民族心理情结。这种伦理精神至今依然支配着人们的道德意识和情感价值取向*李宗桂：《中国文化概论》，中山大学出版社1988年版，第287页。。

在现实生活中，学校的营利行为一直处于道德否定、批判的中心，无论是社会舆论还是政府心态，都不认可营利性教育。“大部分人仍然认为学校的逐利行为必然会排斥教育的公益性、影响学校的教育教学。”*潘留仙、陈文联：《我国民办高等教育发展过程中的非教育性倾向探析》，《中国高教研究》2017年第5期，第87-91页。正是由于人们对营利性学校长期存有偏见，在办学实践中，我国大多数民办高校的举办者往往在形式上选择不要求获取合理回报，而实际上通过各种手段获取经济利益。这种现象背后的主要原因还是思维障碍。在“非营利就是善，营利就是恶”的传统思维仍未扭转的情况下，民办高校举办者担心“要求回报”会受到政府、社会的歧视和排挤。可以断言，如果这种传统思维没有从根本上得到改变，大多数民办高校举办者仍会言不由衷地选择“非营利性民办高校”，以保持其非营利公益事业的形象，却在暗地里谋取私利。分类管理并不是要求所有的民办高校都选择非营利性，若非营利性民办高校借“非营利”之名而行“营利”之实，那么分类管理改革也就失去了意义。因此，在推进民办高校分类管理改革的过程中，要充分考量传统义利观等非正式制度因素对分类管理政策造成的消极影响。

(三)计划经济体制的惯性与民办高等教育的集权管理模式

我国曾经实行的计划经济体制，形成了高等教育领域高度集权的管理体制和单一的办学体制。这种体制尽管在新中国成立初期对高等教育结构调整和人才培养起到了一定的积极作用，但抹杀了教育的丰富性与多样性，更缺乏主动性与灵活性。改革开放以后，我国政府对这种以集权、封闭和单一为特性的教育管理体制进行了多次变革，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的教育管理体制。不过，植根于传统管理体制所形成的思维、观念等非正式制度，并不能像正式制度变迁那样迅速地得以转变，而是演化得十分缓慢。不少政府官员的观念和行为仍不能完全摆脱传统集权管理体制的束缚，往往试图通过无所不包的行政命令来实现对高等教育的全面控制，管理上“越位”与“缺位”的现象较为突出。因此，尽管近年来我国政府积极推行以管办评分离为核心、以政府权力清单制度为抓手的政府教育职能的转变，但是路径依赖依然存在，传统集权管理的思维惯性在短期内也难以消除，不利于民办高校分类管理制度的推行。比如，非营利性民办高校与营利性民办高校在法人属性、会计制度、收费政策及税费政策等方面迥异，政府应对两者的管理模式区别对待。目前，政府对营利性民办高校管理的认知仅来源于国外的一些显性经验，而我国民办高校又与西方私立高校不同，它基本上是源于投资办学而非捐资办学，制度借鉴和引进的互通性与相容性不强。如何在一个国情和民办教育形态均迥异的高等教育大国开展分类管理，既不能完全照搬国外的既有制度，也没有现成的经验可供借鉴。在这种情况下，执政者的习惯行为、价值观念等往往会成为分类管理制度创新的深层次阻力。也就是说，民办高校分类管理制度的实施可能会呈现出路径依赖的特征，带有明显的政府偏好——沿袭过去的管理思维，照搬公办高校的管理模式。这种抹杀捐资办学与投资办学差异的单一的管理思维和方式，“无助于民办高校分类管理制度的构建，反而会使原来的制度安排作为安全模式得到持续的推行甚至强化”*贾建国：《民办学校分类管理制度构建的路径依赖与突破》，《教育与职业》2015年第31期，第21-24页。。最终结果可能会使民办高校举办者继续按照原有的非正式制度开展活动，进而造成分类管理制度推行过程中“上有政策、下有对策”的混乱局面。一旦出现这种窘境，意味着民办高校分类管理改革失去意义。

