居家养老服务就业问题研究——基于浙江省的调查

沈嘉贤

(浙江人力资源和社会保障科学研究院，浙江 杭州310012)

我国已进入人口老龄化快速发展阶段，截至2016年底，60周岁及以上老年人口已达2.3亿，占总人口的16.7%*国家统计局编：《2017中国统计年鉴》，中国统计出版社2017年版,第33页。。浙江是人口老龄化程度较高的省份之一，60周岁及以上老年人口为1 030万人，占总人口的20.96%*浙江省统计局、国家统计局浙江调查总队编：《2017浙江统计年鉴》，中国统计出版社2017年版,第51页。。为了应对人口老龄化问题，居家养老服务业将得到快速发展，这将带来大量的就业机会。居家养老服务业的职业技能普遍要求不高，对促进困难就业群体特别是大龄失业人员、农村妇女等就业和再就业意义重大；另外，一些专业要求和职业素养高、人才缺口大的工作岗位，将成为大中专毕业生创业就业的新渠道。

一、文献综述

本文的居家养老服务是指经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务; 在社区创办老年人日间照顾中心，为老年人提供日托服务*陈友华：《居家养老及其相关的几个问题》，《人口学刊》2012年第4期，第51-59页。。根据上述界定，居家养老服务按照服务场所和服务性质两个维度，分别属于家庭(政)服务和养老服务的分支。

从服务场所角度看，居家养老服务可以看作是家庭(政)服务业的一个分支。王红芳(2006)*王红芳：《非正规就业——家政服务员权益问题研究》，《重庆大学学报(社会科学版)》2006年第2期，第72-78页。和栗小溪(2006)*栗小溪：《扩大家政服务就业的问题与对策》，《理论界》2006年第4期，第131-132页。分析了家政服务业从业人员的个体差异呈现多样性特征，这部分人群普遍文化程度不高、素质较低，大量处于非正规就业状态中，从业人员的权益应当加强保护。姜长云(2010)从分析家庭服务业的内涵和外延入手，阐述了我国家庭服务业的特点、发展前景以及国际经验启示等*姜长云：《关于家庭服务业概念内涵和外延的讨论》，《经济研究参考》2010年第60期，第4-9页。。林雪玉(2015)指出，大力发展家庭服务业对积极应对人口老龄化、提高人民生活质量、拉动消费增长、促进经济转型升级等方面发挥了重要的作用*林雪玉：《我国家庭服务业发展浅析》，《统计与管理》2015年第2期，第35-36页。。单楠楠(2016)通过阐述发达国家和地区对家庭服务业从业人员的职业教育现状，指出现阶段需要加强家庭

服务业职业化建设，包括加大家政服务职业培训工作的力度、为家庭服务人员设定职业发展规划、重视家庭服务业专门人才的培养等*单楠楠:《国外家庭服务人员的职业技能教育与培训及启示》，《河北企业》2016年第3期，第91-92页。。董健等(2017)认为，家庭服务从业人员无论是自身职业认可度还是社会认可度都偏低*董健、晏祺君等：《家庭服务人员职业认可度分析及其提升路径研究》，《家庭服务》2017年第4期，第52-54页。。上述研究分别从不同角度对我国家政服务业的现状进行了分析，总体来说，供求结构矛盾突出，市场规范化程度不高，相关法律法规保障不完善，从业人员职业标准化程度低等，反映了我国家政服务业发展面临的问题。

从服务性质或服务对象的角度看，居家养老服务属于养老服务业的一个分支。丁建定(2013)界定了居家养老服务的概念，认为居家养老服务是社会养老服务体系的核心和基础，其理论基础是符合适度普惠型福利、基本公共服务均等化及福利多元主义的，需要家庭、社会与政府共同担责*丁建定：《居家养老服务:认识误区、理性原则及完善对策》，《中国人民大学学报》2013年第2期，第20-26页。。肖云等(2013)认为，目前居家养老从业人员存在“三低二重一长” 状况，即工资水平低、工作满意度低、社会认可度低；工作任务重、承担的责任重；工作时间长*肖云、杨光辉：《我国社区居家养老服务人员队伍结构优化研究》，《西北人口》2013年第6期，第95-99页。。王光飞(2014)以上海市为例，从居家养老从业人员自身供给和老年人需求两方面分析居家养老服务市场低工资的现状及原因*王光飞：《居家养老服务的劳动力市场现状》，《市场周刊》2014年第6期，第141-143页。。陈为智(2016)指出，目前居家养老服务存在的问题之一就是服务内容不能契合服务需求，其主要原因是缺乏专业工作人员(如社工、社区护士)以及从业者的工作方式、方法不当*陈为智：《当前社区居家养老服务中的关键问题反思及前瞻》，《西北人口》2016年第3期，第100-104页。。国内大多数学者认为，发展居家养老服务应立足于市场，引入现代服务产业的管理特征，配合政策层面的法律法规制度化建设和行业标准化规范，以满足不同收入群体对居家养老服务的需求。

