从基层民主的发展空间看县政治理的取向

桑玉成+梁海森

摘 要：自改革开放以来，我国的基层民主进入了快速发展的阶段，以农村村民自治、城市居民自治和企事业单位职工自治为代表的基层民主取得了不少成绩和经验。在国家治理体系和治理能力现代化的总目标之下，基层民主依然需要寻求新的发展空间。基层民主的发展空间来源于基层民主的发展现状和总体特征。从总体特征来看，基层民主需要从社会领域转向政权领域，从基层向更高层级延伸，保持“四个民主”之间的均衡。这些发展空间决定了县政治理可以成为基层民主发展的新的突破口。发展县政治理既是县政自治传统适应现代社会治理的内在要求，也是治理效率方面的选择，县政治理还可以作为政治发展的局部实验。县政治理具有自治、民主、经营和服务等方面的取向，这些取向的推进需要依靠现有的制度资源，现有的制度资源包括县级领导干部选任制度、人大制度和基层群众自治组织。

关键词：基层民主；发展空间；县政治理；治理现代化

中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）12-0003-10

作者简介：桑玉成，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，中国政治学会副会长、上海市政治学会会长；梁海森，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 （上海 200433）

导 论

基层民主长期以来是我们党的执政纲领和国家政治发展的重要战略举措。自党的十二大提出“发展基层社会生活的群众自治”开始，每届党代会的报告都对基层民主有进一步的阐述和强调，基层民主在国家政治发展和社会治理中的作用也愈加重要。十七大报告更是把基层民主自治制度提升到我国的一项基本政治制度的高度。而党的十八大以来，积极推进基层民主的发展已经成为习近平同志治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分。

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。基层民主作为国家治理体系中的一个重要环节，在国家治理体系和治理能力现代化中具有十分重要的地位。

我国基层民主的实践最早可以追溯到新民主主义时期的苏维埃政权建设，但是基层民主的快速发展直到20世纪80年代以后才开始。当下的基层民主实践主要表现为农村村民自治、城市居民自治、企事业单位职工自治、党内民主和协商民主等形式。其中，村民自治和居民自治的发展较为迅速，村委会和居委会的产生、职责和定位都有相应的法律保障，村民和居民在选举中的参与都有很大的进步。另外，基层党内民主和以各种“议事会”为载体的协商民主也在一定程度上丰富了基层民主的内涵。

总体来说，基层民主的实践有三个特征。一是基层民主主要集中在非政权领域的社会治理活动。尽管有一些地方试行直接选举产生乡镇领导班子成员，但是这样的行为在整个基层民主中所占份额很少，这样的创新实践多数最后也没能延续下来。多数的基层民主关注的是村民或居民的参与或者基层社会的治理问题。二是基层民主的层级和范围都非常有限。除了村委会和居委会的选举形成规模之外，其他形式的基层治理多数还是在乡镇及以下级别，民主决议的范围也很有限。三是基层民主重权力的获得、轻权力的运行。在国家治理体系和治理能力现代化的背景之下，努力提升基层民主的深度和广度，就需要从非政权领域转向政权领域，从乡镇扩展到县政治理，保持权力获得和运行的均衡发展。发展和完善县政治理可以成为基层民主的一个重要发展方向。

县政治理作为基层民主的扩展空间有其内在的必要性。中国县政治理的歷史中具备自治的传统。现代社会中公共事务的复杂性和社会职能的分化使得县政治理所面临的任务和职能更加复杂，发展县政治理也是社会发展本身的内在需求。在国家治理体系和治理能力现代化的总要求下，发展县政治理也是深化改革的局部实验，可以为我国政治发展提供新思路并积累新的经验。

一、基层民主的发展空间

1.基层民主的起源

据认为，我国最早的基层民主实践可以追溯到江西苏维埃政权建设（1931-1934年）时期Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， “Accommodating ‘Democracy in a One-Party State： Introducing Village Elections in China”， The China Quarterly， 2000， pp. 465-489.。苏维埃政权要求吸收村民和开明的地方士绅进入政权组织。1931年颁布的《中华苏维埃宪法》和《中华苏维埃共和国选举细则》对公民的基本权利和选举的具体程序做了明确的规定，根据地居民的民主参与权利得到很好的保障。这些基层民主的实践后来演变成抗日根据地政权组织的“三三制”原则。1949年新政权建成之后，人民公社成为重要的基层组织，把农民组织在一起。但是我们也注意到，改革开放之前的基层民主基本上是动员式民主，缺少制度基础和发展空间，民主参与被群众动员所替代徐勇：《社会动员、自主参与与政治整合——中国基层民主政治发展60年研究》，《社会科学战线》2009年第6期。。

