浙江省城乡空间转型的趋势与应对

吴可人

(浙江省发展和改革研究所，浙江 杭州 310025)

城乡空间转型发展机制及模式是在坚持协调发展理念、深入推进区域协调和城乡统筹发展等宏观背景下的研究热点。浙江城乡空间格局变化是经济社会发展一个生动、鲜活的故事，浙江人民面对山多地少、资源匮乏和经济薄弱的基本省情，以草根创业的冲劲闯出了一条跨越式发展的路子，奠定了市场化程度较高、民营经济活力较强、城乡一体化进程较快以及要素布局空间均质化程度较高等“浙江特色”的基本面。

改革开放初期至21世纪初，浙江城乡关系形成上述典型的平等、一体化趋势。进入改革开放第四个10年以来，浙江城乡空间发展格局已有较大改变，城乡空间差异转型、区域经济特色转型和发展改革成果全民共享等新趋势、新要求更加凸显，开启了浙江区域城乡转型发展又一个重要的战略机遇期。浙江本轮的城乡空间转型具体表现为：城市空间从集中化走向均衡化，乡村从与城市同质化走向特色化，山区从与沿海共同工业化走向生态化，推动区域经济非均衡下的社会均衡发展。

一、城市：实现中心地到都市区的跨越

目前，浙江以都市区和城市群为主体形态的城市化进程正在不断推进。与过去中心地城市化不同的是，都市区和城市群语境下城市化的核心词汇不再是封闭、竞争，而是协同、合作以及在全球尺度上增强城市竞争力。

(一)基于中心地的城市化进程与困境

改革开放之前，浙江城市化凸显中心地特征，城市化以相对独立的单个城镇为核心。这一时期城市发展的特征是封闭，各中心地“关起门来算账”，然后与周围的其他中心地比拼，城市间的竞争大于合作。在这个时期，浙江形成以杭、甬、温为中心地的雏形化的城镇空间体系。关于这种城市空间分布形态，最经典的概括就是德国城市地理学家克里斯塔勒(W.Christaller)的中心地理论(Central Place Theory)。他认为，中心地是向居住在它周围地域(尤指农村地域)的居民提供各种货物和服务的地方*克里斯塔勒：《德国南部中心地原理》，商务印书馆2010年版，第61-70页。，中心地通过市场原则、交通原则和行政原则支配周边地区。

在当前全球化背景下，各国、各地区的联系不断加深，要素流动共享更加频繁，中心地理论与浙江城市化发展实际规律出现偏差，主要表现在以下三方面：一是强调中心地等级，忽视了中心地、周边地区以及不同等级中心地之间的共同利益；二是严格规定城市等级体系中各级城市的数量，不符合不同地区、受多种因素影响下城镇等级数量具有较大的不同；三是按照就近原则确定中心地的市场腹地范围，认为区域总是首先从最近的中心地获得服务并接受辐射，这一假设大大缩小了高等级中心地的市场腹地范围。随着现代化交通、信息等广泛运用，时空对要素流动、城市交流的制约大幅弱化，中心地之间以及区域与不同等级中心地之间的联系更为便捷和紧密，都市区、城市群加快发展形成。

(二)都市区及城市群的形成与发展

2000年以来，周边地区城市化快速追赶甚至超过杭、甬、温中心地，加速了都市区和城市群的崛起，主要表现为两种形式：一是中心地周边新区、新城加快崛起，形成更大范围的都市区空间。2000—2010年，杭州市5个老城区常住人口占比提高0.9个百分点，4个新城区人口占比提高0.7个百分点。同期，位于杭州都市区紧密圈层的绍兴柯桥区、嘉兴海宁市和湖州德清县3地，人口占比提高0.2个百分点。2010—2016年，5个老城区常住人口占全省比重持平，而4个新城区比重继续提高0.4个百分点，达7.2%，3个紧密区比重亦继续提高0.5个百分点，达4.8%(见表1)。二是城市化不再以少数中心地为核心，在环杭州湾、温台沿海地带和浙赣沿线，城市群已经成为城市化的重要载体。在环杭州湾地区，每万平方公里城镇数达80.4个*文中数据除另有标注外，均来源于相关年份的《浙江统计年鉴》或经相关数据计算所得。；在浙中地区，半径约50公里范围内就有七八个具有活力的城市。