目前，专门着眼于居家养老服务业发展的、拥有地区特点的劳动力研究成果并不多见，特别是基于实证调查的分析更少，因此，在人口老龄化背景下针对浙江省居家服务业领域的相关就业研究，具有重要的现实意义。

二、居家养老服务供需情况调查分析

现阶段浙江省居家养老服务市场发展主要集中在城镇，笔者对杭州、宁波、嘉兴、湖州和衢州等六市的若干社区及家政公司进行实地调研，就老年人基本情况、居家养老需求情况以及居家养老服务从业人员社保等问题进行问卷调查，其中向老年人发放问卷1 000份，回收958份，有效问卷806份，有效率为80.6%；向从业人员发放问卷500份，回收450份，有效问卷442份，有效率为88.4%；社区调查问卷20份，企业调查问卷12份。通过对调查问卷的汇总分析，对当前浙江省居家养老服务就业现状有了基本的了解。

(一)居家养老服务需求数量分析及预测

据接受调查的老年人统计数据显示，购买居家养老服务的占20%，表示未来较短时间内需要购买居家养老服务的占19%，表示暂时不需要购买居家养老服务的占61%。在购买人群中，随着年龄增长，对居家养老服务的购买率不断提高，60～69岁、70～79岁、80～90岁和90岁以上老人的购买率分别为13.4%、16.1%、22.5%和45.5%。

此次调研对象以城镇老年人为主，这一群体是目前省内居家养老服务需求的主体。目前浙江全省城镇老年人口397.2万人，占老年人总数的37.53%。据浙江省老龄委对全省未来五年60岁及以上老年人口的预测*浙江省老龄委：《浙江省老年人口和老龄事业统计公报》(2012—2016)。，加之实施城镇化战略、拆村建居引起的老年人迁移等因素，按年均增长1个百分点计算， 2021年全省城镇老年人口将达到503.2万人。根据调查购买率测算，2021年79.6万人及50.1万户家庭有居家养老服务购买需求，至少有34.9万居家养老从业人员的市场需求岗位规模(见表1)。

根据浙江省就业和社会保障发展“十三五”规划目标*浙江省人民政府网站：http://www.zj.gov.cn/art/2016/12/29/art_5495_2207151.html。，到2020年累计实现城镇新增就业400万人。未来一段时期，浙江省居家养老服务业每年至少有30～40万人的需求规模，且逐年递增，市场劳动力需求潜力巨大，这是促进城镇失业人员、农村转移劳动力、大中专和技校毕业生以及外来劳动力等群体就业的重要载体。

(二)居家养老服务需求特点

笔者对已购买居家养老服务和未来较短时间内需要购买居家养老服务的老年人的基本服务要求进行分析，并与居家养老服务从业人员抽样调查情况进行对照，发现以下特点。

表1 市场化居家养老服务岗位需求

注：假设各年龄段购买率在短期(5年)内不发生变化，根据浙江省第六次人口普查数据进行人口年龄计算，再考虑城镇化因素，有市场化居家养老服务需求的老人将逐年增加，平均增速达5万人/年。按每个居家养老服务人员可为1.43户家庭提供服务计算，平均每年将新增1.8万个就业岗位。随着人们生活水平的不断提高，潜在购买力得到释放，可以创造的就业岗位将更多。

1.对性别偏好以女性为主。96%的老年人对居家养老从业人员需求的性别偏好为女性，这与实际调查中从业人员92%为女性的特点高度吻合，表明居家养老服务人员以女性为主。女性从业人员往往具备耐心、细致以及善于沟通等特点，更符合居家养老服务岗位的要求。

2.对年龄偏好以中年为主。80%的老年人愿意接受年龄在40～60岁之间的从业人员，与目前居家养老服务市场上从业人员40～60岁的人群占75%的年龄比例结构相吻合。

3.对学历没有过多要求。老年人偏好具有初中学历从业人员的最多(占58%)，在实际抽样调查中，从业人员具有初中文化程度的也最多(占39%)。老年人对从业人员没有较高的学历要求，这一方面与行业本身工作内容简单、易操作有关，另一方面与从业人员年龄偏大有关。

4.对职业技能水平要求较高。超过半数的老年人对从业人员的技能水平要求为专业水平(占55%)。而在实际调查中发现，有近2/3的从业人员没有获得职业鉴定等级证书，或仅拿到培训上岗证，获得中级、高级证书的仅占12%。居家养老服务市场上从业人员的持证比例不高，不少从业人员没有通过任何专业培训，或者仅在中介公司经过一两天甚至几个小时的简单培训就匆匆上岗，从业人员较低的职业技能与市场较高的需求之间反差较大。