与集权管理体制相随的就是有效的民间教育中介组织管理的缺失。有效的民间教育中介组织是实现民办高等教育决策和管理民主化、科学化的重要途径，也是构建民办高校分类管理制度的重要环节。比如，为适应分类管理的需要，政府应将诸如民办高校准入、年检、评估和财务审计等公共服务委托给民间中介组织，集中精力抓好宏观调控、市场监管以及核心公共服务，积极推进教育事务的多元化主体参与，实施教育分权，从而避免“政府失灵”和“市场失灵”等现象的出现。一方面，受传统“官本位”思想的影响，我国各地成立的“民办教育协会”等民间中介组织官方化痕迹较重，其独立性、客观性和公正性很难得到保证，其应有的评估、监督和考核等服务功能远远没有发挥出来；另一方面，受传统计划经济体制惯性的影响，政府有意或无意地忽视中介组织的存在，比如，“政府职能部门对于民办高校的审批，不仅从不参考民办高教委的意见，甚至民办高教委对这类学校的审批过程、标准也全然不知。”*曾小军：《民办高等教育中介组织发展的动因、障碍与对策》，《浙江树人大学学报》2016年第1期，第8-12页。有效的民间教育中介组织管理的缺失，使政府难以摆脱集权的管理模式，对民办高校的管理也就难以跳出“一管就死、一放就乱”的恶性循环，不利于民办高校分类管理的有效实施。

三、构建和强化学习机制，逐步实现非正式制度的变迁

非正式制度的惯性沿袭在很大程度上制约着民办高校分类管理制度的实施，为此，不仅要建立健全相应的配套政策，还应重视非正式制度的型构。非正式制度属于意识层次，其演进会牵涉文化传统、道德伦理、价值观念和意识形态等最内层的质素，因此，非正式制度的变迁大都是渐进的、缓慢的，也是非常不易的。在推行民办高校分类管理制度的过程中，应采取渐进的“学习”过程，逐步实现非正式制度的变迁，从而构建起有利于民办高校分类管理制度实施的非正式制度环境。当然，在构建和强化学习机制的过程中，政府的作用至关重要，因为“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。”*罗纳德·H.科斯：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海人民出版社、上海三联书店1994年版，第4页。具体来说，政府及其职能部门要以公办教育、民办教育一体化为价值取向，以宣传、教育和实践为主要方式，积极培育认同民办高等教育的观念，引导公众达成共识。

(一)以公共性为逻辑起点，确立公正的民办高校分类管理制度创新的价值取向

作为制度设计者，政府及其职能部门在推行分类管理改革的过程中，要尊重我国民办高校投资办学这一基本事实，兼顾各利益主体的利益。要充分考量消除非正式制度惯性作用的影响，注重“软约束”的内在作用，不能一味用强制性的正式制度来进行约束。要本着“公共政府”的理念，破除“信公不信私”“重国办、轻民办”的思维定势，厘正“非营利性就是善、营利性就是恶”的错误认识。要科学理解民办高校分类管理制度的内涵与价值，深刻认识到“营利性高校追求利润并非意味着放弃社会责任”。在保障非营利性民办高校发展的同时，也要给营利性民办高校以合法地位，不能让分类管理变成一类管理。

(二)构建系统化宣传格局，提高全社会对民办高等教育和分类管理制度创新的认同度

要结合当前民办高等教育的发展实际，从政府宣传、学校宣传和中介组织三个主体构建多层次、多维度的系统化宣传格局。在宣传形式上，要坚持传统媒体与新兴媒体相结合，尤其要注重借助网络、微博与微信等平台，扩大宣传范围，增强传播效力。在宣传内容上，要消除“实施分类管理就是倡导效率优先、牺牲公平”的认识误区，厘正“营利性民办高校会影响教育公益性”的错误认识，进一步引导全社会树立正确的民办高等教育价值理念，深刻理解民办高校分类管理制度的内涵与现实价值，深刻认识到“对民办高校进行分类管理，是对长期以来我国民办高校产权制度不清、合理回报不明和制度激励不足等诟病的修正”*周朝成：《落实〈民办教育促进法修正案〉 稳步推进民办教育分类管理》，《浙江树人大学学报》2017年第2期，第25-29页。。