表1 1990—2010年杭州都市区常住人口分布

数据来源：第四、第五和第六次全国人口普查浙江数据，2016年数据来源Wind资讯金融终端。

(三)以都市区和世界级城市群为主形态推动新型城市化

浙江省第十四次党代会报告提出：加快建设环杭州湾城市群、温台城市群、浙中城市群，大力提升四大都市区综合能级和国际化水平，积极打造国家中心城市*《浙江省第十四次党代会报告》，2017-06-13， http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/ztddh/sddhmtbb/201706/t20170613_4212291.shtml。。这一提法与浙江城市化的实际、开放发展的要求以及全球化的趋势高度契合，为浙江新一轮城市化注入了新动力。当前和今后一段时期，浙江抢抓“一带一路”、长江经济带和海洋经济战略等开放发展的重大机遇，以杭、甬、温和金义四大都市区为主体形态，积极构建开放、包容和共赢的世界级城市、城市群和城市带，形成三个重点：一是杭州切实发挥后G20优势，提升城市核心竞争力及世界名城影响力；二是杭嘉湖绍4地共建共享覆盖3 000万人口的世界级城市群，强化与世界沟通的窗口和桥梁地位；三是探索打破行政区划界限和壁垒，省内积极统筹各都市区之间、与义甬舟大通道和沿海大通道之间的空间、产业及设施布局的建设，省外建立健全与长三角地区、长江经济带之间互利共赢的跨区域发展机制。

二、乡村：从城乡同化到美丽乡村的演进

改革开放以来，城市化在城镇村等多数集聚点齐头并进的推进，使浙江乡村地区具有了城市的典型特征，带来乡村物质风貌城市化、产业结构非农化、生活方式都市化以及传统血缘地缘关系弱化等新情况*吴可人：《长三角地区乡村空间变迁特点、存在的问题及对策建议》，《农业现代化研究》2015年第4期，第666-673页。。对此，浙江以美丽乡村为统领，积极推进乡村振兴发展，以实现城乡特色化和一体化发展。

(一)乡村在泛城市化进程中被同化

进入新世纪以来，在环杭州湾、温台和浙赣沿线等经济发展较快、人口密度较高的地区，城镇空间占据绝大部分国土面积，传统意义上的乡村空间几乎完全消失，取而代之的是乡村物质风貌城市化、村民生活工作方式非农化。如杭州至宁波沿线，建设用地覆盖地区占据这一轴线总长度的近七成，杭州萧山区和绍兴杨汛桥镇、钱清镇，余姚泗门镇和慈溪周巷镇，城乡建设用地边界已经相连。同时，这一带乡村居民生产生活方式越来越具有城市居民的特征。乡村传统氏族血缘和地缘关系弱化，重商思潮和外出打工潮席卷乡村；乡村居民传统的以农业收入为主的结构也开始转变，工资性收入成为农民家庭收入的主要来源。

(二)乡村与城市同质化发展面临的挑战

乡村地区被快速城市化的过程，也是乡村经济飞跃发展、乡村硬件设施现代化的过程。在这一过程中浙江面对薄弱的农业基础、落后的乡村生活条件，基于加快提升“三农”发展水平的迫切要求创出一条特色化发展道路。但是，乡村城市化的传统模式值得商榷。在相当程度上乡村城市化造成水乡生态风貌破坏、传统文化式微等不可逆影响。具体而言，主要表现在三个方面。一是以城市建设模式改造村庄，乡村人居环境退化：村庄及农居拆并过于简单粗暴，缺乏对于人地关系、乡土情结的尊重；相当数量的新农村及农村新社区采用兵营式，缺乏与环境的融合；户型照搬城市住宅，缺乏对农业生产功能的考虑。二是以工业取代农业，加剧了工业的粗放式发展：2002年浙江乡镇工业功能区985个，达到历史最高，占全省乡镇数的71.6%，特别是在环杭州湾的杭州、嘉兴、绍兴和宁波，几乎每个乡镇都设有工业功能区；乡村独立工矿用地急剧增长，大有成为工业主平台之势。三是以牺牲乡村利益为代价发展城市，乡村生态、人文价值式微：耕地大量被用于建设，2002年全省农转用面积达4万公顷的历史最高点；大面积连片的农田和生态空间呈“碎片化”，工业和生活污染加剧，水乡生态风貌难以完整再现*卓勇良、吴可人：《浙江省农居分布的类型与优化对策》，《经济地理》2009年第3期，第478-482页。。