5.服务内容以日常家务照料为主。老年人对服务内容的要求，多数以日常家务照料为主，如打扫卫生、洗衣做饭等；约30%的老年人表示有身体护理、医疗康复的需求；约20%的老年人有心理辅导、精神慰藉的需求。而在实际调查中发现，90%左右的从业人员仅能提供日常家务照料服务，一些较高层次的养老服务内容供给与需求不相匹配，市场急需能提供高层次养老服务的人才。

(三)从业人员劳动和社会保障调查情况

1.从业人员来源地以省内和周边地区为主。从来源地看，居家养老服务从业人员以省内为主，省外主要来自江苏、安徽和江西等周边地区。浙江户籍从业人员占77%；非浙江户籍从业人员占23%，其中江苏、安徽和江西户籍占14%。

2.雇佣形式：以中介介绍为主。从业人员雇佣形式以中介介绍为主，正式工的占比较小，劳动合同签订率总体不高。按雇佣形式分，家政公司正式工占31%，通过中介公司介绍的占37%，小时工占32%。按是否签订劳动合同分，签订劳动合同的从业人员占62%，未签订劳动合同的占38%。

3.工资收入偏低。居家养老服务从业人员工资收入普遍不高。据调查统计，住家型(包吃包住)从业人员工资在3 500元以下的占80%，全日制从业人员工资在3 500元以下的占90%，灵活就业从业人员中大多数时薪为15元/小时。

4.社会保险覆盖面不大。居家养老服务从业人员社保缴纳比重偏低，其中，参加养老保险的占71%，参加医疗保险的占75%，参加工伤保险的占33%，参加失业保险的占41%，参加生育保险的占30%。

5.劳务纠纷处理方式：以私下和解为主。多数居家养老服务从业人员表示，会选择私下和解方式处理劳务纠纷。调查显示，选择与雇主协商解决劳务纠纷的占50%，选择找社区、居委会调解的占30%，选择找劳动部门解决的占8%，选择其他方式的占11%。

三、现阶段居家养老服务就业存在的困境

根据实地调研和问卷分析，目前浙江省居家养老服务就业存在的困境主要有以下五个方面。

(一)居家养老服务供需结构和数量不对等

养老护理的专业性较强，居家养老服务业发展需要从业人员具有一定的专业知识和道德素养。特别是老年服务需求分块、分层等特点，对从业人员的职业素养和实际工作能力提出了很高的要求，需要从业人员掌握住养、清洁卫生、入户服务、日间照料、紧急援助和保健康复等方面的知识和技能。由于行业进入门槛低，居家养老服务供给市场吸纳了大量农民工、城市大龄女性失业人员，这一群体呈现学历水平低、年龄偏大、技能单一和职业稳定性差等特征，鲜有经过系统的专业培训，缺少相应的医疗、护理常识，只能满足低层次的养老服务需求，难以满足个性化的服务需求。调研表明，已购买居家养老服务的老年人对从业者服务工作的满意度不高，一部分未购买服务的老年人表示从业者服务水平和职业素质未能达到其预期。

(二)从业者待遇提高难，职业发展空间有限

根据调查，居家养老服务从业人员的工资低于全省平均工资，也低于医院护工(一般每天90～110元，实行一对一服务)和月嫂(平均每月约为4 500元)等类似工种。多数从业人员表示，雇主长期未涨工资，而他们没有要求涨工资的话语权。从业人员缴纳社保“五险”的比例也偏低。许多从业人员反映，宁愿做医院护工，不愿从事居家养老服务工作；相较而言，居家养老服务工作强度大，又脏又累，部分老年人身上有气味或有不良习惯等；还需要经常与老人家属进行沟通，工作压力较大。另外，从业人员长期为老年人服务，缺乏激情和挑战性，而且很难转到管理岗位，发展空间有限。护理专业毕业的年轻人，更愿意去有上升空间的医疗机构。

(三)从业人员合法权益缺乏保障

目前我国还没有一部规范家政企业、从业人员和消费者权利义务的法律，服务市场大多实行非员工制，从业人员未享有《劳动法》《劳动合同法》等相关法律所规定的权利。若从业人员与雇主发生纠纷，不适用劳动纠纷的解决机制，只能依据《民法》和《民事诉讼法》提起民事诉讼，然而民事诉讼与劳动争议诉讼相比，成本高、耗时较长。从业人员在工作中出现意外人身伤亡事故，只能依据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条第一款的规定：“雇员在从事雇佣活动中遭受的人身伤害，雇主应当承担赔偿责任。”这种赔偿的数额、原则与工伤赔偿有很大区别，从业人员的权益难以得到保障。