1980年代是现代基层民主发展的关键时期。1980年末广西宜山县和罗成县的村民在未经地方政府允许的情况下，选举产生了“村治安领导小组”和“村管会”，这样的创举开启了我国村民选举和基层民主改革的序幕Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， “Accommodating ‘Democracy in a One-Party State： Introducing Village Elections in China”， The China Quarterly， 2000， pp. 465-489.。1981年罗成县把选举产生的组织命名为村民委员会，随后1982年颁布的宪法把村民委员会界定为群众自治组织。但是直到1998年《村民委员会组织法》出台之前，关于是否推进村民选举还一直存有争议。核心的问题就是村民选举是否会破坏党的领导权威，选举产生的村民委员会与乡镇政权机构是什么关系等。虽然有宪法和1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》的支持，但是就普遍性的情况而言，1980年代的村民委员会成员主要还是由任命而非选举产生的。endprint

村民选举在这一时期得到了不断地推进和快速发展，这是多方力量在既定条件下博弈的结果。首先，除了彭真、薄一波等国家领导人的积极倡导和支持外，政治体系的中层组织合理地利用了既有制度条件推动了村民选举的发展Tianjian Shi， “Village Committee Elections in China Institutionalist Tactics for Democracy”， World Politics， 51， April 1999， pp. 385-412.。其次，社会本身对于民主有需求，当时村民选举的主要需求是来自农民Tianjian Shi， “Village Committee Elections in China Institutionalist Tactics for Democracy”， World Politics， 51， April 1999， pp. 385-412.。最后，村民选举产生的治理效果是村民选举的直接动力。

随着农村村民选举的发展，城市居民选举和企事业单位职工自治也得以推进。虽然1954年就已经有《城市居民委员会组织条例》，但是城市居民选举也是比较新近的事情。1989年全国人大常委会把《城市居民委员会组织条例》修订为《城市居民委员会组织法》。1999年民政部在全国26个城市进行了社区建设的试点工作，2002年社区建设被列入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，自此，以居民自治为核心的社区管理体系初步形成。

企事业单位的民主在1988年出台的《全民所有制工业企业法》中就有规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”在这一背景下，厂务公开在企事业单位中开始实施，并逐步转向非公有制企业肖立辉：《中国基层民主创新研究》，人民出版社2009年版，第37页。。2002年“十五”计划纲要强调了企事业单位民主的形式、内容和意义，这也成为企事业民主发展的一个重要契机。

经过多年的快速发展，基层民主在全国范围内取得重大进展。以1998年至2005年各省村委会选举完成率（选举产生村委会的村庄数量占总量的比例）来看，以98%作为选举完成率的标准，有2/3的省份能够达标，有4/5的省份能够完成95%的村委会选举。在1998年至2005年的三次村委会选举中，村委会换届选举的平均完全率分别为87%、84%和80%史卫民、潘小娟：《中国基层民主政治建设发展报告》，中国社会科学出版社2008年版，第20页。。也就是说，经过几年的发展，绝大多数村委会都能够经选举产生，村民的民主参与取得一定的成效。现代大样本的调研数据同样验证了村民选举的积极效应。农村基层选举能够增加村庄预算中公共支出的比例，强化村委会的问责 王淑娜、姚洋：《基层民主和村庄治理——来自8省48村的证据》，《北京大学学报》2007年第2期。；增加村民对于村委会领导的信任度Melanie Manion， “Democracy， Community， Trust The Impact of Elections in Rural China”， Comparative Political Studies， 39（3）， 2006， pp. 301-324.。

2.基层民主的主要形式

与这些基层民主实践相呼应的是基层民主在党的执政方针中地位的稳步提升。从1982年十二大提出“发展基层社会生活的群众自治”开始，经由1992年十四大提出发展以基层群众自治组织为载体的基层民主，到2002年十六大把基层民主认定为发展社会主义民主的基础性工作，后来又在2007年十七大报告中第一次将基层群众自治制度作为中国特色社会主义基本政治制度之一。

这些表述的变化一方面说明了党和国家对于基层民主的重视，同时也说明了基层民主发展战略重点的变化。1987年十三大报告提出“基层民主生活的制度化”，随后全国人大相继出台了《村民委员会组织法（试行）》和《城市居民委员会组织法》。1997年党的十五大提出基层民主建设的政治目标，要把城乡基层政权的民主建设纳入基层民主的范畴。2002的十六大又重新划定了基层民主的范畴，使基层民主的概念更为清晰。2007年十七大报告第一次把基层民主引入到党内，提出发展党内基层民主林尚立：《基层民主：国家建构民主的中国实践》，《江苏行政学院学报》2010年第4期。。