(三)强化舆论引导机制，消除传统心态对民办高等教育发展的负面影响

在“官本位”意识依然根深蒂固的背景下，政府还要演绎好“舆论领袖”这一角色，正确引导和调控舆论，使之适宜于民办高等教育健康的发展目标与分类管理推行的方向。一方面，政府要积极利用权威媒体，对涉及民办教育的社会舆论进行正面引导。比如，针对当前社会上关于民办教育负面舆论较多的现状，应构建舆论干预机制，通过正面宣传报道来弱化乃至抵消负面舆论的影响。另一方面，政府要加大对网络、新闻媒体从业者的行业规范教育与约束，要求他们客观、公正地报道民办教育的相关信息，不能简单扮演揭发者和批判者的角色，更不能对个别民办高校事件进行恶意炒作或者不负责任地推波助澜。

(四)躬行实践，通过贯彻“教育公平、平等发展”的执政理念来促进非正式制度的变迁

当前，人们对民办高校仍持不同程度的怀疑和排斥态度，这种价值认同障碍固然与传统文化有关，但也与政府执政实践的偏差有关。2002年出台的《民办教育促进法》规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，并明确县级以上人民政府通过设立专项资金、税收优惠政策及经费资助等措施扶持民办学校。但从实践来看，民办学校的“国民待遇”并未真正落实，民办教育仍然遭受体制性歧视。这种执政实践催生了投机行为，造成民办高等教育领域秩序的混乱，甚至引发学生群体性事件。而这些又反过来恶化了民办高校的形象和声誉，加深了人们固有的偏见，对民办高等教育制度创新形成阻力。因此，政府不仅要充分利用所掌握的权威媒体资源优势引导和调控舆论，营造有利于民办高校分类管理施行的非正式制度环境，更要通过执政实践来宣扬政策所隐含的思想观念，以有效推进非正式制度的变迁。

在管理实践中，政府要摒弃对民间资本的疑虑、对民办及营利的偏见，通过制定细化的、与分类管理制度相配套的政策来推进非正式制度的变迁。在设计和制定配套制度的过程中，要以公共性为逻辑起点，以促进民办高等教育健康、多元化发展为最终目的，既要保障非营利性民办高校真正享有与公办高校同等的法律地位和待遇，又要赋予营利性民办高校合法地位；要尊重我国民办高等教育投资办学这一基本事实，尊重民办高校举办者的办学能动性，营造激励性的制度环境，在可能的情况下为其提供选择的路径(如实行“一校两制”，一所民办学校可拥有两种不同的选择)，使分类管理能取得各利益主体的广泛认同，从而为创造良好的政策执行环境奠定基础。同时，要转变政府职能，规范教育行政行为，完善监管方式，通过分类管理、信息公开和监督检查等方式，向人们和民办高校传达国家的意愿和要求；要积极培育民间教育中介组织，充分发挥民办教育协会等中介组织在民办高等教育治理中的作用。需要强调的是，在“官尊民卑”传统观念依然存在的背景下，政府的公共财政资助不仅有助于改善民办高校的办学条件、提升教育品质，而且有助于彰显政府对民办高校的支持和认可，从而获取更广泛的社会支持与认可，这对加快非正式制度的变迁等具有导向性作用。

传统价值观、道德观念和意识形态等非正式制度的型构，是一项复杂的系统工程。在今后一段时期内，在建立健全分类管理制度配套政策等正式制度的同时，还须重视非正式制度的建构，有效降低其阻滞作用。没有传统价值观、意识形态等非正式制度的现代化，民办高校分类管理制度创新也将失去存在的基础。只有全社会对民办高等教育有了正确的认识，民办高校分类管理制度创新才能实现其价值；只有正式制度与非正式制度相容时，民办高校分类管理制度的效力才能得到充分的发挥。