(四)财政投入力度不够，公益岗位不足

目前，浙江省已经建立的居家养老服务社区，基本依赖政府的财政投入，但这种投入往往是一次性的，导致部分地区居家养老服务中心的后续建设存在困难。资金投入不足直接导致社区居家养老人员配备不足。以衢州市信安街道为例，该街道60岁及以上老年人口1.32万人，居家养老服务中心每天的人流量近250人次，开办以来累计服务老人2万人次，但中心仅配备7名专职服务人员，其中5名为公益性岗位，2名为门卫兼保洁，远远满足不了老年人的需求。目前中心公益性岗位年收入约3万元，工资待遇偏低。还有老年人易出状况，工作风险较大，低收入加高风险，使得这项工作很难吸引并留住人才。另外，多数专职社区养老服务管理职位缺失，使得政府无法对社区养老工作发展进行规划，监测、评估等工作无法有效实施，更无法给一线工作者的职业提升创造相应的条件，这些都不利于社区居家养老服务工作的长远发展。

(五)雇佣形式以中介制为主，员工制实施难度较大

居家养老服务从业人员与家政公司的雇佣关系主要有两种形式，即员工制和非员工制。非员工制即所谓的中介制，采取这一雇佣形式的家政公司绝大多数只收取消费者的中介费和从业者的介绍费，但并不承担服务人员的身份核准、岗前培训、岗中管理和出现问题的善后处理。管理服务的缺失，使以中介制为主的居家养老服务业很难达到产业化要求。

在与提供居家养老服务的家政公司的访谈中了解到，除去由政府直接成立、具有公益性质以及杭州、宁波等大城市有少数几家具有规模、规范化的家政服务企业外，其余地区的家政公司仍以中介性质为主。原因主要在于，家政公司是微利型企业，目前得到的优惠政策有限，而且政策的落实也有一定的难度；员工制管理的服务责任全由企业承担，服务人员在工作期间的伤害、致残和死亡等问题没有妥善的解决办法，会大大增加企业的责任风险；养老服务从业人员的流动性较强，也增加了员工制管理的难度。

四、推进浙江省居家养老服务就业工作的对策

(一)推进居家养老服务的规范化、标准化建设

居家养老服务岗位管理规范化、职业准入标准化，是推进居家养老服务业就业工作提升层次的基础。需尽快规范并提升从业人员的市场准入条件，根据居家养老服务从业人员岗位构成，把岗位分为居家养老服务管理人员、高级居家养老服务工作者和普通居家养老服务工作者三类，再根据所处岗位的不同，分为清洁服务岗位、医疗服务岗位和心理咨询岗位等。每个岗位应有详细的岗位说明和服务标准，在达到专业技能的同时，强调具有素质软实力，为居家养老服务行业的职位界定提供发展依据。对从业人员不同技能等级、服务质量，采用不同的收费标准，消费者可以按需求自主选择不同等级的从业人员。

(二)建立健全适合从业人员特点的职业技能培训制度

对居家养老服务从业人员进行素质测评，并据此开设多层次的职业技能培训班，培训养老服务组织管理、老年心理知识、老年医疗护理和家政服务常识等内容，提高从业人员职业技能水平；或可聘请养老工作方面的专家、优秀的养老服务从业者传授专业知识和服务经验，以提升从业人员的服务质量。同时，加快推进在高等院校设立与养老服务有关的各类专业，加强类似社会公共福利工作的学历教育，逐步形成多层次的学历教育体系，向社会输送具备专业知识的人才。

(三)提升从业人员的待遇和保障水平

着力完善工资晋级制度，确立居家养老服务的市场化定价运行机制，积极开展行业统计工作，定期公布行业工资指导价位，建立与机构养老资质相适应的、动态调整的基本服务价格体系。可根据从业人员的工作年限、持证和工作情况，开展定期评审，激发从业人员的工作热情，保障从业人员工资待遇稳步提高。探索实施从业人员岗位津贴，按岗位工作年限、职业技能等级给予岗位补贴，提高他们的收入水平，并完善其社会保险制度。

(四)完善从业人员就业促进政策

政府应鼓励各类劳务中介公司多为就业困难人员提供岗位信息，促进他们的就业；同时，积极引导中介制公司向员工制管理模式转轨，针对公司在转型过程中遇到的运营成本增加、责任风险增大等困难，主动制定相关优惠政策，在税收、场地租金等方面给予减免和补助；根据该行业存在大量非正规就业的特殊性，制定专门的规章来调整和规范三方主体之间的行为，对从业人员的休息休假、辞职补偿、职业培训、养老医疗和工伤保护等以及家政公司与消费者之间的权利、义务作出明确规定，以保障从业人员的权益。同时，政府要承担公益中介的责任，由相关职能部门牵头，免费提供市场供需信息。