从党代会的报告中可以看出，我国基层民主主要包括农村村民自治、城市社区居民自治和企事业单位职工自治这三种形式，特别是村民自治和居民自治的实践发展较为迅速，也取得了一些成效。除此之外，还有两种形式的基层民主丰富了基层民主的内涵：党内基层民主和协商民主。

党内基层民主是民主在基层党组织中的实施，其中直选党组织领导人最为关键。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。十七大报告在此基础上提出“探索扩大党内基层民主多种实现形式”。党内基层民主的主要形式就是基层党组织领导人的“两票制”，湖北、广西等地此前就有試点。“两票制”中第一票为村民推荐票，第二票为党员推荐票。这样的举措成为党支部建设和村民自治的结合中介景跃进：《两票制：组织技术与选举模式》，《中国人民大学学报》2003年第3期。，但是法律和党章并没有赋予非党员村民选举党组织领导人的权利虞崇胜、吴雨欣：《上下联动：破解中国基层民主困局的应然路径》，《学习与实践》2010年第2期。。

协商民主是我国基层民主的核心要素之一。协商民主理论最早起源于西方发达国家，主要是弥补选举民主中的不足。协商民主的实践以浙江温岭的“民主恳谈”为代表，取得较好的成效，具体包括了一些地方探索和实践的“民主听证会”、“村民主议事会”、“村民主日”、“民情通道”等多种形式。协商民主现在已经有四种形态：决策性公民协商、听证性公民协商、咨询性公民协商和协调性公民协商林尚立：《公民协商与中国基层民主发展》，《学术月刊》2007年9月。。协商民主的关键在于利益相关者能够参与公共事务的决策。实践中协商民主的载体是各种“议事会”，这种议事会把利益相关者整合到一起，共同参与地方事务的决策。这是基层治理中由民主选举向民主决策和民主监督推进的过程。endprint

3.基层民主的发展空间

我国基层民主所取得的成绩是惊人的，要进一步推进基层民主的发展就需要理解基层民主的总体特征，从其特征来寻求基层民主的发展空间。目前，这些基层民主的实践主要有以下三个特征：

首先，基层民主主要集中在非政权的社会领域。就目前的基层民主实践来看，村民和居民选举是主要的形式，基层民主在政权领域的实践很少。政权领域的民主实践主要就是乡镇和县领导的直选。2000年之前曾经有四川绵阳11个乡镇、四川遂宁步云乡、广东深圳大鹏镇试点直选，但根据现行宪法和地方组织法的规定，这种实践有悖现行法律规定，因此在2001年的时候，中央发文通知，明确把直选乡镇长界定为“与宪法和地方组织法的有关规定不符”。因此，后来的乡镇长选举改革主要是民众选择候选人。县级机构领导的选举试点范围相对更小，有影响力的试点有江苏省的扬州、南京、洪泽县等县和湖北襄樊。这些改革试点要么还未完成就被叫停，要么试点之后就无进展，几乎没有延续并推广的成功案例。因而有学者指出，中国社会主义民主包含两个不同的层次：国家政权领域的代表制民主和基层社会领域的直接民主徐勇：《基层民主：社会主义民主的基础性工程——改革开放30年来中国基层民主的发展》，《学习与探索》2008年第4期。。

其次，基层民主的层级局限在乡镇及以下。我们现有的基层民主成果主要是村委会和居委会的选举，县级层面的民主发展表现为人大代表的直选和零星的县级国家机构领导人选举试点，县级民主实验能够持续并且推广的案例不多。基层民主的这种情况与县级政权机构在我国政治中的核心地位并不吻合。因为从政权体系上看，县级是一级完备的基层国家政权，而乡镇不能算是一级完备的政权体系徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报》2009年第6期。，乡镇政府机构由同级人大选举产生，但是乡镇人大不设立常设机构，乡镇司法机构及其他权力机构属于县的派出机构。