(三)以“美丽乡村”建设推动乡村振兴

现代城市规划学奠基人霍华德(Ebenezer Howard)提出理想的乡村风貌是：“乡村和城市应该像夫妇一般结合，这样一个令人欣喜的结合将萌生新的希望，焕发新的生机，孕育新的文明。”*埃比尼泽·霍华德著、金经元译：《明日的田园城市》，商务印书馆2010年版，第34页。欧盟国家堪称乡村特色发展的典范，91%的疆土属于乡村地区，56%的人口在乡村生活，乡村是欧洲大地景观的主体、度假休闲的目的地，乡村发展直接决定欧洲经济社会发展和人民生活质量*张城国：《欧盟的农村发展实践——以LEADER系列计划为例》，《世界农业》2011年第8期，第11-14页。。可见，乡村发展不应与城市趋同，更不应彻底被改造为城市，而应按照自身发展规律，走与城市差别化协调发展之路。

浙江的乡村厚德载物，应该看得见山水、记得起乡愁。从2003年开始，浙江认识到乡村城市化的弊端，重新确立城乡特色化发展理念，积极推进美丽乡村建设，走出了一条乡村转型发展的路子，主要体现在三个方面：一是尊重农民，在农村“三权”制度、基本公共服务供给等方面不断探索创新，将村庄建设发展的主动权还给农民；二是尊重自然，尽最大可能保留村庄的原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，复原和彰显田园水乡阡陌风貌；三是尊重历史，在深度发掘农耕传统、民族风情和民间技艺上做文章，培育建设特色文化村。杭州文村、嘉兴乌村和湖州余村等一批既传承地域传统村落形态和独特耕读文化，又具有现代乡村风貌和功能的新村庄不断涌现；绍兴新南村、杭州乾潭和湖州莫干山等一批农业与工业、旅游、电商、文化等多元产业融合的新业态和新模式迅速崛起。

三、山区：从贫困落后到绿水青山的崛起

生态环境禀赋之于山区发展，犹如一把双刃剑，生态优势突出与经济发展滞后，是山区发展的双重性，决定了山区必将走一条与沿海地区截然不同的发展道路。

(一)山区面临生态优势下的经济劣势

浙江山区是华东的天然大氧吧，空气环境质量普遍优于国家二级标准，负氧离子含量高达20万个/立方米。山区是浙江的水源地，全省八大水系全部从山区发源或流经山区，主要水系断面水质基本符合Ⅰ～Ⅱ类标准。山区是长江经济带上的“新庐山”，风光优美，夏季凉爽，分布着丰富的中山和高山台地，足以构成避暑度假、生态养生等绿色发展的独特资源优势。然而，在工业经济主导的时代，山区较多的生态空间缩减了可开发空间，较大的生态脆弱性加大了要素资源开发的压力，较高的生态环保要求提高了开发建设的成本。在这种状况下，山区经济长期滞后，且与全省发达地区的差距一度出现拉大的趋势。2005年，山区26个欠发达地区*2001年浙江省委省政府出台《关于加快欠发达地区经济社会发展的若干意见》(浙委发﹝2001﹞17号)，明确将衢州、丽水两市和所辖的县(市)以及泰顺、文成、永嘉、苍南、磐安、武义、三门、仙居、天台和淳安县26个县(市、区)，列为欠发达地区。的人均GDP及人均地方财政收入，分别相当于全省平均水平的43.5%和29.5%；2006年，山区26地人均地方财政支出，相当于全省平均水平的49.9%。

(二)创造性地实践“绿水青山就是金山银山”的模式

山区应张扬生态环境这个最大优势，正视经济薄弱这个最大实际，探索创新绿色发展之路，是山区实现追赶和跨越、与沿海地区同步高水平全面建成小康社会的客观要求和必然选择。2005年，时任浙江省委书记的习近平同志在安吉余村调研时，提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。10余年来，浙江深入挖掘和创造性发挥大绿、大山和大水等生态资源优势，深度演绎“绿水青山就是金山银山”的浙江样本，努力打造着美丽中国先行区。

(三)以“绿水青山”模式推动山区经济的跨越发展

2005—2015年，山区生态经济的贡献不断加大，26个欠发达地区的人均GDP、人均地方财政收入、人均地方财政支出与全省平均水平差距显著缩小。至2015年，山区上述3项指标已达到全省平均水平的49.6%、36.4%和66.4%(见表2)。基于山区加快发展的实际，2015年浙江省委省政府出台《关于推进淳安等26县加快发展的若干意见》(浙委发〔2015〕8号)，正式摘掉26县“欠发达县”的帽子，将欠发达地区更名为“加快发展地区”，明确对26县不再考核GDP及相关指标，大幅提高生态经济、生态保护、民生保障和居民增收等考核指标，从制度上保障山区摆脱“唯GDP”的发展导向，支持山区进一步把工作重心放到生态保护、绿色发展上来。

