环境执法风险的诱因：基于立法的解读

【摘 要】 近年来，环境行政执法风险问题严重，文章从立法的角度，结合我国立法及执法实践，对环境执法风险的制度诱因如立法体系及其适用的问题、法律制度自身的问题、制度所确立的执法体制机制问题以及法律责任问题等方面逐一做了分析，有助于消除环境行政执法风险，实现环境执法的公平正义。

【关键词】 环境执法风险;诱因;立法;制度

一、问题的提出

近年来，从全国检察机关追诉职务犯罪的情况来看，环境领域的渎职侵权犯罪数量呈现逐年上升的态势。环境行政执法风险得以产生。环境行政执法风险问题的日趋严重，引发了理论界和实务界对其诱因的考察。目前，针对执法风险的诱发因素的研究，因制度自身而引发的风险问题，往往被忽视，而这恰恰是实践中环境执法风险的重要诱因之一。就理论研究现状来看，因制度内的因素导致执法风险的研究，尚不多见，由此，从立法角度，结合我国立法及执法实践，对环境执法风险的制度诱因进行逐一分析，以便做出制度上的回应及反思，即本研究的意义所在。

二、有法难依

环境法律规范制定和修订呈现高频率，加之未适时进行法律清理，执法时容易因法律适用问题造成困扰，从而导致执法风险。近年来，我国日益严峻的环境问题，不断提高的公民环境生态意识，以及日渐推进的生态文明建设，这些都成为环境保护立法的历史机缘，环境保护相关法律规范层出不穷。积极的立法虽反映了环境法治的进步，但高频的立法使得环境法律体系愈加庞大复杂，单就繁杂的新旧法律效力、一般法和特别法以及不同位阶的法律适用问题，已十分考验执法者适用法律的能力。行政执法时法律适用不当，行政主体将承担为此造成的不利法律后果，同时还可能导致环境行政主管部门公信力下降。可见高频的立法导致“有法难依”，从而使环境行政执法陷入困境和公信力下降的双重风险

三、执法依据的缺位和过于原则

鉴于“宜粗不宜细”的立法思路，法律规范的高原则性和低操作性给执法带来障碍，诱发执法风险。长期以来，我国在环境立法上秉持了“宜粗不宜细”的立法理念，这一理念的形成有其特定的历史环境和现实国情。1972年6月我国首次派团出席了联合国人类环境会议，此次会议促成了中国政府对环境问题的关注，在意识到环境问题的严峻性以及立法的严重缺失后，加快立法速度，尽量填补立法空白成为决策者的最佳选择。同时，考虑到我国各地经济社会发展不均衡，环境问题表现形式差异大，法律制度不宜一刀切，应尽量原则一些，赋予地方一定的自由裁量空间。

另外，我国人大立法受限于政府体制，立法妥协于行政，而行政机关之间又互不相让，相互博弈的结果便是，虚无化、原则化的条款，以赋予各方足够的解释空间来维护自身利益。作为环境行政执法依据的法律规范过于抽象和模糊，缺乏可操作性，使执法者不能、不愿、不敢执行，往往失之于软、失之于宽、失之于泛，法律成为一纸空文;与此对应，过于原则的法律规范还扩大了执法者的自由裁量权，滋生了选择性执法和差异性执法，加重了同事不同规、同案不同处理的现象，破坏了社会的公平正义。

法律空白不仅带来执法空白，还容易引发执法风险。因为缺少法律的规定，处理案件会采用其他的方式，如有些案件是按照执法者个人的意思裁判，每一案件都会有自己的裁判结果，这样的裁判方式会造成权力的滥用，有利益的竞相执法，没有利益的推诿扯皮、置之不理。

四、现有立法体制障碍

行政立法主体各自为政，闭门立法容易催生执法风险。在我国，政府及相关行政主管部门在环境立法方面起着举足轻重的作用。一方面，环境保护法律的起草工作经授权由相关行政主管部门完成;另一方面，大量行政规章由政府及相关行政主管部门制定并颁布。授权行政主管部门拟制草案的做法，造成立法行为各自为阵，立法工作成为政府部门间利益博弈的“主战场”，涉及环境保护的部门众多，各部门闭门立法将带来部门权力擅自扩张、无问责规定和职责虚无化、漠视关联部门和公众的利益、行政强权化和司法救济简单化。倘若法律制度从源头起便不具有广泛代表性，成为小团体维护或实现自身权益的工具，那么即便是合法的环境执法行为也将因“恶法”之治而带来执法风险。由于执法依据的合法性，这种执法风险并不反映为执法人员承担不利的法律和政治后果，但因它本身具有的社会危害性可能激起行政相对人的不满和反抗，导致执法者人身危险和政府公信力的下降。

五、体制职能缺乏协调

根据我国环境与资源保护法律的规定，中央和地方政府设置的其他行政机关也依法在职权范围内享有一定的环保监督管理权。按照环境问题来源和政府机构职权等的不同，可以将它们分为环境污染防治分工负责机关和自然环保分工负责机关两大类。另外，在政府设置的宏观调控、专业经济管理机构中也有许多涉及环保工作。在我国，政府部门中涉及环保事务的行政机关还有很多，它们职能的特点是对社会和经济发展实行综合平衡和宏观调控。“龙多不治水，”多个部门各自为政，人员和资金分散，环保工作效果的考核机制分散，导致环保这一系统性很强的领域被人为地割裂开来，大大影响了环保执法的效果。

我国当前环境行政职能交叉、缺乏协调的行政执法体制，使得环保部门及其他有环境管理权的部门采用部门利益最大化的执法方式，执法不作为、乱作为，往往激化矛盾，造成污染和破坏态势的扩大，甚至激化群体事件，使得环保系统承担监管失职、贪污渎职的风险。

六、行政主体环境法律责任形式单一

行政主体环境法律责任的形式单一，即承担环境法律责任的主体单一。首先，这种单一表现在一律是由环境保护监管人员或者其他有关行政机关工作人员承担相关法律责任，而作为监管者的行政机关整体没有任何承担法律责任的方式。这无疑是不全面的，因为有时行政机关工作人员往往不是出于自己的私利，而是从整个机关的大局出发，甚至为了该区域所在公共利益考虑，因此只追究行政机关工作人员个人的法律责任有时不仅起不到环境保护监管不力的作用，而且反而会成为相关责任主体牺牲个别工作人员，从而逃脱法律责任的有效方法。其次，这种单一表现在，我国有关环境与资源保护的单项法律在行政主体责任的设置上，过分偏重于环保部门及其他享有环境资源管理权的部门责任人的责任，对于政府及党委主要领导者的责任没有规定，甚至模糊处理。而在我国的现有执政体制下，很多环境违法行为本质上不是环保部门及有关部门的自身问题，而与党政一把手的决策领导有关，一旦追究责任，环保执法和监管人員往往成为党政领导的替罪羊。该问题在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《森林法》等法律中均有体现。

七、结语

对于环保部门执法人员而言，倘若全面掌握相关法律知识和执法流程，对事实作出准确的定性和判断，能够准确解释和适用法律来处理实际的问题，就可以避免风险，然而，现有的制度环境带来了潜在的执法风险。从立法角度来看，这些因素主要涉及立法体系及其适用的问题、法律制度自身的问题、制度所确立的执法体制机制问题，以及法律责任问题。由此，从立法角度，直面制度自身的问题，很有必要，不仅有助于化解环保执法人员的自身顾虑，更是公平正义的内在要求。

【作者简介】

李学明（1964—），河北沧县人，河北海岳律师事务所高级合伙人兼副主任.