最后，基层民主重权力之获得而轻权力的运行。1993年国家把基层民治的内涵由原来的自我管理、自我教育和自我服务提升为“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“四个民主”的说法也在那个时候写进了十五大报告和《村民委员会组织法》，成为基层民主的规范表述。“四个民主”中的第一个涉及到如何获得权力的问题，后三个是权力的执行Kevin J. OBrien and Rongbin Han， “Path to Democracy？ Assessing Village Elections in China”， Journal of Contemporary China， 18（60）， 2009， pp. 359-378.。而有学者认为，我国的基層民主率先从民主选举突破，民主决策、民主管理和民主监督却未能及时跟进徐勇、沈乾飞：《村民议事会：破解“形式有权，实际无权”的基层民主难题》，《探索》2015年第1期。 。尽管近些年的协商民主在民主决策和民主管理上有所突破，但是与村民选举和居民选举相比，略显单薄。由于这种偏颇，使得农村选民选举中出现“村霸横行”、“恶人治村”等现象，造成这些现象的一个原因就是在于选举之后的权力运行缺乏有效的制度约束。

基层民主实践中的这三个特征反映了背后关于民主与自治概念上的混淆。不少学者讨论基层民主的时候是在研究自治的问题，但是没有对这两者做出界定Kevin J. OBrien and Rongbin Han， “Path to Democracy？ Assessing Village Elections in China”， Journal of Contemporary China， 18（60）， 2009， pp. 359-378.。民主和自治是两个各有侧重的概念。按照通常的惯例，民主最低限度的定义方式就是一套关于政治参与的程序，尤其是选举制度。自治是一种自我管理从而排斥中央政府干预的政治桑玉成：《自治政治》，三联书店（香港）有限公司1994年版，第27页。，自治本质上要求规范不同层级之间的相互关系。比如，联邦制国家中的地方政府一般为自治政府，州与联邦之间的关系主要依靠明确的法律来调节，而非自上而下的行政命令。

就自治与民主的相互关系来说，自治制度不一定是民主的，但是民主制度一定是以自治为基础的于建嵘：《中国的县政改革实践：困境与出路》，《中国延安干部学院学报》2011年第1期。。比如，中国古代的村社是一个稳定的自治结构，但是不能看作是民主的。民主制度的维持和运行需要自治的基础，在民主政体中，地方政府一般都有一定程度的自治。正是由于这种自治的存在，在民主国家中有一些地方政府却并非民主的Agustina Giraudy， Democrats and Autocrats： Pathways of Subnational Undemocratic Regime Continuity within Democratic Countries， Oxford University Press， 2015.。由于民主和自治这种关系的存在，所以中国基层民主的发展应当以基层群众自治为重点，当然这种自治不同于西方的地方自治，是一种非政权的社会自治，而非国家制度层面的政治活动肖立辉：《基层群众自治：中国基层民主的经验与道路》，《中国行政管理》2008年第9期。。

在治理体系和治理能力现代化的背景下，基层民主如何寻求新的发展空间？这是基层民主进一步发展和推进的关键所在。从逻辑上来说，要深化和发展基层民主，要么纵向上延伸基层的层次，要么横向上扩展民主的面向。按照上述基层民主的特点，理所当然地可以想到基层民主的发展空间：超越传统非政权的社会领域，转向政权领域桑玉成、刘春荣：《拓展民主的制度空间：构建一种新的基层民主发展观》，《复旦学报》2008年第5期。；由基层社会民主向高层政治民主拓展戴桂斌：《基层民主：研究和实践的拓展方向》，《探索》2011年第1期。；由权力的获得向权力的执行拓展。就这三个方面来看，县政治理是基层民主深化发展的重要突破口。endprint

二、为什么是县政治理？

县政治理作为基层民主的扩展空间有其内在的必要性。基层民主有三个发展空间：由社会领域转向政权领域、由基层延伸至更高级别、由民主选举转向“四个民主”共同发展。首先，如前所述，就政权领域来说，县级是一级完备的基层国家政权，而乡镇不能算是一级完备的政权体系徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报》2009年第6期。。乡镇政府机构由同级人大选举产生，但是乡镇人大不设立常设机构，乡镇司法机構及其他权力机构属于县的派出机构。所以，基层民主的层级也应由现在的乡镇及以下层面发展到县级层面。再者，“四个民主”中的后三个（民主决策、民主管理和民主监督）都是指权力运行，这需要以地方自治为前提，而我国县政治理中就有自治的传统。所以，县政治理理应成为我国基层民主深化发展和改革的突破口。

1.县政治理的自治传统

自秦始皇建立起郡县制以后，县长期以来是我国政治结构中最为稳定的行政单位。县级单位是连接国家政权和社会的关键节点，对于国家的稳定和发展具有决定性的作用，“郡县治、天下安”的说法正是这种作用的体现。帝国时期的县政治理具有很强的自治性质。