四、城市—乡村—山区联动转型助推“大湾区”和“大花园”协调发展

“大湾区”和“大花园”的概念，系中共浙江省第十四次代表大会报告(以下简称“《报告》”)首次提出。“大湾区”包括以环杭州湾为重点、六大湾区所辖的浙东北及浙东南沿海地区，“大花园”包括浙西南山区(见图1)。《报告》要求谋划实施“大湾区”建设行动纲要，推进沿海大平台深度开发，大力发展湾区经济；谋划实施“大花园”建设行动纲要，支持衢州、丽水等生态功能区实现绿色崛起，把生态经济培育成为发展的新引擎*《浙江省第十四次党代会报告》，2017-06-13， http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/ztddh/sddhmtbb/201706/t20170613_4212291.shtml。。这一提法符合浙江城乡空间发展的现实基础，契合当前及未来城乡空间转型的趋势和要求。近年来，全省产业、人口等要素进一步向以环杭州湾为重点的沿海湾区集聚，形成并不断强化经济重心在沿海“大湾区”、生态重心在浙西南山区“大花园”，两个区域高度互补、协调发展的格局。

表2 山区与全省主要指标差距缩小

数据来源：经2001—2016年《浙江统计年鉴》相关数据计算所得。

图1 浙江“大湾区”与“大花园”空间划分

(一) “大湾区”与“大花园”形成要素分布“密与疏”的对比关系

“大湾区”全域都市化与“大花园”点状城镇化并行不悖，全省城市化空间格局形成“大湾区”开发建设与“大花园”生态保护的最佳耦合。

1.“大湾区”要素弥漫式均质化分布推动全域都市化*卓勇良：《弥漫式泛城市化格局初步分析》，《浙江学刊》2011年第6期，第160-166页。。以环杭州湾地区为典型代表，城镇均匀分布、大中小城镇齐头并进。2015年，环杭州湾的10个城市及县城每平方公里人口2 548人，相当于衢州和丽水地区城市及县城(834人)的3倍多；国土面积的开发建设强度，即城市建成区占行政区域面积比重达8.2%，相当于衢州和丽水地区(0.9%)的9倍多*根据《2016浙江城市建设统计年鉴》相关数据计算所得。。这一带的大中城市发育加快，城市功能增强；小城镇星罗棋布，特色产业发达；乡村郊区化演进，传统“三农”不复存在。反映在卫星影像图上，“大湾区”建设空间占据国土面积的绝大多数区域，相当数量的城镇边界已经连接。

2.“大花园”要素内聚外迁推动点状城镇化。受山区地形、区位和交通等客观条件制约，“大花园”适宜建设和适宜人居的空间相对较少，促使人口、产业等要素在空间上集聚发展，形成如丽水市云和县的“小县大城”模式。2016年，云和县95%的企业、93%的中小学生和74%的人口集中在县城。与之相似，温州的泰顺和文成、丽水的龙泉和景宁、衢州的开化和常山、金华的磐安等，“大花园”多数山区县市已普遍具有要素集中特征。反映在卫星影像图上，“大花园”地区城镇多为间隔较远聚点。

(二)“大湾区”与“大花园”形成物质生产“重与轻”的分工关系

就物质财富而言，显然“大花园”在全省经济格局中比重相对较轻，然而对全省的生态支撑则相对较重，“大湾区”则恰好相反。因此，全省空间格局的重与轻，实际是双重对称。

1.“大湾区”具有较高的地区产业结构、财富水平。“大湾区”较早启动经济转型和产业升级，推进工业化和信息化融合、二三产业互动及信息互联互动，形成一大批健康生物医药、新能源汽车和海洋装备制造等高端制造业集群，孕育电商、金融、物流和文化影视等高度创新的现代服务行业，已成为全省乃至全国的信息经济、海洋经济和开放经济等新兴经济的高地。产业结构高度化促成这一带较高的资本效率和劳动效率，2015年，环杭州湾地区二三产业劳动生产率分别为16.6万元/人和19.8万元/人，相当于衢州和丽水平均的1.2倍和1.8倍，已与同期上海市的二三产业劳动生产率基本相当。