在中国传统的县政治理中，国家官僚体系和社会自治体系是两个相对独立的权威中心。县级政权是这两个体系的连接点。国家官僚体系通过科举和功名体系认可社会自治中的权威，而自治的乡村也接受国家政体的象征和文化大一统地位。在实际管理中，村社有很强的自治能力，能维持社会秩序的稳定。而县级政权对于社会事务的管理范围比较有限，两个权威中心都保持了各自的界限。“皇权不下县”正是古代县政治理的真实写照。

社会自治体系的基本单位是村社共同体。村社自治关键在于士绅与其治理的社会之间有共同的利益关联和责任机制。士绅的权威来自于财富、学位（功名）和公共身份，在这三个来源中，公共身份具有决定性的意义，功名只是国家对于地位威权的认可，国家授权并不是地方权威的真正来源张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。。公共身份意味着参与村社公共事务的管理，对于村民和社会承担应有的责任。这种村社自治结构是根植于当时的社会结构中的，村社自治衰落的根源也还是在于社会本身。古代县政治理中一个很关键的要素在于县级政府承担着征税的功能。为了有效地征税，县级政府以下设置亭、里、保甲等层级，这些系统不是政权组织，而是为了便于管理的人口编制系统程念祺：《中国古代缺乏以社会自治为前提的县域治理》，《探索与争鸣》2009年第11期。。但是随着这些机构对于村社事务的干预和征税的深入，村社便丧失了自治的根基。

中国传统的县政自治是由于客观的条件造成的。幅员辽阔的辖区、落后的通讯和交往工具、有限的管理办法都使得社会自治成为一种客观的基础。“天高皇帝远”的客观条件造就了县政自治的客观事实。随着社会本身的发展和国家建设进程的推进，县政治理也就打破了传统的社会结构，需要新的治理结构和治理理念。

2.现代治理的要求

从自治到民主的发展是现代政治从传统社会中剥离出来的一个重要标志。中国县政传统具备自治的特征，但是这种自治不具备现代民主的要素。这种自治传统是古代中国客观社会条件的产物。随着社会本身的发展以及现代民族国家的建构，社会治理需要超越传统的结构，寻求新的因素。

从现代民主制度的起源来看，自治是现代民主制度产生的前提条件。尽管民主的实践在古希腊城邦就已经存在，但是城邦的民主只适用于有限的领土范围，并不适合现代民族国家。欧洲大陆是现代民族国家和民主制度的发源地。在民主制度生成之前，欧洲中世纪就已有各种形式的自治。在国家建构的过程中，基于这些自治传统的基础，民主制度的发展也就更为顺利。

我国虽然早有社会自治的传统，但是社会的发展使得这种自治结构屡屡遭致挫折。20世纪30年代，国民党统治时期还进行了县政改革，其中的一个重要内容就是发展地方自治。新中国成立以后，我们党也试图用各种办法重组基层社会，但是这些办法最后多数成为政治动员的工具而未有实质性的进展。

在这个意义上，我国现代政治治理面临着恢复自治和发展民主的双重任务。我们党把基层民主作为构建社会主义民主的一种策略，因此1980年代后我国基层民主的发展本质上是承担着恢复自治和发展民主的双重任务，县级治理正是这双重任务组合的合适场域。

政府层级管理中的困境也需要创新县政治理。就目前我国政府管理幅度而言，在市管县的体制下，我国的省平均管理12.3个地级行政单位，地级行政单位管理8.3个县级行政单位。在省直管县的体制下，每个省平均管理83.7个县级行政单位。市管县体制下的省级和地级政府管理幅度都偏小，而省管县体制下的省级政府管理幅度则又偏大吴金群：《省管县体制改革中的管理幅度研究》，《中共浙江省委党校学报》2012年第1期。。这样的管理困境也就需要创新县级政权的管理方式，以现代化的治理理念革新县政治理。

3.治理效率上的考量

县级治理是国家现代化治理体系中的关键要点，从治理效率上来看，优化县级治理是发展县域经济、保障社会稳定和完善干部管理的重要手段。县政治理上的改进都会产生连锁反应。经济发展、社会稳定和干部管理都为县政治理的创新突破创造了基础和条件。

首先，发展县域经济是推进县政治理的直接因素。在中国改革开放后经济高速发展的背后，县域经济发挥了很重要的作用。随着经济发展的放缓，对于县政治理的呼吁也就随之而来。现有的“强县扩权”、“省直管县”、“复合行政”改革的背后也是经济发展的逻辑，主要的办法就是把经济管理和社会管理权限下放给县级政府，增加县级政权经济发展的自主性。这样的改革也的确取得了一定的效果，以首创强县扩权的浙江省为例，经过改革之后，省内一半的县进入全国百强县陈国权、李院林：《县域社会经济发展与府际关系的调整——以金华义乌府际关系为个案研究》，《中国行政管理》2007年第2期。。endprint

其次，发展经济只是县政治理的一个方面，县级政权还是一个重要的政治主体，涉及到政治秩序和社会稳定的问题。可以肯定地说，从人民群众的角度来说，县级政权是他们所触及之最为直接的政权体系；而从县级政权主体来说，他们与人民群众的关系，也最能说明“国家政权”与人民群众的关系。县级政权作为中央政权和基层社会的“接点”，是群体性事件爆发的集中场域。对于群体性事件的经验研究表现，群体性事件更容易爆发在县级，特别是县城里徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报》2009年第6期。。对于社會的稳定和国家的长治久安来说，完善县政治理才是根本之策。

最后，县政治理也是官员队伍治理的核心要件。《后汉书》有言：“治乱之要，其本在吏。”依据历史经验来看，官僚群体本身有不断做大和异化的倾向。面对这样的官僚集团，有效的办法就是“君”民联手郑永年：《“君”民联手，县政突破》，《南风窗》2009年第12期。。从治吏的效率来看，越是超大型国家，就越难以实施有效的自上而下的权力监督，这时候就越需要自下而上的民主制约权力。因此，不是越是超大型国家就越不能搞民主，而是越是超大型国家就越需要搞民主王占阳：《县域治理强化上级集权成趋势——超大型国家的县域治理与县政改革》，《人民论坛》2013年第2期。。“君”民联手的办法要胜过单向度自上而下的监管。

4.政治发展的局部实验

长期以来，社会中盛行着一种观点，认为中国的国情特殊，不适合推行民主。这种观点忽略了中国内部各地区之间的异质性。其实，如果说民主暂时还不适合作为中国整体政治改革的方向，那么民主能否适用于中国局部地区呢？或者民主是否适用于不同层级的政权机构呢？整体上的不适用并不能否认局部的适用。基层民主多年的发展经验也表明，中国的国情不仅仅不排除民主，甚至正是需要用民主的实质性进展来解决日益凸显的治理问题。

县级治理作为局部实验的场域有其独特的优势。在现有政府层级关系中，县级政府是最低层级、而且机构和职能完备的政权组织，相比于其他层面的政权机构，县级政权有一定的自主性，改革和实验的空间大。再者，全国大约共有3000个县，数量众多，局部性的少数的创新风险也容易控制。以2000年至2010年的地方政府创新来看，地方政府创新中有41.6%的项目是由县级政府主导完成的，其中，通常被认为风险高的政治改革创新中有一半是由县级政府主导的。这些创新实践也表明了县级治理作为改革试点单位的合理性。

县级改革的经验可以作为政治改革的试点。局部成功的经验会为全国政治改革的发展提供方案。基层民主最初也只是未经许可的局部创举，之后才发展成全国性的改革。在我国“摸着石子过河”的改革思路下，多数制度改革都是先由地方试点成功，而后逐步推广。因而，县级治理先行，以局部带动整体，推动全国政治的改革和发展，不失为一种可行之策。

三、县政治理的取向及其制度资源

综观中国基层民主的实践和县政治理的传统，可以认为，积极推进县政发展的取向包括了自治取向、民主取向、服务取向和经营取向这四个基本的方面。明确这些发展取向有利于优化国家整体的治理体系，理顺不同政府层级之间关系。这些不同取向虽然各有侧重，但是彼此之间并非是相互独立的，而是相互依存的。自治取向是县政治理的基础，是其他取向的前提。民主取向是县政治理的方式，规范了国家政权和自治社会之间的互动形式。服务取向和经营取向是县政治理的主要内容。这些取向的实现需要一些制度资源的支持，现有的制度资源有县级领导干部选任制度、人大制度和基层群众自治组织等。

1.县政治理的取向

自治取向是县政治理取向中最为基础的，也是最为重要的。传统社会中已有自治的要素，如何将这些要素在现代社会发扬光大，是现代国家治理需要解决的基本问题。国家政权对于基层社会的渗透使得社会自治的功能在不断地衰弱。自治是县政治理其他发展面向的基础，因而，县政改革的方向应该是县政自治于建嵘：《中国的县政改革实践：困境与出路》，《中国延安干部学院学报》2011年第1期。。