2.“大花园”具有较优的生态产业结构、生态文明水平。目前，“大花园”的生态旅游渐成主业，旅游总收入、接待人数均保持高速增长。2016年，金华市、丽水市旅游总收入同比增长达26.6%和25.8%，居全省前两位；丽水市旅游业增加值占GDP比重16.6%，居全省第一。与此同时，生态农业、生态工业以及生物技术、抽水蓄能、风能、生物质能等新兴产业崭露头角；民宿、电商等新业态加快发展，农产品、工业品、能源、金融和健康养生等绿色产品供给能力不断增强；资源节约、环境友好发展格局加快形成，2015年衢州和丽水平均万元GDP能耗0.33吨标准煤，比全省低25%。“大花园”山区经济逐步实现“卖山头”到“卖生态”的转变。

(三)“大湾区”与“大花园”形成生活状态“忙与闲”的互补关系

热情高涨的创业与自由自在的休闲相映成趣、相得益彰，是“大湾区”和“大花园”空间格局造就的又一财富。

1.“大湾区”创业创新活力强劲。“大湾区”集聚全省80%的国家和省级创业孵化示范基地。在杭州，平均每天有11名大学生投身创业，2014—2016年均创业项目增速20.3%*数据来源于《2016杭州创业生态白皮书》。，超过同期北上广深等传统创业强市，位居全国第一；在温州，发端于改革开放的创业，成就中国最富裕的群体，当前网商创业、大学生创业亦位居全国前列；在义乌，每天新增200个老板，市场主体已突破30万户，占全省的6%，大大超过“大花园”的一个市。同时，“大湾区”的创业创新资源，积极为“大花园”提供服务，如衢州在杭州未来科技城设立“衢州海创园”，以人才飞地的模式破解科技研发瓶颈，实现借力发展。

2.“大花园”为创业创新主体提供休闲好去处。在长期人与自然协调发展的实践中，“大花园”形成乐活健康的生活理念和人文特质，在创业竞争日趋激烈、大众健康消费需求日趋强烈的背景下，愈发凸显其独特的魅力。在“大湾区”现代化都市激情创业，到“大花园”广阔生态空间休闲度假，成为越来越多人的生活方式。2016年，衢州、丽水两地游客平均停留时间达2.1晚和2.0晚*数据来源于《2017浙江旅游概览》。，系全省最长。正是这样的格局，使在浙江的创业方式不再是“拼命三郎”的苦干，而是张弛有度的巧干，不仅结果好，过程也很雅。从某种意义上说，浙江空间格局促成创业与生活相融合，成就了创业创新大省。

(四)“大湾区”与“大花园”形成经济非均衡下的社会均衡发展*卓勇良、吴可人：《浙江区域发展的新均衡战略研究》，《浙江树人大学学报》2009年第2期，第45-51页。

浙江区域经济发展呈现人口、GDP及投资向“大湾区”集聚趋势，区域社会发展则存在着“大花园”与“大湾区”均衡发展趋势。

1.经济发展重心向“大湾区”偏移是大势所趋。“大湾区”地区得益于沿海、临港和近沪等较好的地理空间及区位条件，长期以来工业化、市场化、现代化、智慧化和开放化走在前列，充分显示了各类要素空间集聚对于经济增长规模报酬递增的效应。2015年，杭嘉湖绍甬舟6市，以占全省43.9%的国土面积，实现了全省67.9%的GDP，比10年前提高了1.6个百分点。其中，环杭州湾地区集聚效应尤为突出，以不到全省1/5%的面积，创造了近1/2的GDP，贡献了约3/5的财政收入，比10年前明显提高。可以预见，“大湾区”在集聚高端要素、引领全省经济发展中的地位将继续增强。

2.区域经济非均衡发展通过三种传导作用缩小区域社会发展差距。一是财政从“大湾区”转移至“大花园”，增加教育、医疗和社保等社会民生领域的投入，建设和服务水平相应提高。近10年来，“大花园”地方财政收入占全省比重下降了3.5个百分点，而地方财政支出占全省比重提高了2.4个百分点，转移支付在其中占据了相当比重。二是人口从“大花园”流出，进一步提高“大花园”地区公共服务的人均享有水平。三是在外资本和劳动所得通过多种途径回流至“大花园”，支持家乡建设发展。近10年来，衢州和丽水两地投资、储蓄增长均快于“大湾区”，固定资产投资及年末储蓄存款余额占全省比重，分别提高3.4和3.7个百分点。同时，杭州、上海等国际大都市新业态、新模式和新技术对“大花园”地区的全方位渗透，国际咨询、现代服务与“大花园”地区高度共享，进一步促进“大花园”与“大湾区”生活一体化。因此，就社会发展而言，区域均衡发展之势已成。