县政自治一方面是县级政权相对于上级政权机构的自主性，另一方面也意味着县级社会的自治。对于上级政权机构来说，自治反映的是县级政权机构的独立性和主体性，这就要求优化国家治理体系中的非制度化结构桑玉成、鄢波：《论国家治理体系的层级结构优化》，《山东大学学报》2014年第6期。。一个可行的方向就是以法律来规范县级政权和上级政权之间的关系，而不是仅仅通过行政命令主导。法律规范政府层级关系会导致县级政权自主空间的扩大，这就可能产生历次行政改革中“一放就乱”的现象，这时社会自治就可以发挥作用，监督和规范县级政权的运行。当然，所谓县政自治也并不是把县级政权视为一个整体，而是一个以自治为基础的多层级结构。对于社会来说，以县为直接自治的单位并不合适。历史的经验已表明，最合适的自治单位还是村。村的辖区范围适合于村民的直接参与和民主管理。村民自治也同样需要划定县级政权和村委会之间的权力边界，要防止政权机构对于社会自治的过度干预，充分发挥群众自治组织对于县级政权的监督和制约功能。

县政民主是基层民主进一步深化和扩展的内在要求。中国县政传统中有自治的要素，但是缺乏民主的精神。民主严格来说是现代民族国家的要素[美] 查尔斯·蒂利：《民主》，魏洪忠译，上海人民出版社2009年版。。现代社会的发展已经证明了民主在国家治理中的作用。民主治理是现代政治中的基本理念，努力建设和发展民主，也是我国社会主义建设的重要内容。基层民主是我们党构建社会主义民主政治的一种战略选择，经过20多年的发展已经取得一些成效，居民选举参与也有显著的提高。基层民主的经验和部分县级民主的试点为县政民主的发展提供了条件，把基层民主的实践提升到县级层面也是深化改革的应有之义。

经营取向是指县作为一级经济活动区域所承担的作用。在一定意义上说，国家之所以要自上而下形成不同的层级关系，其要旨也正是在于：各个层级结构的国家政权，其角色定位和职能定位并不完全是一致的。一般而言，作为国家政权的最高层级，其基本职能在于秩序和稳定，因而，国防和外交成为其最为重要的职能；而越是往下的层级结构，越是需要其应对和处理社会治理的一些基础性问题。所以从这个意义上说，县级政权主要的职能正是在于“经营”好县辖区域的经济发展和民生大计。改革开放之后，我国经济发展飞速，县域经济功不可没。随着经济发展的放缓，县级经济发展的局限和困境逐渐显现出来。国家和地方进行了一系列的县政治理改革，例如省直管县、强县扩权、复合行政等。这些改革的本意就是扩大县级政权在经济发展和社会管理中的自主权。endprint

服务取向是现代县政治理的基本要求。传统社会中，县级政权的职权都有明确的界限。村社自治自成一体，在经济和社会秩序上都能够自我管理。现代社会中，社会分工的专业化和精细化产生了大量的公共事务。县级政权所承担的职责也远非古代县政所能比拟。其中，为本县居民提供公共服务是最为基本的要求。在服务型政府的大趋势之下，社会和国家政权对于县级政权提供的服务不仅有量上的要求，更有效率上的要求。

2.县政治理的制度资源

优化县政治理结构需要处理好社会与国家、社会与政党之间的关系，因为基层民主是党和国家构建民主的战略，任何民主追求的最终达成都离不开国家林尚立：《基层民主：国家建构民主的中国实践》，《江苏行政学院学报》2010年第4期。，单纯依靠基层民主来推动中国的民主化会遇到体制性障碍，需要上下联动虞崇胜、吴雨欣：《上下联动：破解中国基层民主困局的应然路径》，《学习与实践》2010年第2期。，共同推动国家的民主化进程。因而，县政治理改革不可能完全依靠社会自治创设一套全新的制度，而应该充分利用已有的制度资源，发挥已有制度的功效。就目前的制度结构来看，县级领导干部选任制度、人大制度和基层群众自治组织是具备发展空间的制度资源。

县级领导干部选任可以建立起有竞争性的选任制度。县级干部选任的关键问题是如何协调组织意图和群众意见。在这方面已经有一些地方做过试点工作。2003年底江苏省徐州市沛县、常州金坛市、南京市白下区和雨花台区进行了县级领导“公推公选”的试点。这些试点在候选人的产生过程中增加了民主推荐和民意测验等环节，最后的候选人由党委会全会进行“票决”，推荐至人大。2004年浙江省衢州市三个县也进行了“民推竞选”副县长的试点。不同的是，江苏省在最后人大会议上实行等额选举，浙江人大会议选举中依然是差额选举，也就意味着差额选举从产生候选人持续到最后的人大代表选举的整个过程中。

这些试点的经验虽然最后没有全面推广，但是为县级领导干部选任制度改革指明了可行的方向。具体来说，可以把组织的意图和民众的参与整合到干部选任的整个过程中来，先党内民主选拨候选人，再交由民众直接选举郑永年：《“君”民联手，县政突破》，《南风窗》2009年第12期。，建立起“選人不选党”的竞争性选举制度王占阳：《县域治理强化上级集权成趋势——超大型国家的县域治理与县政改革》，《人民论坛》2013年第2期。。或者，先由民众“公推”候选人，再交由党内“公选”。这些选任制度改革的关键就是要具有竞争性。

县级人大代表的选举已经实现直接选举。但是选举产生的人大代表如何行使权力才是县政治理的关键，特别是人大代表的监督职能。已经有地方政府在人大制度方面进行了一些创新。2002年广东深圳南山区设立人大代表工作站，工作站负责人大代表的组织和联络工作，并协助人大代表开展调研和接待选民的工作。2010年四川省罗江县曾经试点人大代表专职化。除了这些改革试点，有条件的人大代表可以成立自己的工作室，甚至聘任专业的助手，人大代表在整合民意和监督政府方面的职能就能够大大提高。

县级人大代表专职化的优势在于县人大代表数量有限，代表与选民更容易有直接的接触。就全国人大系统来说，省级和地级人大代表数量多，代表并非由选民直接选举产生。而县级人大代表的数量为100多人至400多人不等，人大代表直接选举产生，每个代表有清晰的来源选区。县人大代表直接联系选民也更为便捷。而且专职化操纵的难度相对较小，可以先实现部分代表专职化。

基层群众自治组织是发展基层社会自治的关键要素。只有群众能够组织起来，才能保障社会的独立性。现有的三种基层群众自治组织要发挥作用必须要与群众形成利益共同体。基层民主的发展要强调个体利益，只有民主社会有足够的能力来控制各类资源时，基层民主才有可能实现桂勇：《略论城市基层民主发展的可能及其实现途径》，《华中科技大学学报》2001年第1期。。已有研究表明，农村地方的连带群体能够把政府官员纳入其中的时候，政府公共物品供给更好Lily L. Tsai， Accountability Without Democracy： Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China， Cambridge University Press， 2007.。这种现象的背后逻辑是地方官员能够与当地社会形成利益上的关联。

发挥基层群众自治组织功能的优势在于，基层群众自治组织的作用都有明确的法律保障。经过多年的发展，基层群众自治也取得了一些成功的经验，群众的自治意识和自治水平也有所提高。这为基层群众自治提供了便利的条件。当然，除了三种主要的群众自治组织之外，其他的社会组织只要能够形成利益共同体也能够推动社会自治，例如城市社区的业委会和各种形式的议事会等。

这些制度效应的发挥将会促进县政治理不同面向的发展。县级领导干部选任制度的改革可以改革干部只对上负责的困境，选任过程中增加民意的权重，会增强官员对下负责的意识，促进官员提供公共服务和发展县级经济。县级领导干部选任制度会促进县政治理的服务取向和经营取向。人大是民主建设的重要场域，县级人大制度改革会促进民主管理、民主决策和民主监督的效率。人大制度改革对应于县政治理的民主取向。基层群众自治组织的目的在于提高社会自治的水平，因而对应于自治取向。

（责任编辑：潇湘子）

Abstract： Grassroots democracy has stepped into a stage of rapid development since the reform and opening. Grassroots democracy contains self-governance of villager， urban residents and enterprises staff， which has gained much achievement and experience. To promote the modernization of governance systems and governance capacities， grassroots democracy need search for new developmental space， which can be derived from the current situation and overall property of grassroots democracy. In the large， grassroots democracy should shift from social domain to regime domain， extend to higher bureaucratic level and keep the balance of “four democracies”. These orientations make county governance be a feasible breakthrough. County governance is not only the demand of self-governance tradition to adapt to modern society， but also an efficient governance tool， and can be the pilot for overall political reform. County governance has four orientations： self-governance， democracy， management and service， the advance of these orientations should make use of the extant institutional resources， which include grassroots mass self-governance organizations， National Peoples Congress system in the county and selection and appointment system of county cadre.

Keywords： Grassroots Democracy； Developmental Space； County Governance； Governance Modernizationendprint